Esencial para la integridad electoral
Por Steve Connolly
Este estudio de caso examina el proceso de adquisición de papeletas en las elecciones haitianas de 1995. Esta fue una adquisición esencial para la integridad de las elecciones, pero estuvo sujeta a tremenda presión debido a que algunas personas intentaron subvertir el proceso electoral. Pero como demostrará el estudio de este caso, el uso de métodos justos y transparentes para las adquisiciones evitó que la politización de la concesión del contrato de adquisición de papeletas alterara el curso del proceso electoral
La importancia de la transparencia
Si bien ciertas medidas de seguridad pueden contribuir a la integridad de la elección (papeletas de seguridad, sellos en las urnas, tinta de seguridad, sobres a prueba de alteraciones), la transparencia del proceso general de adquisiciones es un ingrediente esencial en cualquier elección creíble. Sin transparencia es imposible demostrar la integridad del proceso. Si este proceso está en duda, la credibilidad de la elección será cuestionada.
Las elecciones municipales de 1995 en Haití casi cambiaron de curso debido a las acusaciones sobre incorrección en el proceso de adquisición de papeletas. El presidente de la Comisión Electoral Provisional (CEP) públicamente hizo la acusación de que la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES), la organización a cargo de adquirir las papeletas, había decidido otorgar el contrato antes de la conclusión del proceso, y que por lo tanto todo el proceso de licitación era un fraude.
Estos cargos se hicieron en televisión nacional y plantaron la semilla de la duda con respecto a la integridad del proceso de adquisición. Como demostrará este estudio, los cargos eran infundados, pero durante un momento crítico, obstaculizaron el proceso de preparación electoral. Si la adquisición no se hubiera hecho con precisión y transparencia, estas acusaciones habrían alterado el curso de las elecciones
Adquisición de papeletas
La Agencia Estadounidense de Desarrollo Internacional (USAID) ofreció a IFES un subsidio para asistir a la CEP en la organización, diseño, adquisición y entrega de las papeletas. Esta labor era compleja, y se complicaba por el hecho de que las elecciones implicaban a más de 10,000 candidatos para más de 1,000 contiendas electorales tanto a niveles nacionales (miembro de la Cámara Baja, Senado) como a niveles locales (Kasek, Magistrado). La atmósfera nacional al momento de las elecciones era tensa e incierta, ya que se dieron poco después de la llegada de las fuerzas de conservación de la paz de las Naciones Unidas y de los Estados Unidos, y de la restauración del gobierno civil.
En los Estados Unidos, las adquisiciones con dinero público están sujetas a un régimen regulador específico. La ley estadounidense, los reglamentos de USAID y las políticas internas de adquisición de IFES requieren adquisiciones abiertas y competitivas. Al organizar adquisiciones complejas, como la de las papeletas para Haití, fue esencial que la planeación se iniciara anticipando la producción y el envío. Además de los retos técnicos, la entrega y recepción en Haití de dicho material presentó graves dificultades de logística y despertó inquietudes sobre la seguridad.
El proceso de licitación
Para comenzar la adquisición, IFES recopiló una lista de compañías estadounidenses, europeas y haitianas interesadas en recibir una solicitud de propuesta (RFB). IFES contrató expertos para señalar las especificaciones de las papeletas, cuidando que cumplieran con los requisitos del código electoral haitiano y de la CEP. Para cerciorarse de que las especificaciones estuvieran completas y tuvieran sentido, IFES se comunicó con un técnico impresor independiente, empleado de una gran imprenta que no estaba participando en la licitación, para revisar las especificaciones. Este paso adicional ayudó a asegurar que las especificaciones fueran precisas y que una compañía pudiera comprenderlas.
Las especificaciones finales se presentaron ante un comité en Puerto Príncipe para su revisión y aprobación. Este comité estaba formado por miembros de la CEP, que tenían el encargo de llevar a cabo las elecciones, IFES, un asesor de la Unidad de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas (UNEAU), que estaba brindando asistencia técnica a la CEP, y USAID, la agencia a cargo de financiar las papeletas. El comité también evaluó y aprobó los criterios de revisión de las licitaciones y los parámetros que se emplearían para seleccionar al ganador.
El asesor técnico independiente revisó una última vez las especificaciones finales y los cambios incorporados y aprobados por el comité de revisión de la CEP para asegurarse de que estuvieran completos y claros. Esta revisión externa del lenguaje usado para las especificaciones y la licitación fue un mecanismo de integridad importante para asegurar que el impresor seleccionado imprimiera las papeletas de acuerdo con las especificaciones correctas.
Se elaboraron las solicitudes de licitación y se entregaron a un total de 15 compañías en América del Norte, Haití y Europa. Se recibieron varias ofertas antes de la fecha límite, fijada dos semanas después de la fecha de la solicitud
Revisión y aprobación de las propuestas
En la fecha y a la hora especificada en la solicitud de licitación, no se aceptaron más propuestas. El comité de revisión de propuestas integrado por administradores de programas de IFES y por el asesor técnico externo se reunió para abrir y revisar las propuestas. Por cuestiones de transparencias, se invitó a las compañías participantes a presentarse a la apertura de los sobres, pero ninguna de ellas se presentó.
Se recibieron siete propuestas. Cada miembro del comité de revisión de propuestas tuvo un día para clasificarlas de acuerdo con los criterios objetivos previamente aprobados. Una vez que terminada esta etapa, se volvieron a reunir como comité para consolidar sus hallazgos individuales y para seleccionar la propuesta más adecuada. El comité analizó la cantidad de puntos asignados a cada propuesta, la revisión de cada propuesta y los resultados de la investigación previa de IFES sobre capacidad y el desempeño de cada participante.
El comité de revisión de las propuestas determinó que la mayoría de los licitantes potenciales eran capaces de satisfacer técnicamente los requisitos de la adquisición de las papeletas, y a fin de cuentas, el precio fue el criterio decisivo. Los procesos de revisión y recomendación se documentaron a fin de presentarlos ante el comité de la CEP para su aprobación final.
IFES presentó los resultados de las propuestas y el proceso de revisión al comité de la CEP junto con la recomendación resultante. El licitante que ofreció el precio más bajo fue una firma extranjera. Sin embargo, dado que el representante de la CEP esperaba que una firma nacional obtuviera el contrato aun si la propuesta no era la más eficiente con respecto al costo, el Consejo Electoral Provisional rechazó la recomendación de IFES y acusó a este organismo de haber determinado previamente al ganador.
Siguió un periodo sin actividad durante el cual la CEP presionó para que se concediera el contrato a una firma nacional. Para asegurar que todo estaba en orden, el Asesor Legal Regional de USAID revisó el proceso completo y determinó que se había procedido correctamente y que se había hecho la elección más razonable. Las demoras en la adquisición de las papeletas empezaron a afectar no sólo el calendario electoral, sino también el costo de la adquisición, ya que hubo problemas con la disponibilidad de papel en ese momento, y los tiempos de envío se redujeron. A fin de cuentas, el gobierno haitiano no pudo financiar las papeletas con sus propios recursos, y puesto que las leyes de adquisición del gobierno estadounidense requerían que se concediera el contrato al licitante que ofreciera las mejores condiciones, se respetaron los resultados del proceso de licitación.
Concesión del contrato
Se notificó a los licitantes el resultado de la revisión de propuestas y se redactó un contrato, aprobado por la agencia que proporcionó el financiamiento (USAID) como lo requieren las leyes del gobierno estadounidense. Después fue firmado por todas las partes. Desafortunadamente, la demora para aprobar la propuesta ganadora trajo como consecuencia que la validez del precio había expirado al momento de la firma del contrato. El impresor informó a IFES que dada la falta de disponibilidad en el mercado, habría un aumento en el costo del papel. Puesto que este era un factor que salía del control del impresor, se hizo un ajuste al precio del contrato.
Impresión de las papeletas
Para asegurar la máxima transparencia y proporcionar tranquilidad a los partidos políticos y a los candidatos con respecto a la integridad de las papeletas durante la impresión, IFES hizo arreglos para que un representante de la CEP estuviera presente en la imprenta durante todo el proceso de impresión. Esto fue útil ya que hubo cambios frecuentes en la lista de candidatos, lo cual supuso varios cambios en las placas y en las papeletas. El representante de la CEP pudo aprobar cada placa conforme se le iba produciendo, así como inspeccionar los subsecuentes tirajes para verificar la precisión y la calidad.
A pesar de los cambios frecuentes y de último momento, el impresor pudo disponer de los recursos necesarios y completar el trabajo según lo acordado. Al terminar la impresión, se destruyeron las placas como medida de seguridad
Envío de las papeletas
Los arreglos para enviar y recibir el material se habían hecho cuando inició el proceso de impresión. Además de los factores de logística y de costo, había que encargarse de la seguridad física de las papeletas, dado el entorno político y de seguridad en Haití. Debido a las demoras para otorgar el contrato y a los cambios frecuentes en la lista de candidatos, el envío de las papeletas requirió dos aeronaves, en lugar de hacerse por transporte marítimo como se había planeado al principio. La CEP y las Naciones Unidas proporcionaron un almacén adyacente al aeropuerto para la recepción, almacenamiento y eventual consolidación del envío a las mesas de votación. Las tropas de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas y la Fuerza Provisional de Policía ofrecieron seguridad las 24 horas, día y noche.
Las papeletas fueron trasladadas por transporte aéreo a Puerto Príncipe y llegaron de acuerdo a lo estipulado en el contrato con el impresor. La CEP recibió el cargamento ante la presencia de varios observadores internacionales en Puerto Príncipe. El personal organizado por la CEP y la UNEAU ayudó a descargar los materiales y a colocarlos en el almacén. Estas personas se identificaron mediante credenciales con fotografía para fines de seguridad y los contenidos de cada paleta se cotejaron contra los documentos de envío y el contrato. Conservar un registro documental del traslado de las papeletas es un importante mecanismo de integridad.
Pago de las papeletas
El impresor no recibió pago alguno sino hasta después de la confirmación por parte de IFES y la CEP de que el envío había llegado. Este pago se hizo en una oficina dentro de IFES separada de la oficina de adquisiciones. La separación actúa como mecanismo de control del proceso de adquisición para asegurarse de que se haya cumplido con los reglamentos y con la licitación.
Conclusión
A pesar del profundo deseo de la CEP de asignar el trabajo a un impresor local, el proceso abierto y competitivo de licitación aseguró que se eligiera al impresor más responsable y eficiente con respecto al costo. A fin de cuentas todas las partes involucradas, incluyendo la CEP, estuvieron de acuerdo en que el impresor, que había sido seleccionado mediante un proceso transparente y competitivo, había logrado entregar las papeletas a tiempo y de acuerdo con las especificaciones, a pesar de las demoras y los cambios en las listas de candidatos. El proceso de adquisición fue realmente transparente. Asegurar la transparencia del proceso completo desde la elaboración de las especificaciones hasta la distribución de la solicitud de propuestas (RFP) y la concesión del contrato trajo como consecuencia una adquisición que resistió la crítica por motivos políticos y permitió que las elecciones se llevaran a cabo según lo planeado.
