Contender en una elección cuesta dinero y las campañas electorales son cada día más caras. Hay que contar con fondos para establecer una oficina de campaña, contratar personal, hacer la votación, transmitir el mensaje de campaña, y el candidato debe viajar y conocer a los electores. Uno de los factores principales en el aumento en el costo de las campañas es la creciente dependencia del uso de publicidad en los medios masivos de comunicación.
En los Estados Unidos se calculó que la campaña del Congreso para la elección de 1998 había tenido un costo de 1.5 millones de dólares. Los candidatos recaudaron 781 millones en "dinero duro" (dinero donado directamente a ellos) y otros 224 millones en "dinero blando" (dinero invertido en beneficio de ellos). Además, "la propaganda temática" en televisión con respecto a los asuntos electorales se calculó en 112 millones, y algunas organizaciones hicieron gastos "independientes" por 11.7 millones de dólares para apoyar a los candidatos.235
Problemas de integridad en el financiamiento de las campañas
Puesto que las elecciones son tan caras, y dado que los estudios sugieren que los ganadores son quienes gastan la mayor cantidad de dinero,236 los partidos políticos y los candidatos pueden verse obligados a dedicar muchos esfuerzos a recaudar fondos. La forma en que se financian las campañas y lo que los candidatos y partidos políticos hacen con los fondos puede ser fuente de muchos problemas de integridad.
De acuerdo con Michael Pinto-Duschinsky, "la corrupción y los abusos relacionados con la financiación de las elecciones y los partidos políticos están entre los peligros más comunes que las democracias actuales deben enfrentar." 237 Estos peligros pueden incluir:
- El trato preferencial para los donadores de sumas considerables. Las donaciones cuantiosas de los individuos adinerados y de los grupos de interés especial pueden comprar una cantidad desproporcionada de influencia. Aun si no hay motivos ulteriores para una donación, aceptar donaciones cuantiosas puede generar percepciones de compra de influencia y de trato especial.
- La noción de que las únicas personas que pueden participar en la contienda electoral son los individuos solventes o aquellos que tienen amigos y simpatizantes ricos, y que las personas que no pueden recaudar suficiente dinero no pueden contender. Esta percepción se vio recientemente reforzada por el retiro de la candidatura de Elizabeth Dole de la contienda presidencial por el Partido Republicano de los Estados Unidos debido a que no pudo recaudar el dinero suficiente para que su campaña llegara a la primera etapa.
Según Common Cause (Causa Común), un grupo de interés estadounidense que cabildea para tener elecciones limpias y un gobierno responsable:
La forma en que las campañas para obtener cargos en el Congreso se financian actualmente es corrupta. Es un sistema en el cual los individuos y los grupos pueden contribuir sumas significativas de dinero a los funcionarios elegidos que tienen el poder de tomar decisiones que afectan los intereses de los donadores. También es un sistema en que la ventaja financiera de los funcionarios en operaciones frecuentemente trae como consecuencia elecciones que no son competitivas, lo cual los hace menos responsables ante los votantes y más responsables ante los donadores con intereses especiales.238
Reglamentación para el financiamiento de las campañas
La mayoría de los sistemas electorales intentan limitar la repercusión del dinero y la influencia de los donadores de sumas cuantiosas mediante la reglamentación del gasto y del financiamiento de las campañas y ofreciendo fondos públicos para estos fines. Reglamentar la asistencia para la campaña política, ya sea ofreciendo trabajo voluntario para ayudar a un candidato preferido o donando fondos y recursos, puede ser delicado ya que se relaciona con cuestiones tales como la libertad de discurso y de prensa.
La mayoría de los sistemas han evitado regular el derecho fundamental de un elector o grupo de apoyar al candidato de su elección. En lugar de ello, se enfocan en la transparencia del proceso de financiamiento, que exige poner a disposición del público la información referente a las donaciones y los gastos. Las leyes para las campañas financieras requieren un proceso constante de informes, y pueden limitar la cantidad de fondos que está permitido recaudar o gastar.
En los Estados Unidos, se ha aprobado una cantidad de leyes para regular el gasto federal en las campañas. Una de ellas fue el Acta Federal de Campañas Electorales que creó la Comisión Federal Electoral y que fue "designada para asegurar que los candidatos para elecciones federales no estuvieran (o parecieran estar) comprometidos con un grupo pequeño de personas. Se esperó que estas leyes sostendrían y fomentarían la confianza y la participación ciudadana en el proceso democrático."
239 El Congreso aprobó esta ley porque creyó que "la forma representativa de gobierno necesitaba protección de la influencia corrosiva de las aportaciones políticas ilimitadas y no hechas del conocimiento público.240
En el caso de Nueva Zelandia, todo partido registrado está obligado por ley a asignar a un auditor calificado independiente para auditar la declaración financiera del partido. El auditor debe tener acceso a todos los registros, documentos y cuentas que se relacionan con los gastos electorales del partido. El informe del auditor sobre la declaración de un partido debe señalar si ésta refleja o no los gastos electorales del partido, si recibió o no toda la información necesaria para llevar a cabo la auditoría y si el partido llevó registros adecuados de sus gastos electorales. La asignación de auditores se consideró como un mecanismo para fomentar el cumplimiento de todas las medidas recomendadas.241
Límite en los gastos electorales
Algunos sistemas limitan la cantidad de fondos que pueden gastar en una elección. En Nueva Zelandia, la ley exige que un partido que contienda en la elección no exceda de un millón de dólares más 20,000 dólares adicionales por cada candidato de distrito electoral postulado por el partido en el periodo de tres meses que preceden a la elección. 242
En el caso de Nepal, debido a las dificultades para asegurar el cumplimiento de los partidos políticos con la revelación pública de los gastos reales, se está intentando reducir el nivel de gastos de campaña. Para reducir los costos y hacer que las elecciones sean más asequibles, se han puesto restricciones a la duración de la campaña electoral, a los materiales de campaña que pueden emplearse y al tamaño y cantidad de carteles de campaña que pueden ser distribuidos:
Si los gastos de campaña se restringen considerablemente y si los gastos electorales son cubiertos por el Estado, y todos los electores están adecuadamente informados sobre el proceso electoral y los partidos han postulado a personas populares como candidatos, las campañas electorales en forma tan cruda no estarán justificadas, y las elecciones ya no serán un asunto tan caro. La gente capaz, honesta y sincera con menos recursos financieros podrá participar en las elecciones y la calidad de la legislatura mejorará definitivamente mediante la integridad y la honestidad de los miembros elegidos en el siglo XXI243
Límite a las contribuciones de campaña
Además de limitar los gastos, la mayoría de los sistemas regula quién puede contribuir a las campañas políticas, y cuánto puede aportar. Estas restricciones en el "dinero duro" (el dinero dado directamente para apoyar a un candidato o partido) pueden incluir:
- Limitar las donaciones a los ciudadanos que son residentes permanentes. Las corporaciones o asociaciones que no llevan a cabo negocios en Canadá no pueden contribuir, ni tampoco los partidos políticos o gobiernos extranjeros, o los sindicatos canadienses sin derechos de negociación.244
En los Estados Unidos, las aportaciones políticas y los gastos cubiertos por ciudadanos extranjeros están prohibidos. Un "ciudadano extranjero" se define como un gobierno extranjero, un partido político extranjero, una asociación extranjera, una sociedad extranjera, los individuos con ciudadanía extranjera y los inmigrantes que no tienen tarjeta de residencia.245
- Definir restricciones para las aportaciones de las corporaciones. Un ejemplo de esto son las leyes para las campañas estadounidenses que restringen las donaciones de las corporaciones, las organizaciones laborales y los contratistas del gobierno federal. Sin embargo, este grupo puede crear un "comité de acción política" (ver Comités de acción política (PAC)) que puede recaudar contribuciones voluntarias de una clase restringida de individuos y emplear esos fondos para apoyar a los candidatos federales y a los comités políticos.
- Limitar la cantidad de donaciones que un individuo o grupo pueda hacer. Esta cantidad varía para cada sistema.
Gastos independientes de campaña
Los gastos independientes hechos por un individuo o un grupo a favor de una campaña están generalmente protegidos como parte de la libertad de discurso o de prensa. Este financiamiento, conocido como "dinero blando", es una forma de que los donadores importantes ayuden a su partido, candidato o causa sin estar restringidos por los límites en los fondos definidos en la mayoría de las leyes que regulan las finanzas electorales.
De acuerdo con Causa Común, "el dinero blando corrompe por una simple y obvia razón. Sus donaciones se hacen en tales cantidades--50,000 dólares, 100,000 dólares o más-que los donadores esperan normalmente recibir algo a cambio de su inversión."
246
En los Estados Unidos, los individuos o grupos pueden hacer "gastos independientes" relacionados con las elecciones federales o con la "construcción de partido." En estos gastos pueden participar las corporaciones, los sindicatos, y algunas donaciones significativas "100,000, 250,000 o incluso un millón de dólares- pueden ser hechas por individuos adinerados." 247 Para considerarse independiente, el gasto no debe hacerse con la cooperación o el consentimiento del candidato o de su campaña; tampoco puede hacerse a petición o sugerencia ya sea de algún candidato o de la campaña.248
Cada sistema tiene su propio mecanismo para manejar los gastos independientes. En el caso de Nueva Zelandia,
Todos los anuncios o transmisiones que estimulen o persuadan o parezcan estimular o convencer a los electores de que voten por un partido registrado [deben] tener la autorización escrita del secretario del partido o de su delegado...No es posible sacar a un anuncio del rango de la definición [de actividad electoral] dejando de modo consciente de autorizarlo oficialmente.249
En el otoño de 1999, Causa Común pidió a los candidatos presidenciales estadounidenses que participaron en la contienda presidencial de 2000 la firma de un juramento para "no violar la ley federal de campañas financieras al llevar a cabo campañas financiadas con dinero blando." Parte de este juramento declaraba:
Juro públicamente cumplir con la legislación para el financiamiento de campañas al acordar que ni yo ni mis agentes recurriremos a terceros -tales como los Consejos de Asuntos Públicos a nivel estatal, a las fundaciones no lucrativas o a compañías- para recaudar y gastar dinero blando a fin de promover mi candidatura para la presidencia de los Estados Unidos.250
Ninguno de los candidatos principales firmó el juramento y tanto el gobernador Bush (Republicano) como el vicepresidente Gore (Demócrata) rompieron el récord de dinero blando recaudado para sus campañas.
Requisitos para hacer pública la información
Muchos sistemas electorales exigen la publicación de la información sobre el financiamiento de las campañas a fin de que los electores sepan quién está apoyando a los candidatos, y si este hecho puede influir en futuras decisiones que tome quien gane el cargo. La publicación de la información financiera se hace habitualmente mediante informes periódicos por parte de los candidatos, los partidos políticos, los comités de acción política y los miembros de grupos de presión.
Estos informes revelan la cantidad de fondos recaudados y gastados. El informe debe incluir información suficiente para que las autoridades puedan determinar si las leyes financieras de la campaña se están respetando y para que los electores sepan quién está apoyando a los candidatos. Generalmente las Organizaciones no Gubernamentales están a cargo de monitorear con detalle y poner estos informes a la disposición del público.
Los requisitos de los informes han sido impugnados por partidos políticos y candidatos. Algunas de sus quejas se enfocan sobre la cantidad de información requerida. En Nueva Zelandia, la Corte de Apelaciones confirmó la necesidad de contar con información financiera adecuada por parte de los partidos políticos. El juez estableció:
El Parlamento contempló claramente que estos requisitos abundantes, relacionados con los partidos, los gastos electorales y las donaciones eran necesarios para asegurar la integridad del nuevo sistema electoral. Como exhortó el Subsecretario de Justicia, la publicación detallada ayuda al organismo supervisor, en este caso la Comisión, a asegurarse de que los límites estatutarios se hayan cumplido. Poner la información a la disposición del público tiene también un valor propio puesto que aumenta la confianza en el sistema político y permite que el electorado haga elecciones informadas sobre qué partido o candidato apoyar. 251
La Comisión afirmó que es perfectamente legítimo y de hecho altamente deseable que quienes estén interesados en el proceso político recauden y gasten dinero para lograr sus objetivos políticos. Sin embargo, estas actividades no deben salirse de control. Los recursos no deben emplearse de manera injusta o que pueda distorsionar el funcionamiento adecuado de la democracia.
A fin de permitir la existencia de un proceso electoral justo y de permitir a los votantes hacer juicios informados, la Comisión consideró importante que el electorado estuviera totalmente informado tanto sobre las fuentes significativas de financiamiento político como sobre los usos que se le daba. La Comisión observó que, haya o no prácticas inadecuadas en ausencia de los requisitos de publicación, ésta asegura la confianza del público en la integridad del sistema. La información obtenida también es relevante para la evaluación general del elector sobre los partidos y los candidatos.252
En el caso de Dinamarca, los partidos políticos que recibían apoyo financiero del gobierno, tenían previamente que presentar una declaración escrita al Ministerio del Interior declarando que "el monto se había empleado para fines políticos en Dinamarca, y las actividades que se habían llevado a cabo." Sin embargo, desde 1996 deben enumerar todas las aportaciones que reciben. 253
En Argentina sólo se da a conocer públicamente los fondos públicos para los partidos políticos. El capítulo argentino de Transparencia Internacional, Poder Ciudadano(PC), ha intentado determinar la fuente de fondos privados para esas campañas:
Aun cuando los partidos estén obligados a presentar una declaración contable después de cada elección, rara vez lo hacen. PC contrató a dos compañías para determinar los gastos de los partidos en anuncios de televisión y radio, deducir el tiempo al aire ofrecido por el Ministerio del Interior y calcular la diferencia entre la cantidad de fondos públicos ofrecidos y el costo de los anuncios.
Calcularon que el Partido Justicialista, en el poder, recibió 2.4 millones de dólares en fondos públicos pero gastó un total de 13.7 millones. El origen de los 11.3 millones restantes es desconocido. ¿Quién hizo esas donaciones? ¿Qué tipo de favores se pidieron por ellas? ¿Cómo afectan esos favores a la democracia representativa? ¿A quién representan los políticos? ¿a los ciudadanos o a los grupos económicos?"254
Aplicación de las leyes para el financiamiento de las campañas
Para asegurar que se respeten las leyes que regulan las campañas, se necesita un sistema creíble y eficaz de aplicación de la ley como parte integral del paquete regulador de las campañas. Se le necesita puesto que, como afirmó Michael Pinto-Duschinsky : "donde hay mucho en juego y donde los políticos astutos y ambiciosos compiten entre sí, siempre intentarán, y por lo general, con éxito, evadir la ley o al menos burlar sus propósitos."255 Para conservar la equidad del proceso electoral y la integridad del sistema de financiamiento de campañas, la eficaz aplicación de reglamentos bien diseñados es crucial.
La mayoría de los sistemas delega la responsabilidad de la aplicación de la ley a su organismo de política electoral o a otra institución especializada. La aplicación adecuada de la ley requiere personal, fondos adecuados y sanciones penales apropiadas.
En Brasil, la Corte lleva a cabo revisiones, pero no hay sanciones legales o límites para el financiamiento. La Corte Electoral sólo tiene la autoridad para verificar la información ofrecida por los partidos políticos al hacer una revisión administrativa de los informes a fin de determinar la conformidad con los principios de contabilidad establecidos y las disposiciones generales de la ley de financiamiento de las campañas. Si el informe financiero es rechazado, no hay sanciones para el candidato, o para su elegibilidad para participar en la contienda. 256
En los Estados Unidos, por otra parte, la Comisión Federal Electoral (FEC) tiene jurisdicción exclusiva sobre la aplicación civil de la ley federal de financiamiento para las campañas. Si la revisión del informe de financiamiento hecha por la FEC o una queja hecha por un ciudadano indican que ha habido una violación, los comisionados autorizarán las Investigaciones.
Si la investigación confirma que se ha llevado a cabo una violación, la FEC intentará llegar a un acuerdo de conciliación. Si no se llega a un acuerdo, la FEC puede entablar un juicio contra las personas apropiadas en la corte.
En Canadá el cumplimiento de las leyes de financiamiento de campaña se aplica a través del Comisionado de Elecciones Canadá. La falta de cumplimiento se determina mediante la auditoría de los informes. Las sanciones pueden incluir una multa, la prisión o la pérdida del derecho de votar o de ser candidato para elecciones federales durante cinco años.257
