La legislación electoral puede existir como un grupo separado
de leyes o como un código electoral único. Ello puede incluir condiciones para el
establecimiento de la autoridad electoral y sus funciones, el registro de los
electores y el sistema electoral a ser instrumentado. Aunque los educadores electorales
pueden no participar en el diseño de esta legislación, ésta tendrá un gran impacto
sobre la industria de la educación electoral.
Sistemas
electorales
Diferentes sistemas electorales plantean otras tantas demandas
a los votantes y a las autoridades electorales. La selección de un sistema normalmente
refleja las circunstancias sociales dentro de las que se encuentran los votantes.
Aun si la legislación está protegida contra fáciles modificaciones, hay momentos
en los cuales el cambio social precede los cambios en la ley electoral. Esto puede
generar un choque entre los votantes y el sistema. Recientemente, diversos países
han estado involucrados en discusiones sobre modificaciones potenciales para sus
sistemas. Dichas modificaciones obviamente tendrán un mayor impacto sobre la educación
al votante. Donde un sistema ha perdurado por determinado tiempo, los votantes tienden
a asumir que es el único y el más apropiado, y por ende habrá resistencia al
cambio.
Generalmente, sin embargo, los educadores electorales desearán
cabildear por sistemas que limiten la complejidad tanto al nivel del voto como de
sus resultados.
Legislación electoral y educación al votante
El mandato legislativo para la educación al votante es frecuentemente
un pre-requisito para movilizar los colaboradores y el presupuesto necesarios para
apoyar el programa. Hay países, por otro lado, donde la legislación específicamente
excluye iniciativas abiertas de educación electoral por parte de las autoridades
electorales. España es un ejemplo de ellos. En tales casos, las autoridades electorales
deben proveer información a los votantes dentro de unas directrices muy restringidas.
Por otro lado, el creciente entendimiento sobre el valor de
la educación ha resultado en cláusulas más detalladas sobre la educación cívica
y electoral en dicha legislación. En varios casos, éstas han estado ligadas a la
información general y la legislación de campaña. Normalmente es necesario
interpretar cuidadosamente la legislación; la independencia de las autoridades electorales,
así como su seguridad sobre el control de sus presupuestos, tienen un impacto sobre
la habilidad para establecer programas innovadores de educación pública y electoral.
Las cláusulas legislativas pueden oscilar entre simples y
más complejas. En algunos casos, las funciones delegadas a la autoridad electoral
pueden no estar claras en lo relacionado con la educación al votante. La coincidencia
aparente entre elecciones y democracia, puede hacer que las autoridades electorales
reciban un claro mandato para promover la democracia o simplemente lo deduzcan de
sus roles y funciones.
En Etiopía, la elección de una asamblea constituyente requirió
del establecimiento de un cuerpo electoral. Sumado a sus otros "poderes y labores",
fue necesario "proporcionar ampliamente al público educación cívica relacionada
con las elecciones."1
Una breve disposición similar existe en Australia en la Ley
Electoral de la República de 1918. Las funciones de la Comisión Electoral son: "promover
un conocimiento público sobre materias electorales y parlamentarias que representen
el sentido de los programas educativos de información a través de diferentes medios."2 La brevedad, sin
embargo, no ha limitado la creatividad. En Australia, la naturaleza obligatoria
de las votaciones ha llevado a los educadores de los votantes a interpretar ampliamente
su mandato. Para llenar esta responsabilidad y con el fin de que todos los votantes
estén capacitados para votar y entender la importancia de este proceso, el Estado
promueve la relación entre el voto y el votante. El resultado ha sido un extenso
programa de educación electoral.
En Canadá, el mandato educativo se ha extendido de manera
interesante para asegurar que la educación se provea sobre una base inclusiva. "El
más alto funcionario electoral puede instrumentar programas de educación e información
públicas para difundir mayormente el proceso electoral dentro de la ciudadanía,
particularmente a lo largo de aquellos grupos y personas que experimentan dificultades
a la hora de ejercer sus derechos democráticos."3 Este es un buen
ejemplo de cómo los cambios sociales van seguidos por directrices legislativas.
Desafortunadamente, este no es siempre el caso. En dos situaciones
de transición, autoridades provisionales han dado igualmente directrices temporales.
En el referendo sobre la creación de Eritrea, la proclamación establece que la autoridad
electoral tiene como una de sus funciones: "promover el referéndum e informar
a los votantes".4 Y en Bosnia y Herzegovina,
la provisión reza en una parte: "Con el fin de informar a los ciudadanos de
Bosnia y Herzegovina acerca del proceso electoral y sus derechos ciudadanos como
votantes, la Comisión Electoral Provisional ha decidido que todas las estaciones
de radio y televisión a lo largo de Bosnia y Herzegovina y en ambas entidades deben
promocionar el material informativo sobre educación electoral producido por la Comisión
Electoral Provisional."5
Esto ilustra la estrecha relación entre educación electoral
y el papel general de los medios de comunicación en las elecciones. Yuxtapuesto
con los artículos relativos al uso de los medios de comunicación por parte de los
partidos, también señala la relación entre la educación e información electorales
y la propaganda de las campañas políticas de los candidatos.
La ley electoral de Mozambique incluye un capítulo titulado
"Propaganda electoral y educación cívica". En ese capítulo de once artículos,
solamente uno, el artículo 102 (Educación Cívica), relata las preocupaciones reales
frente a la educación al votante. Pero al integrar estas secciones, parece ser que
los votantes no sólo estarán mejor informados sino también más comprometidos con
la participación electoral si se ven expuestos tanto a buenas campañas publicitarias
como a la información electoral necesaria.
La ley de Mozambique proporciona una visión adicional sobre
la información al votante y mensajes y métodos educativos:
- A
través de los medios de comunicación, la Comisión Nacional Electoral debe promover
la educación de los ciudadanos de acuerdo con los objetivos de las elecciones, el
proceso electoral y la forma como cada votante elige.
- Los
comunicados, declaraciones semi-formales y otras actas de la Comisión Nacional Electoral
deben ser publicados gratuitamente en los medios de comunicación públicos, convirtiéndose
éstos en una prioridad.6
Más allá de legislación estándar en materia de elecciones,
legislación independiente sobre derechos de votación, como la que existe en los
Estados Unidos y Rusia, puede exigir que autoridades electorales en todos los niveles
proporcionen información y educación para el electorado en general o para determinados
grupos claves, y hacer el proceso de votación más accesible, por ejemplo a los votantes
con discapacidades o votantes por primera vez.
En algunos
casos, a menudo en entornos de transición, la legislación electoral no se pronuncia
sobre la cuestión de informar a los votantes. En estos casos, las autoridades electorales
necesitan decidir sobre si tienen o no la autoridad para llevar a cabo la educación
electoral como parte de su preparación más amplia de las elecciones. Esta decisión
puede ser afectada por el contexto sociopolítico en el que se celebran las elecciones,
tradiciones del marco legal (por ejemplo, ¿cuán restrictiva es la interpretación
de las disposiciones legales?), y sensibilidades acerca del mandato. ¿El público
espera que la autoridad electoral proporcione información fundamental sobre las
elecciones? ¿Hay dinero para hacerlo? ¿Acaso los participantes políticos consideran
que esto va más allá del mandato de la autoridad electoral y podría esta percepción
afectar negativamente la legitimidad de la institución o de las elecciones? Estas
preocupaciones, en ausencia de un mandato legal, llevaron a la Comisión Electoral
de la República de Montenegro, por ejemplo, a no participar en actividades de educación
electoral.
En países
en transición no es raro encontrar situaciones en las que la autoridad electoral
tiene el mandato legal de informar a los votantes, de educarlos o de cambiar
sus actitudes, pero no le es proporcionado el presupuesto necesario para cumplir
con tales obligaciones. Esto se conoce como un mandato sin fondos. En los entornos
de recursos escasos, el simple hecho de organizar una elección a tiempo puede consumir
todos los fondos disponibles. Muy a menudo, la educación electoral se vuelve una
prioridad relativamente baja o se considera un lujo. Georgia proporciona un ejemplo
en el que los presupuestos para la organización de elecciones han sido rutinariamente
insuficientes, con transferencias de fondos gubernamentales que tienen lugar relativamente
tarde en el proceso electoral. En tales circunstancias, la comunidad internacional
suele involucrarse, y asume los costos de las actividades de educación electoral.
La legislación electoral y la promoción de la democracia
Dada la importancia de las elecciones en el mantenimiento
de la democracia y sus instituciones, muchas autoridades electorales usan su poder
para informar y educar al público extendiendo su trabajo a colegios y otras instituciones
educativas. En algunos casos este tipo de trabajo está dirigido en menor medida
a la educación cívica, y en una mayor proporción a la educación para y sobre las
elecciones, como en Rusia y Ucrania.
Hay momentos, sin embargo, en que la ley electoral parece
ir más allá de este tipo de educación electoral y obliga a las autoridades electorales
a intervenir en un nivel mucho más amplio. En México, la ley electoral incluye entre
los fines del Instituto Federal Electoral el de "coadyuvar a la promoción y
difusión de la cultura política" y el de "contribuir al desarrollo de
la vida democrática".7 Esto ha redundado
en un extenso programa educativo que no sólo funciona muy bien, sino que se va más
allá de una elección en particular.
En Sudáfrica, el acta por la que se establece la comisión
electoral lista una serie de funciones para "promover las condiciones que
conduzcan a elecciones libres y justas" así como "el conocimiento
para procesos electorales serios y democráticos".8 Los objetivos de la comisión se resumen en
"fortalecer la democracia constitucional".9
Lo anterior puede tener implicaciones educativas que todavía no han sido
previstas por la comisión.
El devenir permitido por dichas provisiones, empero, coloca
responsabilidades significativas en las autoridades electorales. Ahora bien, este
puede no ser el caso en sociedades donde existen instituciones paralelas, bien sean
privadas o públicas, o donde la autoridad tiene una misión administrativa pesada.
El tamaño de una elección o las restricciones causadas por el costo de las elecciones,
pueden dificultar que las autoridades se involucren en algo que vaya más allá de
una simple información electoral. Efectivamente, manejar un programa educativo general
a costa de un programa efectivo de información al votante para cada elección puede
ser contraproducente.
Sistemas de votación y regulaciones
La legislación electoral puede disponer, o no, que las autoridades
electorales, u otras instancias del gobierno, desarrollen regulaciones en
relación con los procedimientos de votación. Dichas regulaciones sirven para
ejemplificar o clarificar previsiones en la ley electoral e instruir o guiar a
los funcionarios electorales y a otros participantes en el proceso electoral;
pueden incluir plazos para la nominación, de campaña o para los procedimientos sobre informes de
financiamiento, asignación de tiempos gratuitos, cómo funcionan los sitios de
votación y cómo es que reciben a los votantes, los criterios para determinar si
un voto es válido o no y los procedimientos para el conteo de los votos. En ocasiones,
estas regulaciones pueden parecerse a grandes bosques donde los votantes y los educadores
pueden llegar a perderse, y en algunos casos, hasta enredarse en la maleza legislativa.
El
momento propicio
Las regulaciones, por lo general, siguen a la legislación.
No obstante, estas regulaciones pueden contener detalles que obligan a los educadores
a redefinir de manera significativa sus programas. Los simulacros de elección, por
ejemplo, pueden requerir conocimientos detallados sobre los procedimientos en los
sitios de votación. Cuando las regulaciones se adoptan de manera tardía o se someten
a continuas revisiones, la cantidad de tiempo para que los educadores formulen programas
completos es limitado. En muchos entornos de transición, donde la propia ley electoral
puede estar en un estado de cambio cercano a una campaña electoral, o incluso en
medio de la misma, es baja la probabilidad de que los reglamentos sean aprobados
oportunamente para ofrecer las aclaraciones necesarias.
El país de Georgia durante la campaña electoral de 2000 constituye
un ejemplo de ello. En las últimas semanas
de la campaña electoral, el Parlamento seguía debatiendo cambios de fondo en varias
leyes que regían las elecciones. Como resultado no quedó claro cuál era la versión
de las leyes pertinentes que se aplicaría. En tales circunstancias, era prácticamente
imposible dictar reglamentos con el propósito de clarificación. ¿En qué se habrían
basado dichos reglamentos? Entre los detalles que había que decidir, se tenía: ¿qué
formas de identificación de votante serían aceptadas en el día de las elecciones?
¿Y cuál era el método de marcar la papeleta? Estos son los tipos de datos que tienen
que ser abordados por los educadores oportunamente.
Incluso
si una ley electoral está en vigor, factores tales como una corta campaña electoral,
recursos limitados para dedicar a una elección, y la ausencia de una autoridad electoral
permanente pueden combinarse para dar lugar a una situación donde el calendario
electoral sobrepase la emisión de los reglamentos necesarios. Bajo estas circunstancias,
existe un riesgo muy real para los educadores. Si los reglamentos son aprobados
o modificados después que el programa de educación electoral se ha puesto en marcha,
el resultado puede ser la confusión en el día de elecciones —todo lo contrario de
lo que se pretendía.
Detalles
Las regulaciones están más bien diseñados para
quienes conducen las elecciones y para quienes compiten en ellas, no para los
votantes, aunque ciertos detalles pueden impactar en la participación de los
electores en el proceso. Las regulaciones pueden ser muy detallas debido a que
las previsiones legales no sean adecuadas o a la limitada capacitación de los
funcionarios electorales. El exceso de detalles en ese tipo de regulaciones
puede entorpecer el trabajo de los educadores al tener dificultades para hacer
referencia a ellos en sus programas. Es difícil aludir a demasiados detalles
con los mensajes directos y breves diseñados para la televisión, la radio y los
carteles.
Será necesario decidir con cuáles formatos y
en cuáles medios se puede transmitir información detallada. También habrá
preocupación respecto de la pérdida de claridad en el tema a la luz de
demasiada información técnica. Ahora bien, algunos votantes que estén poco
familiarizados o se sientan inseguros con respecto al proceso de votación,
desearán mayor información. Identificar esos grupos y enfocarse en ellos
ayudará a dirigir información más detallada a quienes lo requieran.
Autoridad
Si bien la aprobación de reglamentos detallados o de última
hora puede dificultar el trabajo de los educadores, la ausencia de reglamentos también
puede ser problemático. En algunos entornos de transición, la autoridad legal para
adoptar reglamentos puede no ser conferida a la autoridad electoral u otros organismos
responsables del país. Esta situación también puede provocar incertidumbre. La autoridad
electoral podría ser incapaz de aportar claridad o uniformidad al proceso electoral
si hay lagunas en la legislación o disposiciones legales que son confusas e incluso
contradictorias. En última instancia, tanto los administradores como los educadores
pueden tener las mismas dudas que los votantes acerca de la forma en que el proceso
se supone que funcione. Si estas preguntas no se pueden responder de manera oportuna,
el programa de educación electoral estará incompleto y es probable que persista
la confusión de los votantes.
El
papel del educador
Los educadores por su parte, desearán escudriñar cuidadosamente
todas las regulaciones y asegurarse de recibir tanto el borrador como el proyecto
final de las regulaciones (sin confundir uno con otro). En el borrador, los educadores
podrían comentar cómo afectan las regulaciones la tarea educativa. Con la
versión final, los educadores tendrán que usar programas educativos para transmitir
correctamente los detalles de las regulaciones, y, si es necesario, enmendar los
resúmenes y materiales educativos para asegurar la precisión de los mismos. Si los
cambios lo ameritan, debieran considerar formas para reeducar a quienes ya pasaron
por el programa inicial. Probablemente lo más importante es que los educadores pueden
presionar a las autoridades para que se publique el documento completo y final de
las regulaciones tan pronto como sea posible, y a que se apeguen a é a pesar del
deseo por hacer lo contrario.
Vacíos legislativas
En algunas situaciones, la educación electoral puede ser iniciada
en el medio de un vacío legislativo. Los vacíos legislativos pueden afectar la educación
electoral de dos maneras. En primer lugar, es posible que la ley electoral no
diga nada sobre el papel de las autoridades electorales y de otras entidades en
la conducción de actividades de educación electoral. Esto podría ser el resultado
de una omisión o de un esfuerzo intencional para limitar el derecho de voto o mantener
a los electores en un estado de ignorancia. Si el sistema electoral está siendo
reformado, también cabe la posibilidad de que la legislación no reconozca las necesidades
emergentes de educación electoral.
La ausencia
de disposiciones en la ley electoral que provean educación electoral de manera adecuada,
probablemente empeorará la incertidumbre general sobre el proceso electoral. Los
educadores dentro de las autoridades electorales se enfrentan a menudo a la inercia
si no hay un mandato legal para la educación electoral. Y puede que existan ramificaciones
políticas o financieras si optan por proseguir con la educación electoral en ausencia
de un mandato legal. Otras organizaciones pueden no estar dispuestas a comprometer
recursos para programas de educación electoral que podrían resultar obsoletos por
discrepancias imprevistas entre las proyecciones de los educadores y las intenciones
de los legisladores.
En segundo
lugar, podría haber lagunas en la legislación con respecto a los aspectos fundamentales
del proceso electoral que deben ser comunicados a los votantes. ¿Trata la ley de
manera adecuada y clara, por ejemplo, cuestiones tales como: procedimientos de registro
de electores; formas de identificación necesarias en el día de las elecciones, proceso
y plazos para la presentación de denuncias; oportunidades para votar temprano, a
través de urnas móviles, o por vía postal; el método correcto de llenar la papeleta,
y procedimientos en la mesa de votación el día de las elecciones? Si no, será muy
difícil para los educadores hacer frente a las preguntas de los votantes sobre el
proceso.
Los vacíos electorales ocurren y esperar llenarlos puede ser
imposible. La planeación educativa requiere tiempo y organización. Y entre menos
tiempo se le dedique a este tema los costos serás más altos, sin mencionar los riesgos
al gastar recursos y confundir a la ciudadanía.
Superando los vacíos legislativos
En caso que no exista una legislación, o por lo menos disposiciones
legales relativas a la educación electoral, se pueden adoptar medidas para garantizar
que los programas no se diluyan en trivialidades, generalidades innecesarias o afirmaciones
inexactas y engañosas.
Como primera medida, los educadores deben comprender claramente
su misión, manifestarla continuamente y mantenerse apegados a ella.
No está de más el tener en cuenta el contexto en el que
se adoptó o reformó una legislación; bajo qué tipo de limitaciones y presiones políticas
funcionaba la legislatura y cuál fue el razonamiento detrás de diversas disposiciones
y opciones que finalmente no fueron aprobadas. ¿Habrá oportunidades para reformas
adicionales en el futuro? ¿Qué obstáculos podrían impedir la reforma? Realizar este
tipo de evaluación puede ayudar a los educadores a comprender mejor lo que puede
ser posible en un dado momento y planificar mejor para el futuro.
Aunque los educadores no estén en la capacidad de aclarar
cada una de las cuestiones en una elección determinada, sigue siendo factible comunicar
principios importantes e informar. Puede que no sea posible, por ejemplo, decir
si los votantes tendrán que producir documentos de identidad, tarjetas de votación,
o si tendrán que marcarles los dedos con tinta indeleble. Sin embargo, es posible
comunicar el porqué no debe haber duplicación de votos y las diversas maneras de
prevenirlo.
Finalmente, debemos facultar y animar a los participantes
para que busquen información por sí mismos. Listas de contactos, documentos básicos,
y redes son todos recursos importantes para eso. Se puede también enseñar a los
no iniciados a leer y entender la legislación básica para que la puedan seguir cuando
esté disponible o a lo largo de un proceso de enmienda.
Los educadores
pueden también desempeñar un papel de promoción y educación, bien sea con las autoridades
electorales o con organizaciones de la sociedad civil, en relación con los encargados
de formular la política pública y los legisladores. A veces es útil explicar o reforzar
cómo tanto lagunas en la legislación como un electorado mal informado o confundido
pueden impactar la eficiencia, uniformidad y legitimidad del proceso electoral.
Ilustrar cómo los problemas del pasado se pudieron haber evitado a través de una
mejor legislación combinada con una adecuada educación electoral.
La importancia de la transparencia
La capacidad
de los educadores, entre otros, para seguir la aprobación de una nueva legislación,
dar seguimiento a la enmienda de la legislación vigente, o contribuir para el proceso
de reforma electoral, depende, en gran medida, de su capacidad para acceder a la
información y a quienes son responsables por la toma de decisiones. Si las audiencias
parlamentarias y debates sobre la reforma electoral no son abiertos al público,
si no hay un anuncio público y periodo de discusión, si los anteproyectos o incluso
las versiones finales de la ley no se da a conocer ampliamente, es difícil de llevar
a cabo la educación electoral de una manera informada y oportuna. En algunos entornos
de transición y post conflictos, donde hay cambios en las leyes electorales de última
hora, donde hay escasez de recursos y redes de impresión y distribución, y donde
no hay ni una base jurídica o una tradición política de divulgación, no es raro
que tanto administradores como educadores trabajen sin la última versión de la legislación.
La promoción de la transparencia necesita ser una parte integral del proceso de
reforma electoral conforme los países avanzan hacia sistemas más democráticos de
gobierno.
Notas:
1 Transitional Government of Ethiopia, Negarit Gazeta
of the Transitional Government of Ethiopia, official translation, No.
56, 23rd August 1993 — Proclamation No. 64/1993, Electoral Law of Ethiopia, 5.1(d).
2 Government of Australia, Commonwealth
Electoral Act 1918, Reprint No. 7, Section 7 (1)(c).
3 Government of Canada, Canada Elections
Act, Referendum Legislation, Indexed Copy, Part II, Sec. 8 (2).
4 Provisional Government of Eritrea, Proclamation
No. 22/1992, Chapter 1, 5.(1)(d)
5 OSCE Mission to Bosnia and Herzegovina, Provisional
Election Commission, Rules and Regulations, Article 116.
6 Government of Moçambique, Electoral Law
of Moçambique, English translation, Part IV, Chapter II, Article 102,
(1) and (2).
7 Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Libro Tercero, Título Primero, Capítulo I, Artículo 30 numeral 1 inciso g.
8 Republic of South Africa. No. 51 of 1996:
Electoral Commission Act, 1996, President's Office, No. 1602. 4 October
1996, Chapter 2, 5. (1) (c) and (d). Ver http://www.polity.org.za/govdocs/legislation/1996/act96-051.html
9 Ibid., Chapter 2, 4. Ver
