La législation électorale peut comprendre un ensemble de lois, tout comme il est possible aussi de retrouver une seule grande loi électorale. Les lois électorales portent généralement sur le système électoral, le droit de vote, la mise sur pied et le fonctionnement de l’organisme de gestion électorale, l’enregistrement des électeurs, les préparatifs électoraux et le financement des campagnes. Bien que les formateurs ne participent pas à la rédaction de cette loi, celle-ci aura une incidence importante sur toute initiative de formation électorale.
Les systèmes électoraux
Les différents systèmes électoraux présentent des exigences différentes pour les électeurs et les organismes de gestion électorale. Le choix d’un système reflète normalement le contexte social où évoluent les électeurs. Si on ne peut modifier facilement les lois, il arrive parfois que le changement social précède les changements à la loi électorale. En conséquence, il se peut que le système ne réponde pas aux besoins des électeurs. Récemment, certains pays ont entrepris des pourparlers en vue de réformes éventuelles de leurs systèmes électoraux. La nature et le moment des modifications du système électoral auront un impact important sur l'éducation électorale. Lorsqu’un système est en place depuis un bon moment, on peut prétendre que ce système est le seul qui puisse être, qu’il est le plus approprié, et ainsi opposer une résistance au changement.
Généralement, les formateurs électoraux voudront exercer des pressions afin que le système de vote et la manière de déterminer les résultats soient simplifiés.
Les lois électorales et l'éducation électorale
Un mandat législatif relatif à l'éducation électorale est souvent un préalable pour obtenir le budget et le personnel nécessaires pour réaliser le programme. Selon le niveau de décentralisation de l’administration électorale, un mandat législatif peut résulter de lois nationales ou des États. Les lois de certains pays excluent les initiatives générales d'éducation électorale des organismes de gestion électorale; l’Espagne en est un exemple. Dans ces cas, les organismes doivent transmettre l’information aux électeurs en suivant des lignes directrices très strictes.
D’autre part, une compréhension plus grande de la valeur de l'éducation a mené à des dispositions législatives sur l'éducation électorale qui sont plus détaillées. Dans certains cas, elles sont liées à l’information aux électeurs et aux lois sur les campagnes. Toutefois, il faut souvent interpréter les lois avec prudence; de même, l’indépendance des organismes de gestion électorale, la sécurité de leur mandat et le contrôle de leurs budgets ont tous une incidence sur leur capacité de mettre sur pied des programmes novateurs d’information au public et d'éducation électorale.
Les clauses législatives peuvent aller du plus simple au plus complexe. Dans certains cas, les fonctions déléguées aux organismes de gestion électorale peuvent manquer de clarté au chapitre du mandat afférent à l'éducation électorale. Par exemple, en raison du fait que les élections semblent aller de pair avec la démocratie, les organismes de gestion électorale peuvent recevoir un mandat clair de procéder à l'éducation électorale ou interpréter ledit mandat simplement à partir de leurs rôles et de leurs fonctions.
En Éthiopie, l’élection d’une assemblée constituante exigeait la mise sur pied d’un conseil électoral. En plus de ses autres « prérogatives et obligations », il lui était demandé « de fournir au sens large une éducation civique publique relative aux élections » [1].
Une disposition similaire, même si succincte, existe dans la loi électorale du Commonwealth d’Australie de 1918. Les fonctions de la commission électorale sont « de promouvoir la connaissance des questions électorales et parlementaires en menant des programmes d'éducation et d’information et ayant recours à d’autres moyens » [2]. Ceci dit, la concision n’a pas fait obstacle à la créativité. En Australie, le vote est obligatoire et ceci a amené les formateurs électoraux à interpréter leur mandat de manière assez large. Ayant assumé sa responsabilité visant à ce que tous les électeurs soient en mesure de voter et de comprendre l’importance de ce geste, l’État a remis à l’électeur la responsabilité d’exprimer son vote. Le résultat a été un vaste programme d'éducation électorale.
Au Canada, le mandat d'éducation électorale a été élargi de manière intéressante afin de s’assurer que l'éducation soit synonyme d’inclusion. « Le directeur général des élections peut mettre en œuvre des programmes d’information et d’éducation populaire visant à mieux faire connaître le processus électoral à la population, particulièrement aux personnes et aux groupes de personnes susceptibles d’avoir des difficultés à exercer leurs droits démocratiques. » [3] Voilà un bon exemple de la façon dont les changements au contexte social ont pavé la voie à des directives législatives.
Malheureusement, ce n’est pas toujours le cas. Dans deux situations de transition, on a donné aux organismes nommés à titre provisoire des directives tout aussi brèves. Dans le référendum sur la création de l’Érythrée, la proclamation stipulait que l’une des obligations de l’organisme de gestion électorale était de « faire de la publicité sur le référendum et informer les électeurs » [4]. Et en Bosnie-Herzégovine, la disposition disait notamment que « en vue d’informer les citoyens de la Bosnie-Herzégovine sur le processus électoral et sur les droits des citoyens en tant qu’électeurs, la commission électorale provisoire avait décidé que toutes les stations de radio et de télévision en Bosnie Herzégovine et dans les deux entités devaient diffuser le matériel d’information sur l'éducation électorale de la commission électorale provisoire » [5].
Ceci illustre la relation étroite qui existe entre l'éducation électorale et le rôle général des médias dans les élections. Et lorsqu’on y ajoute les articles sur la façon dont les partis utilisent les médias, on constate aussi les liens étroits entre l'éducation électorale et la propagande politique.
La loi électorale mozambicaine comprend un chapitre intitulé « Propagande électorale et éducation civique ». Dans ce chapitre de 11 articles, un seul, soit l’article102 sur l’éducation civique, se rapporte véritablement aux préoccupations entourant l'éducation électorale. Mais lorsqu’on fait des liens entre les sections, il apparaît que les électeurs deviendront mieux informés et participeront davantage à l’activité électorale s’ils sont exposés à des campagnes bien publicisées et à l’information qui leur est nécessaire.
La loi mozambicaine donne un autre éclairage sur les messages et les méthodes d'éducation et d’information des électeurs.
En ayant recours aux médias, la commission nationale électorale doit promouvoir l'éducation électorale au sujet des objectifs des élections, du processus électoral et de la manière dont chaque électeur exprime son vote.
Les communiqués, les déclarations semi-officielles et les autres actions de la commission nationale électorale devront être diffusés gratuitement et toutes affaires cessantes par les médias du secteur public. [6]
Au-delà des lois habituelles sur les élections, les lois qui portent uniquement sur le droit de vote, comme aux États-Unis et en Russie, peuvent exiger que les organismes de gestion électorale à tous les niveaux informent et forment l’ensemble de l’électorat ou certains groupes cibles et qu’ils fassent en sorte que le processus de vote soit plus accessible, par exemple pour les électeurs ayant un handicap ou pour ceux qui votent pour première fois.
Dans certains cas, souvent dans des contextes de transition, la loi électorale ne dit rien sur la question de l’information aux électeurs. Dans ces circonstances, les organismes de gestion électorale doivent décider s’ils ont le pouvoir de mener des activités d'éducation électorale dans le cadre des préparatifs généraux en vue des élections. Le contexte sociopolitique dans lequel se déroulent les élections, les traditions juridiques (par exemple jusqu’à quel point donne-t-on une interprétation restreinte des dispositions juridiques) et le caractère délicat du mandat sont autant d’éléments qui influenceront la décision. Le public s’attend-il à ce que l’organisme de gestion électorale fournisse des renseignements essentiels sur les élections? A-t-il l’argent pour le faire? Dans l’esprit des partis et des candidats politiques, est-ce que cela irait au-delà du mandat de l’organisme de gestion électorale et est-ce que cette perception affecterait négativement la légitimité de l’institution ou les élections? Ces préoccupations, en l’absence d’un mandat légal, ont amené la commission électorale de la République du Monténégro à ne pas entreprendre d’activités d'éducation.
Toujours dans des pays en transition, il n’est pas rare de trouver des situations où l’organisme de gestion électorale dispose d’un mandat légal pour informer ou éduquer les électeurs sans pour autant recevoir le budget nécessaire pour assumer ces obligations. On appelle cela un mandat non financé. Dans des contextes où les ressources se font rares, le simple fait de mener à bien une élection dans le respect des délais épuisera tous les fonds disponibles. Il arrive très souvent que l'éducation électorale se retrouve en bas de l’échelle des priorités ou que l’on considère celle-ci comme un luxe. Par exemple, en Géorgie, les budgets électoraux souffrent continuellement de sous-financement; pourtant, le gouvernement attend assez tardivement durant le processus électoral pour y transférer des fonds. Dans un tel contexte, on voit souvent la communauté internationale prendre en charge les frais afférents aux actions d'éducation électorale.
Les lois électorales et la promotion de la démocratie
En raison de l’importance que revêtent les élections pour le maintien de la démocratie et de ses institutions, plusieurs organismes de gestion électorale ont utilisé les pouvoirs qui leur ont été dévolus afin d’informer le public et d'éduquer les électeurs et ont étendu leur travail dans les écoles et d’autres établissements d’enseignement. Dans certains cas, ce type de travail peut être perçu davantage comme un travail d'éducation électorale que comme un travail d’éducation civique. La Russie et l’Ukraine constituent deux exemples où les organismes de gestion électorale et les formateurs se sont unis pour présenter en classe des cours sur les élections.
Mais il arrive parfois que les lois électorales semblent aller au-delà de ce type de formation électorale et amènent les responsables électoraux à intervenir plus largement. Au Mexique, les lois exigent que l’Institut électoral fédéral « contribue à la promotion et à la diffusion de la culture politique » et « au développement de la vie démocratique » [7]. Ceci a mené à la création d’un vaste programme d'éducation dispensée sur une base continue et qui ne se limite pas à une élection en particulier.
En Afrique du Sud, la loi qui a créé la commission électorale énonce plusieurs fonctions visant à « promouvoir un contexte propice à la tenue d’élections libres et justes » et à promouvoir « la connaissance de processus électoraux sains et démocratiques » [8]. Les objectifs de la commission sont « le renforcement de la démocratie constitutionnelle » [9]. Ceci pourrait avoir des conséquences au chapitre de l'éducation que la commission ne peut encore prévoir.
Ces dispositions accordent une liberté d’action aux organismes de gestion électorale mais elle leur confère aussi une lourde responsabilité. Ceci dit, cela pourrait ne pas être le cas des sociétés où l’on retrouve plusieurs institutions concurrentes, tant privées que publiques, ou si la mission de l’organisme s’avère difficile à administrer. Ce ne sera pas non plus possible dans les sociétés qui ne disposent d’aucun organisme de gestion électorale permanent. Aussi, en raison de la portée d’une élection ou des contraintes imputables au coût des élections, l’organisme pourrait éprouver de la difficulté à aller au-delà de simples activités d’information aux électeurs. De fait, si l’on mène un programme général d'éducation plutôt qu’un programme efficace d’information aux électeurs lors de chaque élection, cela pourrait s’avérer contreproductif.
Les règlements électoraux
Selon le cas, les lois électorales peuvent donner aux organismes de gestion électorale, ou à d’autres entités de l’État, le pouvoir d’établir les règlements régissant le processus électoral. Les règlements servent à expliquer ou à clarifier les dispositions de la loi électorale, ainsi qu’à instruire ou à orienter les administrateurs électoraux et les participants par rapport au processus électoral. Ils peuvent couvrir des questions telles que les dates limites relatives à l’élection ou à la campagne, les procédures de compte rendu sur le financement des campagnes ou la nomination des candidats, l’attribution du temps d’antenne gratuit, les préparations des bureaux de vote, le traitement des électeurs le jour du scrutin, les critères pour déterminer si un bulletin de vote est valide, et les procédures de dépouillement. Parfois, ces règlements ressemblent à de véritables labyrinthes où peuvent s’égarer les électeurs et les formateurs, voire s’empêtrer dans les dédales législatifs.
Le moment choisi
Souvent, les lois précèdent les règlements. Mais ceux-ci peuvent comprendre des détails dont auront besoin les formateurs afin de peaufiner d’importantes parties de leurs programmes. Par exemple, si les formateurs désirent familiariser les électeurs avec le jour du scrutin et ce à quoi ils doivent s’attendre, ils auront besoin d’avoir une connaissance détaillée des procédures se rapportant aux bureaux de vote. Les règlements, plutôt que les lois, peuvent traiter de ces détails. Si les règlements sont adoptés assez tardivement durant la campagne électorale, ou s’ils sont constamment sujets à des modifications, le temps dont disposeront les formateurs pour préparer des programmes complets sera limité. Dans plusieurs contextes de transition, là où la loi électorale elle-même peut manquer de clarté alors que l’élection approche ou que l’on se trouve en pleine campagne électorale, il est peu probable que des règlements puissent être adoptés à temps afin de donner les précisions nécessaires.
La campagne électorale de 2000 en Géorgie en est un bon exemple. Lors des dernières semaines de la campagne, le Parlement était encore en train de débattre de changements substantiels à apporter à plusieurs lois régissant les élections. En conséquence, on a fini par ne plus savoir quelle version des lois pertinentes il faudrait appliquer. Dans un tel contexte, il devenait à peu près impossible de préparer des règlements aux fins de clarification. Sur quelles bases ces règlements devraient-ils s’appuyer? Parmi les détails à régler, il y avait ceux-ci : qu’est-ce qui serait accepté pour permettre l’identification des électeurs le jour du scrutin? Et quelle était la méthode appropriée d’inscrire un vote sur un bulletin? C’est le genre de détails que doivent aborder les formateurs de façon opportune.
Même si une loi électorale existe depuis un bon moment, des facteurs comme une campagne électorale de courte durée, des ressources limitées pouvant être consacrées à une campagne et l’absence d’un organisme de gestion électorale permanent peuvent s’additionner et faire en sorte que le calendrier électoral ne rend plus possible l’adoption des règlements nécessaires. Dans pareil contexte, il y a vraiment un danger pour les formateurs. Si des règlements sont adoptés ou modifiées après l’amorce d’un programme d'éducation électorale, il pourrait en résulter de la confusion le jour du scrutin, soit exactement le contraire de l’objectif que visait initialement le programme.
Les détails
Les règlements sont conçus non pas tant pour les électeurs que pour les administrateurs des élections et ceux qui se font concurrence. Ceci dit, certains détails peuvent avoir un impact sur la participation des électeurs au processus. En raison de dispositions législatives inadéquates ou d’une formation limitée du personnel des bureaux de vote, les règlements peuvent être trop détaillés. Des règlements détaillés peuvent devenir un fardeau pour les formateurs qui pourront avoir de la difficulté à les aborder dans le cadre de leurs programmes. Il peut s’avérer difficile de bien refléter un grand nombre de détails sur des affiches ou dans des messages simples et brefs qui sont destinés à la télévision et à la radio. Il faudra déterminer les médias et les formats qui sont à même de mieux transmettre une information détaillée. S’il y a trop de renseignements techniques à transmettre, on pourrait craindre que la clarté du propos ou les thèmes à aborder en souffrent. Mais dans le cas d’électeurs qui ne sont pas familiers avec le processus électoral ou qui s’interrogent à son sujet, ils pourraient préférer obtenir davantage d’information plutôt que moins. Si l’on détermine ces groupes d’électeurs et qu’on les cible, il pourrait s’avérer plus facile d’orienter la diffusion de l’information vers les personnes qui en ont besoin.
Le mandat
L’adoption de règlements détaillés ou l’adoption de règlements à la toute dernière minute peut compliquer la tâche des formateurs; mais l’absence de règlements peut aussi se révéler problématique. Dans certains contextes de transition, il est possible que l’organisme de gestion électorale ou un autre organe de l’État n’ait pas été investi de l’autorité légale pour adopter des règlements. Cette situation peut créer des problèmes. Si les lois comportent des lacunes ou si les dispositions législatives sont contradictoires ou créent de la confusion, l’organisme de gestion électorale ne serait pas en mesure de clarifier le processus électoral ou d’y apporter une certaine uniformité. Au bout du compte, les administrateurs et les formateurs pourraient se retrouver dans la même situation que les électeurs et se poser certaines des mêmes questions sur la façon dont le processus devrait fonctionner. Si ces questions ne peuvent se répondre d’une manière opportune, le programme d'éducation électorale sera incomplet et on continuera probablement d’entretenir la confusion des électeurs.
Le rôle du formateur
Les formateurs devront bien analyser les règlements en vigueur et s’assurer d’obtenir le projet et la version finale des règlements (sans se tromper et utiliser l’un au lieu de l’autre). En ce qui concerne le projet de loi, les formateurs pourront commenter sur la façon dont les règlements pourraient affecter leur travail d'éducation électorale. Utilisant la version finale, les formateurs devront concevoir des programmes d'éducation qui permettront de bien transmettre les détails des règlements; si nécessaire, ils devront modifier les documents d'éducation et les présentations afin de s’assurer que ces derniers demeurent pertinents. Si l’importance des changements le justifie, les formateurs pourraient même envisager de procéder à un nouvel exercice d'éducation électorale avec les personnes ayant participé au programme initial. Mais l’élément le plus important est peut-être le suivant : les formateurs doivent pousser pour que l’ensemble des règlements soit publié dans leur version finale le plus tôt possible et convaincre les autorités compétentes de respecter ces règlements, malgré toutes les tentations contraires.
Les vides juridiques
Dans certains cas, l'éducation électorale peut s’amorcer au milieu d’un vide juridique. Les vides juridiques peuvent affecter l'éducation électorale de deux manières. Tout d’abord, la loi électorale peut être silencieuse quant au rôle des organismes de gestion électorale et d’autres entités dans la conduite des activités d'éducation électorale. Ceci peut résulter d’une omission ou d’un effort intentionnel pour limiter le droit de vote ou conserver l’électorat dans un état d’ignorance. Si le système électoral est en cours de réforme, il est possible aussi que les lois échouent à reconnaitre les besoins émergents des électeurs en matière d'éducation électorale.
Si la loi électorale ne prévoit pas de dispositions claires au sujet de l'éducation électorale, il est probable que cela haussera le sentiment général d’incertitude au sujet du processus électoral. Souvent, les formateurs qui travaillent au sein des organismes de gestion électorale sont confrontés à une situation d’inertie s’il n’y a aucun mandat légal relatif à l'éducation électorale. Or, s’ils choisissent néanmoins de mener d'activités d'éducation électorale en l’absence d’un tel mandat, il pourrait s’ensuivre des ramifications politiques et financières. Par ailleurs, il se peut que d’autres organisations ne soient pas disposées à engager des ressources pour les programmes d'éducation électorale qui pourraient se rendre obsolètes à cause des divergences imprévues entre les projections des formateurs et les intentions des législateurs.
Deuxièmement, les lois peuvent comporter des lacunes au chapitre des aspects fondamentaux du processus électoral devant être communiqués aux électeurs. Par exemple, la loi aborde-t-elle clairement et adéquatement des questions telles que : les procédures d’inscription des électeurs; les pièces d’identification nécessaires le jour du vote; le processus pour loger des plaintes et les dates limites pour le faire; les moments pour voter par anticipation, que ce soit par l’entremise de bureaux de vote itinérants ou de bulletins de vote pour électeurs absents; la méthode appropriée d’inscrire son vote sur le bulletin; et les procédures afférentes au bureau de vote le jour de l’élection. Si la loi n’aborde pas ces questions, il sera très difficile pour les formateurs de répondre aux questions des électeurs au sujet du processus.
Les vides juridiques ne sont pas souhaitables mais ils se produisent – et il peut s’avérer impossible d’attendre qu’ils soient comblés. La planification de l'éducation électorale demande du temps et de l’organisation. Et s'il y a peu de temps pour se préparer, cela peut entraîner des coûts plus élevés, sans compter le risque de gaspiller des ressources et d’ajouter à la confusion du public.
Surmonter les vides juridiques
S’il n’y a aucune loi ou aucune disposition légale se rapportant à l'éducation électorale, des mesures peuvent être prises pour s’assurer que les programmes ne deviennent pas un ramassis de platitudes, de généralités inutiles ou d’énoncés inexacts et trompeurs.
D’abord, les formateurs devraient affirmer sans ambages la compréhension qu’ils ont de leur mission, la réitérer souvent et lui rester fidèle.
Il peut aussi être utile d’examiner le contexte dans lequel la loi a été adoptée ou modifiée. Avec quel type de contraintes de temps et de pressions politiques l’assemblée législative fonctionnait-elle? Quelle était la raison motivant certaines dispositions et options qui n’ont finalement pas été adoptées? Aura-t-on l’occasion à l’avenir de procéder à d’autres réformes? Quels obstacles pourraient empêcher les réformes? Si les formateurs procèdent à une telle évaluation, cela pourrait les aider à mieux comprendre ce qui peut être fait à un moment précis et de mieux planifier l’avenir.
Il se peut que les formateurs ne puissent clarifier chaque problème particulier lors d’une élection, mais il sera tout de même possible de communiquer des principes et des renseignements importants. Par exemple, peut-être qu’il ne sera pas possible de confirmer si les électeurs devront produire des pièces d’identité, des cartes de l’électeur ou si l’on mettra de l’encre indélébile sur leurs doigts. Mais cela ne les empêchera pas d’expliquer pourquoi il ne devrait pas y avoir de dédoublement des votes et les moyens d’empêcher que cela ne se produise.
Dès le début du programme, il faut rendre les gens autonomes et les encourager à s’informer par eux-mêmes. Les listes de personnes-ressources, les documents de base servant de source d’information et les réseaux sont autant de ressources utiles. Les analphabètes peuvent aussi apprendre à lire et à saisir les éléments essentiels des lois; ainsi, ils pourront les comprendre lorsqu’il sera possible d’en prendre connaissance ou lorsqu’elles seront soumises à un processus de modification.
De même, que ce soit au sein d’organismes de gestion électorale ou d’organisations de la société civile, les formateurs peuvent jouer un rôle de formation et de défense des intérêts auprès des responsables des politiques publiques et des législateurs. Parfois, il est utile d’expliquer ou de faire du renforcement afin que les gens comprennent pourquoi les lacunes dans les lois combinées à un électorat mal informé ou confus peuvent avoir une incidence sur l’efficacité, l’uniformité et la légitimité du processus électoral. Il faut illustrer son propos et démontrer la façon dont les problèmes du passé auraient pu être évités s’il y avait eu de meilleures lois et une éducation électorale adéquate.
L’importance de la transparence
Entre autres, la capacité des formateurs de suivre l’adoption de nouvelles lois, de rechercher les modifications aux lois existantes ou de contribuer au processus de réforme électorale sera largement tributaire de leur aptitude à accéder à l’information et aux décideurs. Si les sessions et les débats parlementaires sur la réforme électorale ne sont pas ouverts au public, s’il n’y a aucun avis public ni aucune période de discussion, si les projets et les versions finales d’une loi ne sont pas largement disponibles, il sera difficile de mener des activités d'éducation électorale d’une manière informée et opportune.
Dans certains environnements de transition et de post-conflit, où des changements de dernière minute sont apportés aux lois électorales, où les ressources et les réseaux d’impression et de distribution sont limités, où il n’y a ni fondement juridique ni tradition politique au chapitre de la divulgation, il n’est pas rare que les administrateurs et les formateurs travaillent sans la dernière version de la loi. Alors que les pays progressent vers des systèmes de gouvernance plus démocratiques, la promotion de la transparence doit faire partie intégrante du processus de réforme électorale.
Notes :
[1] Gouvernement de transition de l’Éthiopie, Negarit Gazeta of the Transitional Government of Ethiopia, traduction officielle, no 56, 23 août 1993 – proclamation no 64/1993, loi électorale de l’Éthiopie, 5.1(d).
[2] Gouvernement de l’Australie, Commonwealth Electoral Act 1918, réimpression no 7, section 7 (1) (c).
[3] Gouvernement du Canada, Loi électorale du Canada, Loi référendaire, copie indexée, partie II, sec. 8 (2).
[4] Gouvernement provisoire de l’Érythrée, proclamation no 22/1992, chapitre 1, 5 (1) (d).
[5] Mission de l’OSCE en Bosnie-Herzégovine, commission électorale provisoire, Rules and Regulations, article 116.
[6] Gouvernement du Mozambique, Loi électorale du Mozambique, traduction anglaise, partie IV, chapitre II, article 102, (1) et (2).
[7] Institut électoral fédéral, Federal Code of Electoral Institutions and Procedures, troisième livre, article 69, 1 (g) et 1 (a), respectivement.
[8] Afrique du Sud, No. 51 of 1996: Electoral Commission Act, 1996, bureau du président, no 1602, 4 octobre 1996, chapitre 2, 5. (1)(c) et (c). Voir
http:/www.polity.org.za/govdocs/legislation/1996/act 96 – 051.html
[9] Ibid., chapitre 2, 4. voir http://www.polity.org.za/govdocs/legislation/1996/act96 - 051.html
