Los observadores internacionales sirven como mecanismo de integridad en la elección que observan. Esto se hace a través de la observación del proceso y por medio de la identificación de problemas de integridad. Al mismo tiempo, los observadores internacionales están valorando las elecciones y realiando juicios sobre la competitividad, la libertad y la justicia. Para actuar como un mecanismos de integridad efectivo, la observación internacional misma debe llevarse a cabo en un contexto de integridad, de otra forma puede agravar los problemas identificados en las elecciones bajo observación.
Algunos de los problemas de integridad involucrados con la observación internacional incluyen:
Precondiciones
Algunos misiones de observación precondicionadas. Algunos de las precondiciones y los problemas de integridad involucrados son:
- Invitación. La mayoría de los observadores internacionales son invitados para participar en una elección. Un problema de integridad para el proceso es si la las invitaciones no son enviadas a los donantes y agencias usualmente involucradas en actvidades de observación. El problema de integridad para los grupos de observación está en si deben observar una elección aún cuando no hayan sido invitados. Un problema adyacente es si una ONG, u otro tipo de organización, recibe una invitación a observar pero que proviene de un grupo desconocido o de bajo perfil. En estos casos, se debe determinar exactamente quien está invitanddo, y sus motivos, antes de aceptar su participación.
- Acreditación. Los observadores internacionales necesitan una acreditación otorgada por la autoridad electoral o por los órganos administrativos a efecto de contar con acceso a las instalaciones electorales y para estar habilitados a llevar a cabo una observación creíble. Un serio cuestionamiento para el proceso lo representa el hecho de que si la acreditación no es dada a los observadore internacionales, o si únicamente se les brinda uno o varios grupos seleccionados. En ocasiones una organización internacional gozará de cierta reputación en sentido negativo por ser o emitir informes que favorezcan a un partido en particular. Ya sea justificada o no esta reputación, ¿que sucede cuando estos grupos declinan una invitación o acreditacion? ¿ se afecta la integridad del proceso si a un grupo selecto le es negado el acceso al sitio de votación y escrutinio, mientras que a otras organizaciones se les permite observar libremente?
- Libertad para trasladarse y observar. Una precondición fundamental tanto para la integridad de la elección como la misión de observación es que los observadores estén facultados para moverse y monitores libremente dentro del país, sin obstáculo alguno.
- Seguridad. Asegurar la protección y seguradd de los observadores internacionales es responsabilidad del gobierno. En países que sufren serios problemas en este contexto, ciertas regiones del país pueden marcarse como límites debido a que el gobierno o las fuerzas de seguridad no están preparadas para garantizar la seguridad de los observadores. El grado en que esto afecta la integridad de las elecciones, así como la calidad de la observación, dependerá en gran medida de las áreas consideradas no susceptibles de ser observadas.
- El compromiso para una elección libre y justa. Un tema que está aún en debate es si el proceso electoral debe conllevar un estandar mínimo de "libertad y justicia" para que sea observado. Ciertas organizaciones creen que un país debe contemplar un mínimo de estándares antes de que envíen una misión de observación. Esto se basa en la preocupación de que la observación internacional brindará legitimidad a lo que de otra forma puede convertirse en una elección ilegítima.
Esta postura es resumida por IDEA en Lessons Learnt: International Election Observation (IDEA) "idealmente deben existir señales inequívocas de imparcialidad por parte de la autoridad electoral al administrar la elección previo a la aceptación de una invitación para participar como observadores.......aceptar con tiempo insuficiente puede resultar en una misión poco considerada que le endose un propósito ilegítimo." 312
Por mencionar algún ejemplo, este fue el caso cuando la Oficina Europea para las Instituciones Democráticas y los Derechos Humanos (OHDIR), anunció que no podría "establecer una misión de observación electoral ordinaria para las elecciones parlamentaria en la República de Uzbekistán programada para el 5 de diciembre de 1999. En vez de ello la OHDIR había desplegado una limitada misión de expertos electorales. La OHDIR había decidido adoptar este esquema debido a las serias preocupaciones relacionadas con el contexto electoral en Uzbekistán, que no permitía un verdadera elección plural y competitiva." 313
La otra cara de este problema es que las elecciones discutibles también necesitan ser observadas por lo que las práticas ilegales y poco éticas no son cubiertas, evaluadas y ampliamente publicadas a través de los informes internacionales. Las elecciones aprendidas pueden desprenderse de dos premisas: "que no hacer", y "qué hacer."
- Aceptación de los partidos políticos. Esta fue una precondición derivada de varios grupso de observación en la conferencia sobre Lecciones Aprendidas de IDEA, donde se sugería que la aceptación de los principales partidos políticos era "un imperativo ético", antes de observar una elección.
Reconocimiento de los principales partidos políticos de la intención de las organizaciones para observar una elección. Elegir involucrarse en un program de observación simplemente sobre la base de una invitación gubernamental en situaciones donde la oposición está boicoteando la elección o la presentación de cuestionamentos fundamentales acerca de la legitimidad de un proceso electoral representan un serio problema.314 ...antes de aceptar una invitación para observar una elección, ya sea por parte del gobierno o de otra fuente, las organizaciones patrocinadoras deben conseguir el consentimiento de los principales partidos políticos. 315
El otro lado de este argumento, es que proporciona a los partidos políticos de un poder de veto sobre quién puede observar las elecciones. Dar a grupos selectos un poder de veto sobre el campo de la observación internacional puede dar lugar a otros problemas de integridad.
Propósitos de la observación.
Cada misión de observación cuenta con una razón para llevar a cabo esta actividad. Puede ser para determinar si existen las apropiadas para una elección "libre y justa" También para observar como se ha desarrollado el monitoreo de las elecciones a nivel local o para valorar el contexto político. Algunas misiones internacionales observan una agenta política local o se centran en un tema internacional. Resulta imposible asegurar que las observaciones internacionales sean imparciales, no obstante que la integridad requiera que cada misión revele completamente en sus informes los propósitos que persigue, así como lo que intentan conseguir con sus conclusiones.
Objetividad
Cada observador trae consigo su propia subjetividad a una observación basada en previas experiencias, expectativas y propósitos de su misión. Para los observadores que tienen un interés partidista o política en el proceso, puede ser difícil permanecer imparciales. Para los observadores de viejas democracias, puede ser difícil reconocer que un proceso viciado en una nueva democracia pueda ser el resultado de una carencia de infraestructura y recursos más que de un deliberado intento por manipular el proceso.
Para ser efectiva, la observación internacional es obietiva y brinda un informe equilibrado. Esto protege la integridad de la misión y ayuda a mantener la integridad del proceso electoral. La misión debe diferenciar entre hechos observados, incidentes reportados y rumores poco sustanciados. Cierto intento para determinar la fuente o motivo o problemas atestiguados. Qué fue fraude o fue un problema creado por la ignorancia y la falta de capacitación? Las distinciones son hechas entre los problemas de instrumentación y la manipulación deliberada.
Selección de las elecciones a observar
La observación internacional puede ser costosa y las misiones tienden a centrarse sobre "elecciones importantes": elecciones en transición, elecciones para mantener la paz o elecciones presidenciales o nacionales. Sin embargo, los países que pueden resultar beneficiados, tanto en términos de integridad como en la construcción de un proceso democrático, aún necesitan de observadores interanacionales para elecciones locales y segundarias.
Por ejemplo, en Camboya, las elecciones programadas para el año 2000 incluyeron a las elecciones para gobernadores y para alcaldes. Esta fue la primera vez en que estos cargos fueron considerados como sujetos de elección. Elegir a los funcionarios responsables de los electores a un nivel local es un importante paso democrático, pero también será uno de los más complicados. En un proceso de nombramiento de los oficiales locales en un entorno muy inseguro, la observación internacional de estas elecciones locales puede jugar un papel de integridad crítico.
Calidad de la observación
Existen muchos factores que afetan la calidad y credibilidad de un esfuerzo de observación internacional. Estos factores pueden afectar la integridad del esfuerzo y de la confianza de su valoración y juicio. Estos factores incluyen:
- Tiempos adecuados. ¿Existe tiempo suficiente para organizar y establecer un esfuerzo de observación que cubra convenientemente el proceso electoral, y que abone la suficiente información para una valoración creíble? ¿La misión de observación en un país determinado duró lo suficiente para observar aspectos tales como el registro de candidatos y de electores? ¿los observadores permanecieron en el país el tiempo suficiente para atestiguar el escrutinio y la consolidación de los resultados?
- Recursos suficientes. ¿La misión contó con los recursos suficientes para llevar a cabo su misión?¿ se pudo contratar a los suficientes observadores calificados y desplegarlos donde se hizo necesario por un largo periodo de tiempo?¿ los observadores contaron con el equipo necesario (comunicaciones, transportación, interpretación) para realizar su trabajo correctamente?
- Observadores calificados. ¿los observadores estuvieron calificados y capacitados? A menudo una de las críticas más escuchadas es que los observadores internacionales o son inexpertos o son políticos de carrera en viaje de paseo. Como lo apunta IDEA, "muchas organizaciones que patrocinan misiones de observación continúan asignando un desproporcionado monto de responsabilidad sobre el juicio de unos observadores inexpertos y pobremente capacitados, que dañan la credibilidad del trabajo llevado a cabo en este campo." 316
- Cobertura adecuada. ¿los observadores estuvieron facultados para observar las principales etapas del proceso a efecto de hacer un juicio y valoración creíble del mismo? ¿la misión fue a largo plazo de tal forma que inició con el diseño del marco legal o fue una misión de corto plazo de tal forma que llegaron a cubrir la votación y parte del proceso de escrutinio de los votos?¿ tuvo un alcance a nivel nacional o se restringió a una cobertura regional?¿se basó en los puntos álgidos del proceso, brindo una mayor cobertura?
- Modalidad de observación. La observación estuvo dirigida de manera cuidadosa y profesional?¿fue activa o pasiva?¿se consultó a los partidos políticos para conseguir información?¿junto con la administración electoral se detectaron problemas y se instrumentaron acciones correctivas?¿contempló problemas más importantes como lo son los de los derechos humanos relacionados con las elecciones?¿se consultó con monitoreadores locales y se realizó una activa búsqueda de información?¿se verificó el escrutinio de votos al conducir un programa paralelo de conteo de votos o se realizaron concilaciones de los resultados locales contra los resultados oficiales. De acuerdo a IDEA:
En el caso de las misiones de observación de gran escala instrumentadas por la ONU, la información es recopilada y analizada para arribar a un juicio razonable. No obstante lo anterior, la mayoría de las misiones de observación son un poco más modestas y cubren un reducido y relativo porcentaje del total de los sitios de votación. ¿todos los grupos de observación, pese a su magnitud y alcance, deben tener la autoridad mandatoria para emitir declaraciones valorando el mérito relativo de una elección?¿tienen la sufiente información para formarse una opinión creíble? 317
Los observadores se convierten en participantes
Los observadores internacionales forman parte de un proceso. Aún cuando juegan un rol pasivo, el hecho de que los observadores estén presentes, observando, analizando e intentando emitir una declaración pública, afectará el proceso. Esto se debe a que la observación puede ser un mecanismos efectivo de integridad. Un problema de integridad para los observadores se refiere a determinar si van más allá del papel encomendado y se convierten en un participante activo.
Cuando los observadores actúan como apoyo para asegurar la integridad del proceso, usualmente son vistos como un factor positivo. Tal como sucede cuando los observadores prestan auxilio a autoridades electorales con un déficit logístico, al repartir las papeletas cuando visitan un sitio de votación. O permiten a los funcionarios del sitio de votación utilizar sus sistemas de comunicación para la transmisión de resultado. Las misiones de observación también tienen una importante responsabilidad en la celebración de elecciones pacíficas, aunque muchos cuentan con un mandato para hacerlo. Por ejemplo, en Nicaragua, la misión de observación de la ONU tuvo un papel -pro-activo que se convirtió en mediación debido al hecho de que "el futuro de Nicaragua literalente dependío de la jusficia y libertad de las elecciones y que podría haber hecho el papel puramente pasivo de la ONUVEN (el grupo de la ONU) moralmente inaceptable". 318
Cuando los observadores llegan a formar parte deun proceso, pueden perder la objetividad necesaria para valorar imparcialmente el proceso electoral. Esto incluye a los observadores que activamente apoyan al administrador electoral en sus tareas administrativas o que se convierten en estrategas para los partidos políticos o los candidatos.
Coordinación de la observación internacional
Una elección que sea el foco de la atención internacional puede estar inundada con misiones de observación internacional. Esto puede crear problemas para el organismo de administración electoral ya que está obligada a atender el significativo número de delegaciones con acreditaciones, sesiones informativas, materiales, seguridad y cualquier otro apoyo que puedan necesitar. Puede incluso crear problemas con ciertas áreas que estén saturadas con observadores, así como también en delegaciones que soliciten la atención de los medios para el envío de sus comunicados de prensa, o confusión si se emiten informes que creen conflictos.
Para evitar estos problemas, y para asegurar una cobertura del proceso y de los sitios de votación, las misiones de observación internacional deben estar bien coordinadas. Sin embargo, para los propios grupos de coordinación implica una inaceptable pértida de independencia institucional. Un extracto de la Conferencia de las Lecciones Aprendidas de IDEA:
La discusión en este tópico comenzó con un rechazo de la palabra "coordinación" a favor de palabras como "armonización" y "cooperación". Se acordó unanimamente que hay una creciente necesidad para compartir información y conocimiento sobre todos los aspectos del proceso de observación. También existe un conocimiento generalizado acerca de que el proceso de promoción una mayor armonización entre los grupos de observación fue compleja debido a la amplia variedad de propósitos, objetivos, motivos, recursos, mandatos y enfoques. Fue más reconocida la independencia institucional, tanto en enfoque como en reporte, que podría estar presente hasta cierta extensión.319
En varios países, como Yemen y Camboya, las Naciones Unidas fueron solicitadas por el gobierno para coordinar una observación electoral internacional. Una de las razones para esto fue facilitar los arreglos logísticos para las delegaciones de observación y aliviar las responsabilidades inherentes al proceso de acreditación y coordinación del órgano de administración electoral. En Camboya, El Grupo de Observación Internacional Conjunto (JIOG), compuesta por delegaciones bilaterales y multilaterales, coordinó el despliegue y aseguro el envío de informes coordinado. Sin embargo, aún en este punto, no todos los miembros acordaron estar unidos para enviar un solo y único informe consolidado y sus respectivas declaraciones.
Informes de la observación
La frecuencia y contenido de los informes de observación pueden afectar el proceso electoral. Algunos de los problemas de integriad involucrados en el envío de informes incluyen:
- Programación de los informes. La publicación de un informe de observación puede afectar el proceso. ¿cuándo se considera la mejor fecha para publicar la información?¿existen informes de problemas sobre una base programada a efecto que se puedan instrumentar acciones correctivas?¿un proceso creíble es informado a triempo a efecto de que los ciudadanos y candidatos puedan estar seguros antes de registrarse o de votar?¿es correcto emitir un informe negativo la anterior a la votación?
- Informes conflictivos. Los informes de observación pueden tener inconsistencias motivadas a las distintas capacidades y propósitos de cada grupo. Adicionalmente, el uso de distintos estándares entre delegaciones puede resultar en juicios de conflicto. IDEA me formulló una pregunta sobre "¿qué tan creíbles son los informes de observación cuando existen diferencias sustantivas en la valoración que hacen los grupos de observación al cubrir el mismo proceso electoral?" 320 También puede haber diferencias en el proceso de información hecho entre los observadores nacionales e internacionales..
- Informes precisos. Los informes poco precisos, o las exageraciones, pueden crear problemas involuntarios. De acuerdo al Dr. Henry Carey, en las elecciones de 1995 en Haití, ".....por exageración de los problemas reales y de las debilidades de los partidos políticos por parte de la Comisión Provisional de Elecciones, los observadores internaionaes debilitaron a las incipientes instituciones democráticas de Haití y reforzaron la tendencia de auto-satisfacción de muchos haitianos para asumir que era en vano intentar construir una democracia funcional en el país."321
Estándares
Los estándares utilizados por las misiones de observación internacionalafecta su juicio de la integridad del proceso. Esto es discutido en Estándares para Evaluar las Elecciones.
Políticas
La observación internacional puede incluir trasfondos políticos. Los donantes que proporcionan apoya para la administración de una elección generalmente condicionan sus conclusiones sobre una elección "libre y justa" (ver Consideraciones Especiales para los Países en Transición). En cierto casos, pueden considerar algunos puntos de referencia para que se continúe con el apoyo internacional. La observación internacional es utilizada para verificar si son o no considerados estos puntos de referencia, o si la elección cumple o no con los criterios de libertad y justicia.
Por ejemplo, en 1977, el escaño de Camboya en la Asamblea General de las Naciones Unidas había sido suspendida como resultado de una lucha faccional. Recuperando el asiento después de sustentar la celebración de unas elecciones libres y justas en 1998. La determinación sobre si las elecciones fueron libres y justas o no, estuvo en función del juicio de las misiones de observación internacional.
Las políticas locales también pueden afectar el tono de un esfuerzo de observación internacional. Por ejemplo en las elecciones de Haití en 1995, las difencias fundamentalistas de los observaciones electorales hechas por los Demócratas y Republicanos estadounidenses afiliados a los grupos de observación proporcionaron argumentos políticos para la carrera presidencial de las elecciones en los Estados Unidos de 1996.
Enviar o no una misión de observación internacional también puede ser vista como una palanca política de cambio. Sin embargo, para que esto funcione, el gobierno sostiene que las elecciones deben valer la participación de los observadores internacionales.
