Elecciones en Bosnia y Herzegovina
Por Sonja Valtasaari
9 May 2000
Resumen ejecutivo
Las elecciones en Bosnia y Herzegovina ("Bosnia") tienden a despertar más expectativas entusiastas entre el público internacional interesado que las considera una oportunidad casi anual para cuantificar el progreso de la Bosnia de posguerra hacia una democracia sustentable, que entre los aproximadamente 2.5 millones de votantes elegibles en Bosnia, para quienes las elecciones con creciente integridad técnica no han logrado promover ni una gobernabilidad eficaz ni el bienestar personal.
La extraordinaria inversión de la comunidad internacional en la administración electoral de Bosnia ha mejorado la equidad en las elecciones en este país. Los ciclos electorales repetidos han servido como importantes herramientas de desarrollo. Han acelerado el establecimiento de una infraestructura electoral nacional y la capacitación de profesionales bosnios preparados para asegurar la integridad del proceso electoral. Han creado importantes precedentes legales para promover la transparencia y la responsabilidad electoral. Sin embargo, las elecciones bosnias no se han convertido en ejercicios de libertad. La política del poder y del terror seguirá conspirando contra la consolidación en tanto no se dirija recursos hacia el arraigo del estado de derecho, la separación de poderes y el respeto por las libertades civiles.
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Este informe describe la administración, supervisión e instrumentos legales que la comunidad internacional ha desarrollado para proteger la integridad electoral en Bosnia, así como los errores en su decisión de aceptar las elecciones como medida de instrumentación de la paz.
Introducción
El Acuerdo del Marco General para la Paz en Bosnia y Herzegovina de 1995 ("El Acuerdo de Paz de Dayton") trajo a Bosnia una paz muy bienvenida pero poco estable. El acuerdo complejo fue producto de un compromiso político. Creó un estado integral, pero consagró su descentralización (y división de facto) en una constitución central débil; intentó promover la reconciliación étnica, pero refrendó arreglos constitucionales que privaron a los pueblos que conforman a Bosnia de equidad en todo el país.380 Lo más importante es que convirtió a los tres partidos nacionales que habían sido responsables de la desintegración de Bosnia en los guardianes de la paz.
En poco tiempo, la comunidad internacional, deseosa de reducir su amplio compromiso con Bosnia, anunció elecciones como la mejor forma de reunificar el país, socavando el poder de los regímenes nacionalistas y estableciendo las bases para un gobierno representativo. Casi cinco años y cuatro elecciones posteriores381, el atractivo de las elecciones comenzó a disiparse.
Cada año, las elecciones se han desarrollado pacíficamente. Cada año, la integridad técnica de las elecciones ha mejorado. Cada año, los profesionistas bosnios han aceptado más responsabilidades en la administración electoral. Sin embargo, el paisaje político permanece fundamentalmente idéntico. Bosnia sigue igualmente dividida. El poder de los políticos de la guerra permanece casi intacto. El progreso hacia la construcción de instituciones democráticas ha sido limitado, y la presencia internacional "indefinida" se considera esencial para conservar la estabilidad.
Los participantes
Bosnia sigue sumida en una transición dual y difícil hacia la paz y la gobernabilidad democrática. Esta transición enfrenta a los poderosos participantes internos decididos a conservar el control sobre el Estado y sus bienes contra los participantes externos cuya intención es estabilizar al país mediante la reconstrucción y la reforma.
Los participantes internos
Muchos de los factores que contribuyeron al estallido del conflicto en Bosnia, --incluyendo los intereses imperialistas de los estados vecinos, la falta de consenso sobre la naturaleza básica del Estado y de sus límites territoriales, la distribución dispareja y paternalista de los recursos, la ausencia del estado de derecho y un legado fácilmente explotado de desconfianza entre las etnias382 [^] han frustrado el desarrollo democrático después de la guerra. Los esfuerzos internacionales por aplicar el Acuerdo de Paz de Dayton compiten con los objetivos de los partidos nacionalistas en el poder cuya predominancia está asegurada por la percepción de que ellos son los únicos que pueden ofrecer recursos, empleos y protección de "otros" que votan por las líneas nacionalistas; cuyo compromiso hacia la creación de un Estado tolerante y unificado es, en el mejor de los casos, ambivalente; y que refrenda la reforma estructural en la medida en que no amenace el control sobre los recursos públicos.
Aunque los términos del debate público han evolucionado desde 1995, e incluso los partidos políticos que antes eran radicales han aceptado los principios del Acuerdo de Paz de Dayton, los líderes nacionalistas siguen buscando la legitimidad conferida a ellos mediante las elecciones para obstruir, en lugar de fomentar, el desarrollo de un gobierno transparente, responsable y democrático.
Participantes externos
La inversión internacional en Bosnia (aproximadamente 5.1 mil millones de dólares) ha sido extraordinaria. Entre los principales participantes internacionales se cuenta la OTAN mediante Fuerza Estabilizadora; la Oficina del Alto Representante, una institución de coordinación civil única en Bosnia; la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa; las Naciones Unidas a través de Misión de las Naciones Unidas en Bosnia y Herzegovina y varias de sus agencias independientes; el Banco Mundial; la Comisión Europea y varias agencias de desarrollo bilateral. A falta de más indicadores integrales de reforma, muchas de estas organizaciones han usado las elecciones para medir el éxito logrado en promover el progreso de Bosnia hacia una paz autosustentable. Si bien ya no son clave para la "salida" inminente de la comunidad internacional, las elecciones justifican su compromiso continuo con el país.
Definición de integridad electoral
El Acuerdo de Paz de Dayton, firmado en diciembre de 1995 por la entonces República de Bosnia y Herzegovina, la República de Croacia y la República Federal de Yugoslavia, llamó a las partes firmantes para asegurar que hubiera condiciones para celebrar "elecciones libres, justas y democráticas" en Bosnia, a más tardar el 14 de septiembre de 1996. Solicitó a la OSCE "certificar que las elecciones pudieran ser efectivas bajo las condiciones sociales existentes y en caso de ser necesario, proporcionar ayuda a los partidos para crearlas." También hizo un llamado este organismo para "supervisar los preparativos y la celebración de las elecciones" para la Presidencia y la Cámara de Representantes de Bosnia y Herzegovina, la Casa de Representantes y las asambleas cantonales de la Federación de Bosnia y Herzegovina, la Presidencia y la Asamblea Nacional de la Republika Srpska, y las asambleas municipales a través de Bosnia y Herzegovina, y para tal fin, establecer una Comisión Electoral Provisional.383
En marzo de 1996, el Jefe de Misión de la OSCE en Bosnia y Herzegovina trazó un plan de acción para estimular el progreso mediante elecciones significativas. Con base en el Acuerdo de Paz de Dayton y sus anexos384, la OSCE extrapoló doce condiciones previas a las elecciones, entre las cuales se incluían cuatro condiciones sustanciales::
- El establecimiento de un ambiente políticamente neutro;
- El respeto a la libertad de expresión y al acceso a los medios para todas las personas interesadas en participar en el proceso electoral;
- Libertad de asociación; y
- Libertad de movimiento.
Ocho condiciones administrativas adicionales incluían la aplicación de:
- Sufragio universal y equitativo para todos los ciudadanos;
- Derecho al voto secreto;
- La voluntad del pueblo como base de la autoridad gubernamental;
- Escaños por los que se contienda de manera libre y popular en al menos una cámara del gobierno;
- El derecho de los ciudadanos de contender por cargos gubernamentales sin discriminación;
- El derecho de los individuos y los grupos de establecer sus partidos políticos en total libertad, con las garantías legales necesarias;
- La ocupación de los cargos de todos los candidatos que hayan reunido la cantidad de votos exigida por la ley hasta que su mandato haya terminado legalmente; y
- La presencia de observadores en las elecciones.385
El raquítico progreso hacia las cuatro condiciones sustanciales previas en los meses subsecuentes puso en duda el buen juicio y la posibilidad de adherirse al calendario del Acuerdo de Paz de Dayton. Sin embargo, bajo la fuerte presión política de los gobiernos interesados, el Jefe de Misión de la OSCE eligió emplear la "ley de la razón" para lo que después llamó "elecciones con complejidades sin precedentes." Enfatizó que "los estándares para las elecciones libres y justas según se entienden en las sociedades con democracias arraigadas sencillamente no se podían aplicar en Bosnia y Herzegovina,"386 subrayó que los compromisos internacionales militares y civiles en Bosnia habían aumentado, e instó a que las elecciones procedieran según lo establecido. El Presidente en jefe de la OSCE aceptó la recomendación y determinó que las elecciones, "un pequeño primer paso en un largo proceso de reconciliación y democratización" se celebrarían de acuerdo con lo estipulado en el Acuerdo de Dayton.387
Desde el principio, las intenciones de las elecciones en Bosnia rebasaron la pura creación de un gobierno plural y participativo. Bosnia se convirtió, en palabras de un funcionario ejecutivo del gobierno estadounidense, en "la prueba de fuego tanto para el liderazgo estadounidense como para la eficiencia de la alianza de la OTAN en el mundo después de la guerra fría."388 Las elecciones a su vez se convirtieron en la prueba de fuego para la instrumentación del acuerdo de paz. La integridad electoral se definió consecuentemente mediante criterios administrativos que podían establecerse mediante leyes y reglamentos electorales redactados de prisa. El entorno político general, aunque clave para asegurar que las elecciones lanzaran un proceso autosustentable de consolidación democrática, se convirtió en un asunto secundario.
Preparativos técnicos
Los preparativos técnicos para las elecciones de 1996 fueron muy vastos, y las elecciones subsecuentes de 1997, 1998 y 2000 los aprovecharon. Los controles internacionales se intensificaron en las elecciones de 1997 como resultado de incidentes de fraude en 1996; desde 1998, los funcionarios internacionales se han concentrado en trasladar la administración electoral a los bosnios.
Administración electoral
La OSCE ha establecido varios organismos para preparar y supervisar la celebración de elecciones.
- La Comisión Electoral Provisional
La OSCE lanzó una Comisión Electoral Provisional (PEC) en enero de 1996. La ratificación de una Ley electoral y el establecimiento de una Comisión Electoral Permanente están en trámite, por lo cual la PEC sigue siendo responsable de regular el proceso electoral en Bosnia. Para tal fin ha publicado sus Normas y Reglamentos, supervisado todos los aspectos del proceso electoral, se ha asegurado de que se cumplan las Normas y Reglamentos y ha tomado medidas para evitar las violaciones a dichas reglas.389
La Comisión, presidida por el Jefe de Misión de la OSCE, originalmente estaba conformada por un representante del gobierno bosnio, uno de la Federación y uno de la Republika Srpska, cada uno de ellos nombrado por los principales partidos nacionales; un representante designado del Alto Representante y dos expertos electorales de la OSCE. Este último organismo estableció un foro público independiente, el Consejo Consultivo de los Partidos Políticos, para permitir a los partidos de oposición comentar sobre las actividades de la PEC. Sin embargo, este arreglo no ofreció a las voces alternativas influencia adecuada en el controvertido proceso de formulación de políticas electorales. En 1998 la PEC se amplió a fin de incluir un representante bosnio390, uno serbio y uno croata, así como un representante de "otros".391
- Comisiones municipales electorales
Las Comisiones municipales electorales, integradas por individuos con experiencia judicial, legal, administrativa o electoral, y designados por las autoridades municipales competentes junto con la PEC, han sido creadas para asegurar la eficiencia y la legitimidad de la administración electoral dentro de su jurisdicción. Las responsabilidades específicas de las comisiones municipales electorales incluyen: actualizar y verificar el padrón electoral; ayudar a los votantes para la obtención de documentos; monitorear e informar sobre las violaciones a las Normas y Reglamentos de la PEC; informar a los candidatos sobre sus derechos y obligaciones dentro del proceso electoral y el estado de preparación de la elección; asegurar que el escrutinio se haga correctamente; ofrecer almacenamiento seguro para los materiales electorales; y recopilar los resultados electorales de las mesas de votación. También pueden ayudar a desarrollar y distribuir la información electoral y los materiales de educación para los votantes.392
- Comités de mesas de votación
Por ultimo, los comités de las mesas de votación están a cargo de proteger la integridad, la seguridad y la tranquilidad del proceso electoral mismo.393 Los procedimientos de votación se diseñaron para percibir los fraudes e incluyen controles detallados con respecto a la presentación de documentos adecuados de identificación; el uso de tinta invisible (que únicamente no se aplica en el caso de que el votante no tenga dedos); la firma del registro electoral; la entrega y marcado de papeletas; y la asistencia para los votantes394
Supervisión
- la Subcomisión de Apelaciones Electorales
La Comisión Electoral Provisional estableció la Subcomisión de Apelaciones Electorales (EASC) en mayo de 1996 para investigar y adjudicar quejas que implican violaciones a las disposiciones electorales del Acuerdo de Paz de Dayton, a las Normas y Reglamentos de la PEC, a las enmiendas al padrón electoral preliminar; a los procedimientos de votación y escrutinio, y a las cuestiones referidas a este organismo por la Comisión de medios independientes (a continuación). Desde entonces, la EASC ha presidido cinco elecciones posteriores al acuerdo de Dayton.395 Este organismo, considerado jurídico, es presidido por un juez internacional y está integrado por tres juristas bosnios a quienes asisten cuatro asesores legales. La PEC le ha conferido la autoridad para recibir quejas, poder pleno para recopilar evidencia y un amplio rango de poderes de sanción.
La libertad de la EASC para investigar y su disposición para sancionar las violaciones a las Normas y Reglamentos ha creado un clima que facilita la integridad electoral. La EASC ha ejercido su autoridad en cada elección de posguerra y ha cobrado multas, expulsado candidatos de la votación, prohibido impugnaciones por parte de los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos, y ha quitado la certificación y expulsado a funcionarios de sus cargos. Las deliberaciones de la EASC son confidenciales y sus decisiones son inapelables y obligatorias.396
- la Comisión de Expertos de los Medios y la Comisión de Medios Independientes
En 1996, la PEC creó una Comisión de Expertos sobre Medios, presidida por el Asesor Ejecutivo de Desarrollo de los Medios de la OSCE, para organizar el monitoreo sistemático de los medios a lo largo de Bosnia y para obligar al cumplimiento con los estándares de la PEC sobre conducta ética y profesional de los periodistas, así como con las Normas y Reglamentos referentes a la libertad de movimiento de los periodistas en el cumplimiento de sus obligaciones profesionales, así como acceso total y equitativo para los partidos políticos y los candidatos durante el periodo de campaña.
La Comisión de Expertos sobre Medios estuvo integrada por representantes gubernamentales, especialistas independientes y del gobierno sobre los medios, un representante del Alto Representante, y funcionarios de los medios de la OSCE y de Derechos Humanos. Igual que a la EASC, a la Comisión de Expertos sobre Medios se le confirió la autoridad de investigar y sancionar las violaciones a las normas y reglamentos de los medios. Sin embargo, los poderes de sanción de esta comisión estaban limitados a emitir advertencias, a obligar a los medios a publicar y transmitir materiales gratuitamente para resarcir daños, y a informar a la EASC o la PEC sobre estos casos a fin de que tomaran medidas adicionales.397 Su influencia sobre los medios de comunicación fue insignificante.
En 1998, el Alto Representante reemplazó a la Comisión de Expertos sobre Medios por la Comisión de Medios Independientes, con más autoridad y con el fin de establecer un sistema de regulación para las transmisiones por radio y televisión y para otros medios de comunicación masiva en Bosnia. El Alto Representante encargó a esta comisión las labores de otorgar licencias a los transmisores de radio y televisión, establecer cuotas para las licencias y asegurar la adherencia a los Códigos de Prácticas.
El Alto Representante confirió a la Comisión de Medios Independientes amplios poderes de sanción, incluyendo el derecho a exigir a los medios la publicación de retractaciones, de imponer sanciones financieras, de embargar equipo y suspender o cancelar licencias.398 El control político estricto de los tres mercados segmentados de los medios en Bosnia ha comenzado a dar paso a un entorno más abierto en cuanto a los medios de comunicación, en el cual los estándares internacionales de la conducta de los medios desempeña un papel más significativo.
El Código de Reglas para los Medios durante las Elecciones de la Comisión de Medios Independientes toma precedencia sobre cualquier legislación contradictoria existente, es obligatorio para todos los medios de comunicación en Bosnia, y seguirá en vigor hasta que se instrumente una Ley Electoral Permanente. El código exige que los medios reporten "información precisa, completa, justa, equitativa y sin prejuicios"; prohíbe los anuncios políticos pagados en los medios de televisión y radio; exige que los patrocinadores de anuncios políticos en la prensa sean claramente identificados; y crea un periodo de 24 horas de silencio antes de la elección.
Más aún, los Lineamientos de la Comisión de Medios Independientes para el Acceso Equitativo a los Medios durante los Periodos Electorales requiere que todas las transmisoras de radio y televisión proporcionen acceso gratuito para la propaganda política durante el periodo electoral "en los momentos cuando sea más probable que las estaciones televisoras y radiodifusoras tengan los mayores auditorios."399 No se permite transmitir spots políticos inmediatamente antes, durante o después del programa de noticias y no éstos no deben exceder los 60 segundos. El tiempo total permitido para una unidad política no puede exceder de cuatro minutos por hora o de quince horas por periodo electoral.400
Organismos de supervisión adicionales para las elecciones de 1997
Además de estos organismos, se establecieron dos comisiones supervisoras para evitar el fraude durante las elecciones municipales de 1997. Un subcomité de verificación ciudadana determinó si los individuos cuyos nombres no aparecían en el censo de 1991 ajustado para 1996 presentaban suficiente documentación para garantizar su registro. Por último, un subcomité de la municipalidad futura evaluó si los individuos que querían ejercer la opción del voto en el lugar donde iban a residir en el futuro (en lugar de su residencia antes de la guerra) demostraban un vínculo convincente con dicha localidad.
Supervisión y observación
Los supervisores electorales de la OSCE han sido clave para proteger la integridad electoral en Bosnia desde 1996. A diferencia de los "observadores" neutrales, los supervisores electorales tienen la labor de intervenir en el proceso electoral para monitorear y brindar asistencia en la elección y el escrutinio. En 1996, la OSCE proporcionó 1200 supervisores en 600 equipos móviles; cada equipo supervisó la votación en siete de las 4400 mesas de votación. En 1997, la OSCE aumentó la cantidad de supervisores para asegurar la supervisión exhaustiva del registro, la votación y el escrutinio en todas las localidades. En 2000, la OSCE consideró pertinente reducir la supervisión a un supervisor por cada tres mesas de votación.
Ha habido "observación" exhaustiva durante los años de posguerra. De 1996 a 1998, la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (ODIHR) de la OSCE presentó evaluaciones independientes de los ciclos electorales desde el registro hasta la publicación preliminar de los resultados. Las Normas y Reglamentos de la PEC también autorizó a los representantes nacionales acreditados de los partidos políticos, las coaliciones, los candidatos independientes, los medios y las organizaciones civiles observar el proceso electoral completo.
En 1996 y 1997, pocos bosnios además de los partidos políticos interesados y los medios de comunicación aprovecharon este derecho. Sin embargo, en años subsecuentes, las elecciones han impulsado a la comunidad a tomar más conciencia política. En 1998, con la asistencia de los socios internacionales, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las asociaciones miembro en cuatro ciudades bosnias401 instrumentaron un plan de monitoreo no partidista sin precedentes en todo el país en el cual casi 2,500 voluntarios evaluaron las operaciones electorales en 57 municipios. En el año 2000, la iniciativa de tomar las riendas del proceso electoral cobró fuerza cuando 239 ONG proporcionaron más de 5,500 observadores nacionales para monitorear y evaluar las elecciones.
La "observación" internacional y nacional ha desempeñado un papel crucial para promover la confianza en el proceso electoral. Además, la información seleccionada de los informes de los observadores ha acelerado las mejoras en las normas y reglamentos de la PEC así como en los preparativos técnicos para las elecciones.
Marco legal
Normas y reglamentos provisionales
Como se subrayó anteriormente, la PEC ha regulado el proceso electoral en lo que se tramita la instrumentación exitosa de una Ley Electoral y la creación de una Comisión Electoral para Bosnia y Herzegovina. En el cumplimiento de su labor, la PEC ha publicado anualmente Normas y Reglamentos electorales exhaustivos con respecto al registro de partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes; elegibilidad de candidatos y electores; registro electoral; establecimiento de organismos de administración electoral y de supervisión; el papel de los observadores nacionales e internacionales; y los códigos de conducta electoral para partidos políticos, coaliciones, candidatos y trabajadores electorales402. Las leyes existentes se han aplicado a cuestiones que no han sido cubiertas por la PEC.
Las Normas y Reglamentos de la PEC también han abordado cuestiones específicas a la situación de posguerra de Bosnia y se han convertido en un instrumento para fomentar la responsabilidad y la moderación entre los candidatos que contienden por un cargo. Como condición de registro, los partidos, las coaliciones y los candidatos no sólo deben declarar por escribo su compromiso hacia el Acuerdo de Paz de Dayton, el Código de Conducta Electoral y las Normas y Reglamentos de la PEC, sino que también deben presentar plataformas que describan claramente sus posturas sobre el regreso de los refugiados y las personas desplazadas, la economía, los derechos de las minorías, la reconstrucción y el desarrollo, y los servicios educativos y sociales.
Un comité conformado por miembros de la Secretaría de la PEC, la OSCE, la oficina del Alto Representante y otras organizaciones internacionales no gubernamentales, revisa estas plataformas y las puede considerar inaceptables si violan los principios establecidos en la Convención Europea sobre Derechos Humanos o si no cubren los temas requeridos (y no se entregan en un periodo de 48 horas.)
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Además, la PEC prohíbe que las personas sentenciadas por el Tribunal Criminal Internacional para la ex Yugoslavia ejerzan cargos por designación o elección en el territorio bosnio. Igualmente, las personas expulsadas de sus cargos o descalificadas de la contienda electoral por obstruir la paz o por violar las Normas y Reglamentos de la PEC no podrán acceder a ningún cargo gubernamental. Por último, nadie que haya permanecido en la propiedad de un refugiado puede ser postulado como candidato ni ocupar cargos municipales.404
Ley Electoral de Bosnia y Herzegovina
La OSCE y la Oficina del Alto Representante iniciaron un proceso enfocado al desarrollo permanente y progresivo de la ley electoral para Bosnia en 1998. El primer anteproyecto, escrito por un grupo de expertos nacionales e internacionales y presentado formalmente ante el Parlamento bosnio en octubre de 1999, introdujo innovadoras reformas electorales diseñadas para promover tanto la reconciliación como la responsabilidad de los funcionarios elegidos públicamente.
Específicamente, el anteproyecto conservó los derechos de voto de los refugiados y de las personas desplazadas; introdujo un sistema de lista abierta de representación proporcional y de circunscripciones plurinominales para ciertos organismos electos, para que los candidatos sean más responsables en distritos específicos; limitó el sistema de voto preferencial para la presidencia de Bosnia y de la RS para fomentar el hecho de que los candidatos busquen votos fuera de sus distritos determinados por las etnias; obligó a los candidatos a la presidencia de Bosnia a obtener apoyo de varias entidades; incluyó salvaguardas para la representación de minorías; prohibió permanentemente la publicidad política pagada en radio y televisión; e introdujo un tope a los gastos de campaña.405
Aunque la ratificación de la ley electoral es un prerequisito para la admisión de Bosnia en el Consejo Europeo, el Parlamento ha rechazado dicha ley en dos ocasiones.406 Entre las objeciones a esta ley se cuentan la crítica de los límites constitucionales institucionalizados en el Acuerdo de Paz de Dayton, inquietudes más generales sobre si la ley (y por lo tanto la constitución bosnia) infringe la Convención Europea sobre Derechos Humanos o protege la multietnicidad, así como algunas objeciones específicas y políticas a varias disposiciones técnicas que incluyen los requisitos para determinar la elegibilidad del candidato y la residencia del elector.
Precisamente puesto que la instrumentación de una ley electoral permanente contribuirá a dar nueva forma a la estructura política de Bosnia, ésta sigue estancada debido a polémicas que son consecuencia de las mismas visiones divergentes sobre el futuro del país que frustran la instrumentación pacífica de la paz. Aunque está pendiente la resolución del impasse parlamentario, las Normas y Reglamentos de la PEC fueron enmendadas para reflejar que las disposiciones más progresivas del anteproyecto de ley seguirán regulando el proceso electoral.
Instrumentación de las elecciones
La ambivalencia fundamental del partido en el poder con respecto a la reforma democrática ha inclinado a la comunidad internacional hacia la instrumentación electoral. Los retos políticos y de procedimiento han retrasado la formación y obstruido el funcionamiento de las instituciones centrales comunes así como de los consejos locales multiétnicos.
Como consecuencia, la Oficina del Alto Representante participa intensamente en las agendas administrativas y legislativas de las instituciones; la comunidad internacional, según representada por el Consejo de Instrumentación de la Paz, ha autorizado al Alto Representante a imponer la legislación nacional y a despedir a los funcionarios que se considera han incurrido en actividades ilegales o que contravengan al Acuerdo de Dayton.407
A su vez, la OSCE ha desarrollado un proceso de certificación en dos pasos para las elecciones a nivel municipal. La "certificación técnica" preliminar implica la certificación de la PEC sobre la precisión de los resultados para cada unidad electoral. En su papel como presidente de la PEC, el Jefe de Misión de la OSCE otorga "certificación decisiva" a cada uno de los 146 municipios de Bosnia al instrumentar los resultados electorales.
La instrumentación monitoreada por una serie de organismos establecidos con dicho fin incluye la reunión de una primera sesión en un periodo de treinta días después de la certificación técnica. Al menos un representante de cada partido político elegido debe asistir a esta sesión, que debe concluir en la elección o designación de todos los funcionarios de consejo, ejecutivos y comités que establecen los estatutos municipales.
El Jefe de Misión de la OSCE tiene la autoridad para revocar la certificación si se niega a los consejeros electos el acceso a los edificios municipales a una representación justa entre los organismos designados, si tienen que enfrentar amenazas, acoso o discriminación financiera, si se les impide establecer residencia en el municipio o se les priva de espacio de oficina o si el consejo no se reúne en sesiones constantes y eficaces.
La instrumentación de las elecciones municipales fue un proceso largo y arduo en 1997, y varios consejos quedaron sujetos al arbitraje decisivo y obligatorio del Jefe de Misión de la OSCE y del Alto Representante como consecuencia del repetido incumplimiento con los requisitos de la Certificación Decisiva. La instrumentación de las elecciones municipales del año 2000 sigue en proceso.
El camino hacia la integridad electoral
La amplia participación de la comunidad internacional en la administración electoral de Bosnia ha mejorado enormemente la integridad técnica de las elecciones en este país. La Comisión Electoral Provisional y sus organismos subordinados han administrado elecciones mejor organizadas cada año.
Los preparativos para las elecciones de 1996 estuvieron llenos de dificultades políticas y operativas exacerbadas por el riguroso calendario del Acuerdo de Paz de Dayton. El descubrimiento de "la ingeniería electoral" (un fraude masivo perpetrado por las autoridades para consolidar las victorias territoriales mediante la manipulación del registro de los electores) provocó la postergación de las elecciones municipales hasta fines de 1997. Sin embargo, las elecciones generales se llevaron a cabo en calma y paz. La elección se desarrolló de manera profesional en 97% de las mesas de votación.
Los observadores no consideraron que las dificultades técnicas con el Padrón Electoral Decisivo, el voto en ausencia o el proceso de escrutinio fueran suficientemente sustanciales como para perjudicar los resultados electorales. El coordinador de ODIHR para el Monitoreo Internacional concluyó que aunque "algunos problemas relacionados con el registro, los medios de comunicación, la campaña y la libertad de movimiento fueron evaluados como desventajas graves en el proceso general, no hubo un patrón de infracciones recurrentes o de incompetencia organizativa que pudiera poner en riesgo la jornada electoral".408
Desde 1996, la OSCE y la PEC han revisado y refinado las normas y reglamentos electorales cada año para proporcionar mayor protección a la integridad electoral. Las inquietudes relacionadas con los procedimientos así como con la política incluyen la conformación adecuada de las comisiones electorales y de los comités de mesas de votación se han revisado cada año para generar confianza en la equidad y la transparencia del proceso electoral. En 1997, la OSCE introdujo un registro electoral completo, 100% de supervisión del registro y la votación, mejoras en la educación electoral, y el proceso de certificación municipal anteriormente descrito.
La OSCE y la EASC también emprendieron medidas tempranas contra las autoridades responsables del fraude en el registro electoral. En 1998, la PEC introdujo requisitos de divulgación financiera y fomentó la presencia de la mujer en la política mediante reglas de protección, mientras que la OSCE inició el traslado de la administración electoral hacia los bosnios. En 1999, la OSCE desplazó su atención del hecho de transferir la "propiedad" del proceso electoral a una infraestructura electoral autóctona emergente. La OSCE se enfocó sobre el desarrollo profesional de su personal nacional, transfirió la administración del Voto en el Extranjero a Sarajevo, y organizó la instrumentación de una Asociación de Funcionarios Electorales. Se introdujo el registro abierto, y se elaboró un padrón electoral a nivel nacional para sustentar un sistema de registro electoral duradero.
Conclusión
Los ciclos electorales repetidos han servido como importantes herramientas de desarrollo. Han permitido capacitar al cuadro de profesionales bosnios que están preparados para asumir la responsabilidad de la integridad del proceso electoral. Han proporcionado experiencia en planeación de campañas y administración a varios participantes políticos que se han beneficiado de la instrucción enfocada en la elaboración de mensajes, las relaciones con los medios, el contacto con los electores, la planeación estratégica y el reclutamiento de voluntarios.
Por último, han creado importantes precedentes legales para promover la transparencia y la responsabilidad electoral.
Las elecciones se han vuelto más competitivas conforme los partidos de oposición moderados han comenzado a hacer avances regionales significativos, y las fisuras entre los partidos en el poder han abierto un espacio político para el nuevo liderazgo. Sin embargo, en el actual entorno político e institucional, es poca la libertad incluso si las elecciones son justas. Los partidos políticos conservan el control sobre los organismos de seguridad, la economía y los tribunales. El nacionalismo étnico persistente, alimentado por los partidos en el poder para consolidar su fuerza, sigue fomentando la identificación colectiva, la inseguridad y la desconfianza.
La ausencia del estado de derecho socava la eficacia de la gobernabilidad y coarta la libertad individual. A fin de acelerar reformas cruciales, la comunidad internacional se ha insertado en los procesos políticos nacionales en una manera que crea dependencia. El intervencionismo internacional altamente visible permite a las autoridades electorales evadirse de la responsabilidad política de tomar decisiones difíciles y desalienta a los electores para que exijan soluciones genuinas por parte de los líderes elegidos.
A pesar de la creciente integridad técnica, las elecciones no han cumplido con su labor fundamental de promover la consolidación democrática autosustentable y de aumentar la responsabilidad de los bosnios en el proceso político más amplio. Este propósito seguirá sin cumplirse mientras el hecho de tener elecciones ordenadas siga siendo el punto central de la reforma, en lugar de concentrar los esfuerzos en instrumentar estrategias enfocadas hacia la liberalización estructural.
