Les circonscriptions uninominales sont profondément
enracinées dans la tradition politique américaine. Depuis la fondation des
États-Unis au XVIIIe siècle jusqu’à nos jours, la représentation
électorale repose sur le concept des unités territoriales et des sous-ensembles.
Les Américains ont toujours perçu la souveraineté populaire en termes spatiaux,
en commençant par la conception originale de la Constitution des États-Unis qui
était un pacte entre États souverains et se poursuivant au sein des États avec la
valorisation de l’autonomie du comté et des gouvernements municipaux. La
Constitution ne précise pas comment les élections populaires doivent être
structurées et les États ont fait l’essai d’une variété de circonscriptions
uninominales, plurinominales ou de type national. Ceci dit, les circonscriptions
uninominales ont été le plus fréquemment la méthode de choix pour les élections
à tous les niveaux – fédéral, des États ou local – , car elles permettent aux
petites collectivités d’envoyer leurs propres représentants à de grandes
assemblées législatives. Inversement, les élections avec circonscriptions
plurinominales et de type national ont été employées lorsque la majorité au
pouvoir voulait mettre l’accent sur l’identité de certaines juridictions et bannir
le « sectarisme » partisan ou ethnique. Les règles de vote lors des
élections de type national, comme les exigences sur le vote majoritaire, les
lois qui interdisent de voter pour moins de candidats qu’il y a de sièges à
pourvoir et les endroits numérotés, ont été utilisées pour optimiser la
capacité des majorités ethniques à contrôler tous les sièges dans leurs organes
législatifs.
Historiquement, les Noirs ont été les principales cibles d’un
dispositif électoral aux États-Unis visant à les submerger au sein d’un plus
vaste ensemble. Les États-Unis sont la seule démocratie moderne fondée sur l’institution
de l’esclavage, et les Noirs sont inscrits dans la Constitution et les
institutions politiques comme des citoyens de catégorie « autre ».
Les esclaves étaient des non-personnes, et même les Noirs affranchis étaient
des non-citoyens. Après la guerre civile et la reconstruction, les Noirs du Sud
ont fait l’objet d’une campagne de peur systématique lors des élections et, au
tournant du siècle dernier, ils ont été complètement privés de leurs droits.
Les primaires du Parti démocrate « tout blanc », devenues la seule
élection qui comptait, ont fait des États du Sud des régions à parti unique. Les
pressions internationales de la guerre froide et la campagne judiciaire du
NAACP contre la légalisation de la ségrégation raciale ont fini par faire
abroger les lois qui niaient le droit de vote aux Noirs et qui les empêchaient de
participer aux élections primaires. Par la suite, plusieurs juridictions à
majorité blanche du Sud et ailleurs ont eu recours aux systèmes des
circonscriptions plurinominales ou de type national pour minimiser l’influence du
vote noir.
La Cour suprême américaine a répondu au réexamen de la
nationalité américaine après la Deuxième Guerre mondiale en élevant l’importance
constitutionnelle de la
personne. En 1963 et 1964, la cour a infirmé son refus de longue date de s’impliquer dans des controverses de
redécoupage et il accordé aux électeurs blancs urbains le droit de procéder
eux-mêmes au redécoupage de leurs circonscriptions, eux qui se plaignaient du
refus des législatures d’État dominées par les circonscriptions rurales. La
Cour suprême s’est alors appuyée sur la clause de la protection égale du 14e
amendement pour énoncer la règle d’une personne, un vote définissant le citoyen
comme étant l’unité de base de la politique électorale. Toutefois, en rendant
justifiable la sous-pondération du vote d’une personne, la cour a ouvert la porte
aux arguments voulant que la force du vote puisse être diluée par des moyens
non mathématiques, en particulier par les structures électorales permettant à
un bloc électoral majoritaire blanc d’enlever à un citoyen noir toute
possibilité de choisir un représentant dans l’État ou dans l’Assemblée
législative locale. La Cour suprême a répondu en instruisant les cours des
autres juridictions de privilégier le système des circonscriptions uninominales
au moment d’ordonner le redécoupage électoral d’entités législatives mal
découpées; en 1973, elle a déclaré inconstitutionnelle l’utilisation par le
Texas du système de circonscriptions plurinominales, notamment parce qu’il n’accordait
pas une chance égale aux électeurs noirs et hispaniques d’élire des candidats
de leur choix.
Toutes ces réformes ont été forgées par de nouvelles interprétations
de la
Constitution. Entre-temps, en 1965, soumis aux pressions de
la politique de confrontation du mouvement des droits civiques, le Congrès
adopta et le président Lyndon Johnson promulgua la loi sur le droit de vote,
qui permit à la plupart des Noirs du Sud de voter pour la première fois. Les conditions qui justifieraient le recours judiciaire pour éviter la
dilution du vote des minorités sont devenues un intense sujet de litige, et de
plus en plus complexe, tant en ce qui concerne les élections au niveau des
circonscriptions plurinominales ou de type national qu’en ce qui concerne le
découpage arbitraire des circonscriptions uninominales. En 1980, la Cour suprême
statua que les minorités raciales devaient prouver qu’une structure électorale qu’elle
remettait en cause était en place ou maintenue intentionnellement pour diluer la
force de leur vote. En 1982, le Congrès répondit avec la loi portant sur le droit
de vote, qui a créé un droit statutaire au recours judiciaire contre
les structures électorales ayant pour effet ou « résultat » de diluer
la force du vote des minorités protégées, et définies comme étant des groupes
raciaux et des « personnes qui sont des Indiens d’Amérique, des Américains
d’origine asiatique, des Autochtones d’Alaska ou des gens de descendance espagnole ». La loi portant
sur le droit de vote de 1982, soutenue par la suite par une décision de la Cour
suprême de 1986 qui améliorait les preuves requises, provoqua de vastes changements
– résultant de requêtes judiciaires et de l’adoption de lois – afin de passer d’élections
avec circonscriptions de type national aux circonscriptions uninominales.
Au moment du recensement de 1990, presque chaque autorité de
redécoupage au niveau local et des États s’affairaient à tracer des circonscriptions
uninominales de type majorité-minorité conformes à la fois avec la règle
constitutionnelle d’égalité des citoyens et les dispositions de la loi portant
sur le droit de vote visant à empêcher la dilution du vote. Les nouvelles
circonscriptions uninominales produisirent des gains considérables de sièges tant
pour les Américains noirs et d’origine hispanique. À l’échelle du pays, le
nombre de Noirs élus passa de 300 en 1964 à environ 8000 en 1993, bien que ce
chiffre constituait encore moins de 2 % de tous les élus dans un pays où les
Noirs représentent 12 % de la population. Depuis le passage de la loi portant
sur le droit de vote de 1965, le nombre de Noirs élus au Congrès est passé de 9
à 38, et les circonscriptions uninominales à majorité noire sont responsables de
l’élection des 17 Afro-Américains élus au Congrès dans les 11 États du Sud de l’ancienne
Confédération. Après les élections de 1994, en vertu d’un nouveau plan de
redécoupage négocié par les dirigeants politiques noirs, l’Alabama est devenu le
premier et le seul État du Sud à atteindre une représentation proportionnelle
des Noirs dans les deux Chambres de son Assemblée législative.
La réaction nationaliste découlant de cet élan dans les circonscriptions
uninominales de majorité noire et de majorité hispanique était probablement
inévitable. La façon dont sont dessinées les circonscriptions uninominales tient
compte nécessairement des électeurs représentés dans les assemblées
législatives, et ceci est réalisé sur une base strictement géographique. Rares
sont les choix de redécoupage électoral qui sont de simples dispositifs
administratifs visant à engranger des votes et qui sont non pertinents sur le
plan politique. Au contraire, ils précisent les sous-communautés nationales fonctionnelles
et les pouvoirs dont elles jouiront dans le processus d’élaboration des lois.
Aux États-Unis, traditionnellement, les comtés, les municipalités et les quartiers
reconnus comme tels ont formé les jalons traditionnels pour le redécoupage,
sauf quand il s’est avéré pratique d’ignorer leurs limites afin de submerger l’influence
électorale des Afro-Américains et d’autres minorités ethniques. Aujourd’hui, il
est nécessaire de séparer les subdivisions politiques traditionnelles pour
créer des circonscriptions ayant des majorités afro-américaines ou des
majorités hispaniques parce qu’aux États-Unis, les gens de couleur n’ont aucune
« patrie » réellement reconnaissable. Bien qu’elles soient souvent
regroupées dans des quartiers ethniques, ces enclaves résidentielles sont
dispersées dans des quartiers plus peuplés à prédominance blanche. Le résultat
dans certains cas a donné lieu à des circonscriptions de format irrégulier à majorité
noire ou hispanique qui ne sont pas densément regroupées – bien qu’elles ne soient
pas plus bizarres que certaines circonscriptions à majorité blanche, mettant inévitablement
en évidence des modèles raciaux ou ethniques.
Les circonscriptions noires et latino-américaines présentant
les plus grandes déformations ont vite suscité des contestations judiciaires de
la part des électeurs blancs, qui affirmaient qu’elles violaient radicalement une
interprétation de la Constitution qui ne faisait pas de discrimination raciale.
En 1993, la Cour suprême émit la première d’une série de décisions qui établissaient
une action constitutionnelle « analytiquement distincte » qui
pourrait être utilisée par des citoyens qui voudraient remettre en question le
découpage arbitraire et racial des circonscriptions uninominales. Les
plaignants n’auraient plus à supporter le lourd fardeau de prouver qu’à cause
des circonscriptions contestées, on leur niait en tout ou en partie leur droit
de vote ou que la force de leur vote était diluée. Au lieu de cela, la cour
reconnut un présumé préjudice découlant des circonscriptions qui étaient établies
aux fins de prédominance raciale et qui ne pouvaient être justifiées comme un
effort conçu sur mesure en vue de servir un intérêt primordial de l’État. Ces circonscriptions
sont inconstitutionnelles, disait la cour, car elles supposent que tous les
membres de la minorité ethnique pensent et votent de la même façon et partagent
les mêmes intérêts politiques, un message qui, selon la cour, pourrait
favoriser une « balkanisation » raciale de l’électorat. Cette nouvelle
jurisprudence entourant le découpage arbitraire des circonscriptions, qui vise
à aborder les torts perçus à l’unité nationale plutôt qu’au requérant lui-même,
a mené à des ordonnances judiciaires annulant plusieurs circonscriptions
uninominales à majorité noire et hispanique au niveau local, de l’État et du Congrès.
Les nouvelles règles constitutionnelles de délimitation des circonscriptions ont
été créées et réaffirmées par la même majorité étroite de cinq juges de la cour,
face aux désaccords vigoureux de quatre juges qui prétendaient qu’elles portaient
atteinte au droit fondamental et aux limites appropriées de la révision
judiciaire.
En 1963, le juge Felix Frankfurter avait émis un
avertissement sur les dangers de l’ingérence des tribunaux dans le « maquis
politique » au moment d’exprimer son désaccord sur le cas d’une personne,
un vote. Sa décision pourrait se justifier au regard de l’incohérence des
principes actuels de la Cour suprême entourant le découpage arbitraire. Il n’y
a certainement rien de moins approprié que de voir des juges prendre des décisions
sur des questions touchant à la façon dont le peuple souverain devrait se définir
au sein d’une république démocratique multiethnique. Dans sa précipitation à
vouloir éviter que les assemblées législatives des États présument que tous les
Afro-Américains pensent de la même façon, la cour devra faire face éventuellement
à la proposition inverse : qu’adviendra-t-il si les citoyens
afro-américains ou d’origine mexicaine, asiatique ou amérindienne dans un État ou
un endroit particulier partagent les mêmes intérêts politiques et s’associent
librement en vue de faire valoir ceux-ci par l’intermédiaire de leurs
représentants élus, de leurs institutions communautaires ou d’organisations
politiques – peut-être même des partis politiques? Suggérer sur un plan
constitutionnel que les citoyens de couleur ne peuvent négocier leurs circonscriptions
uninominales irait à l’encontre de notions historiques, protégées par la
Constitution, à l’égard de la liberté politique aux États-Unis. Il s’agit d’une
question totalement différente de savoir si les membres d’une minorité ethnique
peuvent exiger que de telles circonscriptions soient créées en vertu d’un droit
juridique ou constitutionnel.
Mais ce sont là des questions graves, que les partisans des
circonscriptions uninominales de type majorité-minorité eux-mêmes sont
maintenant contraints d’aborder. Il n’y a jamais eu de consensus entre eux sur
les limites politiques et normatives du droit de vote, une question qu’ils ont
réussi à faire valoir et mettre en œuvre avec un succès remarquable. Aujourd’hui,
la plupart des partisans des circonscriptions uninominales conçues pour
produire des majorités électorales en faveur d’un groupe ethnique particulier
les défendent, affirmant qu’elles sont une réponse nécessaire à la malheureuse
réalité des divisions ethniques qui existent dans le tissu national. Ils
partagent avec les adversaires des circonscriptions de type majorité-minorité
un engagement sous-jacent envers la vision des États-Unis formant un pays d’immigrants,
où les nouveaux arrivants et leurs descendants s’assimilent volontairement aux
institutions de la vie politique et sociale, tout en conservant le droit de
préserver leurs particularités ethniques par le biais d’institutions privées.
Même les associations privées (de race blanche) ethniques ont dû faire face à cette
pression de disparaître pendant l’ère du melting-pot et de la domination
anglo-américaine, qui s’est étendue au moins jusqu’à la Première Guerre
mondiale. Un net changement dans l’identité américaine s’est opéré lors de la Seconde Guerre
mondiale, cependant, lorsque les descendants d’autres nationalités européennes ont
eux aussi pris possession en quelque sorte de la nation américaine et des
traditions politiques anglo-américaines qu’ils ont aussi adoptées. Mais les conséquences
de cette redéfinition nationale ont été en grande partie effacées, comme elles
l’ont été un peu partout dans le monde, en raison des empires créés par les
idéologies étatistes de la guerre froide. Tout cela a changé maintenant et les
États-Unis ne sont pas à l’abri des vents de nationalisme ethnique qui
soufflent sur le monde.
Aujourd’hui, les Américains d’origine allemande ou irlandaise
sont plus nombreux que ceux d’origine anglaise. Ils siègent désormais aux
premiers bancs, avec les Américains originaires de l’Europe du Sud et de l’Est,
y compris les Américains laïques juifs, et ensemble, ils sont devenus les plus
ardents défenseurs de leur langue adoptive et de leur Constitution anglo-américaine.
Les circonscriptions uninominales ethniquement reconnaissables ne plaisent pas
à ces Américains, qui les perçoivent comme une menace à leur vision nationale.
L’aile droite du pays d’immigrants soutient le régime actuel visant à supprimer
et à rendre illégitimes les circonscriptions uninominales qui, somme toute,
reproduisent avec trop d’évidence des modèles racistes ou ethniques. Quant à l’aile
gauche, soit qu’elle défend les circonscriptions de type majorité-minorité
comme étant des outils d’intégration temporaire, soit qu’elle soutient
instamment leur remplacement par un système de circonscriptions plurinominales doté
de règles de type semi-proportionnel ou du scrutin à vote unique transférable.
Le nombre croissant de promoteurs de la représentation proportionnelle (RP) critiquent
aussi les circonscriptions uninominales, car elles peuvent faciliter la réélection
des représentants et ainsi provoquer un manque de responsabilisation affectant
aussi bien la majorité que les minorités ethniques. Mais les systèmes de RP ne
sont pas à l’abri d’accusations similaires souvent portées contre les circonscriptions
uninominales de type majorité-minorité, voulant qu’elles encouragent la
polarisation ethnique et qu’elles peuvent faire craindre la déstabilisation.
Ceci dit, ceux qui restent à l’écart de ce débat d’immigrants
avec ses objectifs communs d’unité nationale sont les Américains de couleur,
surtout les descendants des esclaves africains. Certains chercheurs
reconnaissent aujourd’hui que la suprématie blanche a toujours été plus
puissante pour définir les caractéristiques de la citoyenneté américaine que l’une
des versions plus ouvertement débattues du pluralisme libéral et du républicanisme
civique. Plusieurs Américains de race blanche s’inquiètent et sont même
effrayés par le contrôle des Noirs sur les unités politiques dans lesquelles
ils résident. Pour les Afro-Américains, un pays d’immigrants plus inclusif ne
saurait être un remède réaliste ou acceptable à des siècles d’exclusion. Ils sont
plus enclins à favoriser une redéfinition de l’identité américaine selon des
modalités qui reconnaissent leur caractère distinctif et qui leur accordent la
pleine dignité et la pleine liberté. Le redécoupage périodique des circonscriptions
uninominales peut être l’un des meilleurs moyens de forcer leurs revendications
nationales au sein de l’ordre du jour, ce qui peut expliquer pourquoi une
majorité des juges de la Cour suprême, qui sont opposés, a constitutionnalisé
la question dans l’espoir d’étouffer le débat. Les systèmes de représentation
proportionnelle peuvent permettre une participation égale des Afro-Américains
dans les organes législatifs; mais en contournant le dialogue interethnique que
nécessite le redécoupage des circonscriptions uninominales, on risque d’entraver
la quête historique pour la liberté complète des descendants d’esclaves. Diverses
propositions sur un système de RP par certains membres du caucus noir du
Congrès n’ont pas trouvé grand écho au sein de la communauté noire. D’autre
part, il est facile d’imaginer comment les descendants des peuples autochtones qui
ont été conquis et des immigrants non blancs pourraient avoir des points de vue
totalement différents en ce qui concerne les systèmes électoraux qui sont les
plus susceptibles de répondre à leurs objectifs personnels et collectifs dans ce
pays de plus en plus diversifié que constituent les États-Unis d’Amérique.
Un règlement juste de ces positions contradictoires – souvent
fondamentalement de nature ethnique – sur les structures électorales et les
visions nationales sous-jacentes ne peut être réalisé que par un consentement
mutuel en vue de parvenir à des compromis, lesquels ne peuvent être qu’incomplets
et provisoires tant que nous valorisons l’idéal libéral de la liberté
individuelle afin de modeler et remodeler sa propre identité culturelle et
politique. Aux États-Unis, les négociations pour parvenir à un accord sur ces
questions déterminantes sont particulièrement difficiles à entreprendre et à poursuivre,
parce que pour tant d’Américains, l’identité nationale est inscrite dans la Constitution,
un document écrit et sacré qui, à toutes fins pratiques, peut être réinterprété
mais jamais renégocié. Sans surprise, de manière générale, les plus grands
progrès vers un consensus national ont été obtenus grâce à des compromis
démocratiquement négociés en marge du contexte constitutionnel, par exemple la loi
portant sur le droit de vote. Maintenant, fortement encouragés par les
conservateurs qui ne font pas de discrimination raciale, certains membres de la
Cour suprême estime que la mise en œuvre trop zélée, selon eux, par les secteurs
des gouvernements fédéral et des États sous contrôle démocrate pourrait
remettre en cause la validité constitutionnelle de la loi elle-même. Et l’occasion
de cette confrontation constitutionnelle sera la bataille sur le redécoupage
législatif. Ainsi, s’il y a une leçon à retenir pour les autres démocraties de
l’expérience américaine avec le système de circonscriptions uninominales à
titre d’instrument d’émancipation politique des minorités ethniques, elle
comprendrait l’importance : du contexte national particulier; du respect
de ses traditions politiques et de la situation particulière des différents groupes
en leur sein; des possibilités d’acquérir le plus large consensus possible sur la
prise de décisions concernant les structures électorales; et, surtout, d’humilité
quand il s’agit des attentes que les gens peuvent avoir envers des solutions
durables.
