Mecanismos para la resolución de controversias electorales en las Elecciones de Camboya de 1998
Por Jeffrey C. Gallup
Introducción
Para 1993, Camboya parecía estar en camino hacia la democracia electoral. Los Acuerdos de París de 1991 habían traído la paz entre las facciones beligerantes en el país. El país estuvo temporalmente bajo el control de las Naciones Unidas, quién llevó a cabo elecciones en septiembre de 1993, consideradas libres y justas por la opinión general. Se conformó un gobierno de coalición entre los dos partidos rivales de mayor tradición, el Frente Unido para una Camboya Independiente, Pacífica, Neutral y Cooperativa (FUNCINPEC) bajo el control del Primer Ministro Norodom Ranariddh, y el Partido Popular Camboyano (CCP) bajo el control del Segundo Ministro Hun Sen. Las siguientes elecciones nacionales fueron programadas para celebrarse en 1998.
Las esperanzas de una democracia estable en el país se apagaron, no obstante, cuando la frágil coalición gubernamental colapsó. Hun Sen derrocó a su Co-primer Ministro el Príncipe Ranariddh en un violento choque ocurrido en Julio de 1997. Ranariddh y otros oponentes del CPP huyeron del país y sus partidos cesaron sus operaciones en Camboya como resultado de la oleada de violencia política.
Sin embargo, bajo la fuerte presión de la comunidad internacional, las preparaciones de las elecciones de 1998 comenzaron a tomar forma, aunque prevaleciendo la gran preocupación sí podrían ser libres y justas. Después de largas negociaciones que involucraron a la comunidad internacional, Ranariddh y otros líderes opositores fueron capaces de regresar al país y comenzar su campaña electoral.
Las elecciones, llevadas a cabo por camboyanos en esta ocasión, probaron ser otras elecciones de transición en muchos sentidos. La democracia aún no estaba bien implantada. La elección fue conducida con tal competitividad y calidad técnica que se hizo acreedora al reconocimiento tanto de observadores locales como internacionales, mientras que al mismo tiempo, el gobierno del país y el CPP fueron criticados por los actos de violencia e intimidación que afectaron el proceso electoral.
Las salvaduardas en la votación fueron numerosas. Incluyeron credenciales de votación con fotografía, un padrón electoral centralizado y computarizado, urnas metálicas con dispositivos de seguridad y sellos numerados resistentes a cualquier intento de alteración, papeletas infalsificables, tinta indeleble aplicada a los dedos de los electores, un exhaustivo y extensivo monitoreo de la votación y del escrutinio llevada a cabo por observadores nacionales e internacionales y por los partidos políticos locales. Como referencia, a este punto la elección tuvo un éxito considerable. Más del 90% de la población electoral elegible para votar, y de estos, más del 90% emitieron su voto de manera pacífica y ordenada.411 Las deficiencias administrativas importantes fueron pocas. El CPP fue el aparente triunfador, no obstante con menos de 2/3 de la mayoría en la Asamblea Nacional, tuvo que buscar la formación de una coalición.
Si el día de la elección fue un momento de triunfo, rápidamente fue seguido del desastre. Se insistía que las numerosas quejas acerca de la votación, escrutinio, y resultados habían sido injustamente desestimadas por las autoridades electorales. FUNCINPEC y los demás partidos de oposición rechazaron durante semanas de demostraciones de protesta los resultados anunciados. La discordia civil persistió por meses, hasta que FUNCIPEC acordó formar una nueva coalición gubernamental con el CPP. Las elecciones de 1998, sin embargo, permanecieron empañadas por la violencia post-electoral en cuestión y la persistencia de las sospechas acerca de la validez de los procesos para la resolución de controversias.
La resolución de controversias post-electorales habían probado ser la fase más crítica de todo el proceso electoral. Desafortunadamente, fue la fase para la que menos estuvieron preparadas las partes involucradas, organizacional y políticamente hablando.
Mecanismos para la resolución de controversias electorales en Camboya.
La Ley Electoral de la Asamblea Nacional de Camboya, adoptada en diciembre de 1997, proporcionó extensos y elaborados mecanismos para la resolución de controversias. Dos organismos fueron encargados de resolver las disputas y controversias electorales. El primero fue el Comité Nacional de Elecciones (NEC), el que, por ley, tenía carácter de panel independiente e imparcial encargado de la organización de elecciones.
A el NEC le fue conferida la responsabilidad de resolver sobre la mayoría de las disputas electorales como primer instancia. Legalmente, NEC estaba conformado por once ciudadanos distinguidos. El Presidente y Vice-presidente tenían que ser profesionistas, cada uno de los cuatro partidos políticos representados en la Asamblea Nacional tenía que contar con un representante; el Ministerio del Interior podría contar hasta con dos representantes; dos "ciudadanos" representantes y, por último, también se designó un representante de las organizaciones no gubernamentales. Por ley, la lista tenía que ser propuesta por el gobierno y aprobada por la Asamblea Nacional.
La fórmula para ser miembro de NEC fue acordada entre los representantes de FUNCINPEC y CPP en un aparente esfuerzo para cumplir con dos objetivos contradictorios: equilibro político e imparcialidad. No obstante, FUNCINPEC y otros partidos de oposición objetaron vigorosamente la lista final de los miembros del NEC, la cual, si se mantuvo, fue debido a que había sido arreglada por el gobierno y la Asamblea Nacional, ambos bajo el control de la CPP, con una mayoría a favor de la éste.
Problemas sobre situaciones de parcialismo similares fueron expresados acerca de los organismos subordinados, las Comisiones Electorales Provinciales (PEC) y las Comisiones Electorales Comunales (CEC), las cuales por ley fueron nombradas y dotadas de facultades para resolver las disputas electorales dentro de sus respectivos territorios.
El segundo organismo en importancia con responsabilidad para resolver disputas electorales fue el Consejo Constitucional (CC). La constitución camboyana de 1993 establecía que "los miembros del Consejo Constitucional debían ser electos entre los dignatarios con un elevado grado académico en leyes, administración, diplomacia o economía y quien contará con una considerable experiencia laboral". Entre otras tareas, la Constitución de Camboya asignó la autoridad del CC para resolver las disputas electorales relacionadas con la Asamblea Nacional. La legislación electoral fue elaborada sobre esta autoridad otorgando la jurisdicción electoral del NEC sobre las disputas electorales, mientras que la CC mantuvo su autoridad como última instancia de apelación.
La CC estaba compuesta por nueve miembros: tres de ellos nombrados por el Rey, tres designados por la Asamblea Nacional, y tres por el Consejo Supremo de la Magistratura. Al igual que el NEC, el CC fue perseguido por acusaciones tendenciosas de sus miembros a favor del partido gobernante, que a juicio del Consejo Supremo de la Magistratura y la Asamblea Nacional eran ampliamente considerados como dominados por la CPP.
Procedimientos formales para la resolución de controversias
Los procedimientos formales para la resolución de controversias fueron elaborados en la legislación y procedimientos electorales. Con relación al registro, la decisión para registrar o negar el registro de una persona cualquiera podía ser apelado ante la Comisión Electoral Provincial, después ante el Comité Nacional Electoral, y finalmente, al Consejo Constitucional. El NEC fue autorizado para escuchar las posibles reclamaciones. Los electores tenían hasta tres días para presentar sus quejas o apelaciones; y PEC, NEC y el CC contaban con cinco días para resolverlos.
Con relación a las controversias relacionadas a la votación, escrutinio y resultados de la elección, los procedimientos eran más complicados. Se suponía que las quejas tendrían que presentarse en el sitio de votación a través de los representantes partidistas. El presidente de la mesa de votación tenía que resolver inmediatamente la queja presentada, y las posibles objeciones tenían que ser registradas en los formatos adecuados y remitidos a la Comisión Electoral Provincial, quien en su momento podía enviarlas al Comité Nacional Electoral para su resolución (la legislación no es muy explícita con relación a las controversias relacionadas con el escrutinio, el cual se realizó en centros de escrutinio comunales, pero mediante la aplicación de un proceso paralelo). De hecho, las pocas quejas recibidas oficialmente fueron registradas en los sitios de votación y escrutinio.
El NEC permitió la presentación de controversias que fueran remitidas directamente a sus oficinas centrales a nivel nacional dentro de las 72 horas después de la votación. Sin estricto apego a la ley, el NEC encontró que hubo "serias irregularidades que afectaron el resultado de la elección", debía rehusar el reconocimiento de los resultados y verificar nuevas elecciones en el área afectada dentro de los ocho días posteriores. De otra forma, debía anunciar su conformidad con los resultados de la elección.
Adicionalmente, la legislación permitió a los partidos apelar en contra de los resultados provisionales anunciados por el NEC dentro de un término de 72 horas. El NEC daba entonces un plazo de 48 horas para dictaminar sobre la apelación; si encontraba que la impugnación tenía fundamentos razonables, debía someterse a juicio. Una apelación final podía hacerse al Consejo Constitucional dentro de un término de 72 horas contadas a partir de la decisión tomada por el NEC. El Consejo Constitucional garantizaba legalmente un periodo de 10 a 20 días para decidir sobre la apelación final. Además de los mecanismos para la resolución de controversias electorales descritos anteriormente, había varios canales informales para resolver estas impugnaciones que probaron ser muy importantes teniendo en perspectiva el nuevo y poco probado carácter de la legislación y los procedimientos; y la contenciosa y políticamente cargada naturaleza del proceso.
Algunos problemas se resolvieron a través del cabildeo directo del NEC o de sus miembros con partidos políticos, organizaciones locales no gubernamentales, o representantes del gobierno. Los partidos de oposición reafirmaron sus quejas con constantes declaraciones de protesta solicitando el apoyo nacional e internacional y con intermitentes intentos para boicotear la elección a menos que sus peticiones fueran satisfechas.
La diplomacia externa y la comunidad donante estuvieron extremadamente activas en presentar problemas que afectaron la imparcialidad de la elección con el NEC en reuniones semanales así como con sus contactos individuales. Los miembros de la comunidad diplomática internacional a menudo actuaron como intermediarios entre el NEC, el gobierno y los partidos de oposición, buscando soluciones aceptables para todas las partes a efecto de que el proceso electoral pudiera avanzar y cumplir con los estándares internacionales.
A nivel local, algunas Comisiones Electorales Provinciales sostuvieron reuniones semanales con los partidos políticos, observadores electorales, y otros a efecto de resolver las disputas electorales a tiempo y de manera informal. Asimismo estas comisiones recibieron capacitación en la resolución de conflictos de una organización no gubernamental local.
La resolución de disputas en la práctica
La mayoría de las controversias durante un proceso electoral consisten en quejas presentadas por los partidos políticos en contra de acciones del gobierno, la CPP, el NEC y sus organismos subordinados.
Hubo un registro de 6,000 quejas, la mayoría relacionadas con personas que no siendo elegibles para votar estaban inapropiadamente registrados en la lista electoral. El proceso para el envío de quejas acerca del registro fue explícito y requirió del uso de formatos específicos. En su mayoría las quejas fueron presentadas por partidos políticos, siendo en su mayoría remitidas, contrariamente a lo establecido en la legislación electoral, al NEC mas que a la Comisión Electoral Provincial conducente.
Las razones de mayor incidencia para la desviación de este procedimiento fueron que los partidos de oposición sintieron que podrían recibir un trato más justo del NEC nacional que de los órganos locales, tendenciosamente considerados. Los electores y los registradores no fueron bien informados acerca de los procedimientos de apelación, por lo que éstos últimos no pudieron ser de mucha ayuda, y los seguidores de la oposición temieron ser objeto de represión si retaban a las autoridades locales, en particular, la CPP.
El NEC estuvo habilitado para responder a muchas de estas impugnaciones. En el periodo de dos meses entre el comienzo del registro de electores, a mediados de mayo de 1998 y las elecciones de julio 26 de 1998, el NEC canceló el registro de 1793 electores, los cuales determinó eran inelegibles. 412 Hubo juicios en varios casos. La mayoría de estos registros fueron cancelados donde grupos étnicos vietnamitas fueron considerados inelegibles para votar, además de ser presumiblemente simpatizantes hacia el CPP gobernante.
El NEC tuvo que enfrentar un espectro muy amplio de quejas e impugnaciones más allá de los meramente técnicos relacionados con el registro, votación y escrutinio. Por supuesto, algunos aspectos de la legislación electoral, procedimientos, y decisiones del NEC no fueron impugnadas por los partidos de oposición. Por ejemplo, aunque la legislación electoral contemplaba el conteo de las papeletas en el sitio de votación, la oposición prefirió escrutar en las comunas, o más aún a nivel provincial debido a que sintieron que el conteo en el sitio de votación podría ser sujeto de acciones violentas e intimidatorias que afectaran su efectivo monitoreo. El NEC mostró muy poca disposición para modificar el lugar de escrutinio sobre su propia autoridad, la que, se podría argumentar, había terminado, no obstante los miembros del NEC urgieron a la comunidad diplomática internacional a presentarla ante el gobierno.
El gobierno en turno consiguió que se practicara una enmienda a la legislación electoral a través de la Asamblea Nacional, para trasladar el escrutinio a un nivel comunal, el cual sin embargo no satisfizo a algunas figuras de la oposición. Con relación a otras impugnaciones sobre materias tales como el acceso equitativo de los partidos políticos a los medios y procedimientos para el escrutinio de los votos, el NEC se mostró más receptivo a la oposición en algunos temas, y en otros no. Por ejemplo, ante la urgencia de organizaciones no gubernamentales, el NEC programó spots libres en televisión y radio para todos los partidos políticos en horarios vespertinos y nocturnos, cuando había una mayor disposición de audiencias, en lugar de horarios diurnos, como originalmente se habían propuesto. El NEC, sin embargo, no eliminó la fuerte ventaja de los CPP sobre la oposición con relación al tiempo de transmisión de noticias.
El NEC tuvo menos éxito al responder las quejas acerca de las actividades que estaban fuera de sus control, como acusaciones de intimidación y violencia ejecutadas por el gobierno y el partido gobernante. Aunque la legislación electoral proscribió algunas prácticas como la compra de votos, intimidación, y otro tipo de ofensas, el NEC no contó con las atribuciones y recursos suficientes, y tuvo que solicitar la investigación y acción del gobierno, quien no siempre mostró la suficiente disposición. El NEC presentó sus reclamos relacionados con la violencia y la intimidación de otras formas, como por ejemplo a través de la destitución de extraños empleados electorales locales y actos represivos a algunos oficiales gubernamentales locales. Asimismo, el NEC diseñó un plan de seguridad para las elecciones, el cual fue exitosamente instrumentado por las fuerzas militares y policiales, y participaron en el programa de capacitación de miles de estos oficiales de seguridad a través de organizaciones no gubernamentales. Finalmente, el NEC preparó y promovió un mensaje distribuido a nivel nacional, tanto en formato escrito como en video, por el ampliamente venerado Rey de Camboya, Norodom Sihanouk, en el cual hace una llamado a la paz y a la celebración de elecciones honestas, animando a la gente a votar.
La votación y el escrutinio avanzaron sin complicaciones, al extremo de que es considerado como uno de los más importantes logros del NEC. Por el contrario, la resolución de controversias que sigue a la celebración de elecciones, fue el momento más desastroso del NEC. La tensión política a este punto fue extremadamente alta, pues incluso los propios partidos estuvieron pendientes del desarrollo. Los primeros resultados mostraron un triunfo del CPP. Los partidos de oposición entonces lanzaron una tormenta de quejas, que eventualmente numeradas, llegaron a ser aproximadamente 800, directamente al NEC, y posteriormente, al CC sobre apelación.413
Los reclamos tenían que ver con una amplia variedad de aspectos de la votación, escrutinio y tabulación de los resultados, incluyendo, entre las más importantes, la denegación del derecho de los partidos a contar con observadores suficientes en la votación y el escrutinio; anomalías deliberadas en el conteo de votos, otras formas de fraude; intimidación a los electores (la mayoría de estos reclamos no fueron apoyados por las observaciones de aproximadamente 800 observadores extranjeros y 21,000 observadores locales, sin embargo algunos grupos hicieron un llamado para realizar un examen minucioso y resolver las quejas presentadas).
Los partidos de oposición presentaron demandas relacionadas con: la total conciliación de las papeletas; el recuento en cerca de 800 de los 1600 centros de escrutinio; celebración de nuevas elecciones en áreas específicas; y sobre que el método para calcular la distribución de los escaños entre los partidos políticos se revirtiera hacia uno que el NEC publicaría más tarde, pero subsecuentemente revisado un mes antes de la elección. Este último método podría haber asignado menos asientos a la CPP.
El NEC mantuvo con cierto grado de credibilidad que el primer método contenía un error que podía ser corregido cuando las regulaciones fueran nuevamente publicadas. No obstante esta explicación fue considerada profundamente sospechosa por los partidos de oposición. Como una demostración de su resolución, los principales partidos de oposición rechazaron los resultados electorales, prometiendo no permitir la reunión de la Asamblea Nacional hasta que sus quejas fueran resueltas satisfactoriamente.
Si bien, informalmente y sin hacer mucho ruido el NEC resolvió sobre algunas controversias post-electorales, su proceso para resolverlas no satisfizo en buena medida a los partidos de oposición. Este se desarrolló en una atmósfera de extrema retórica. Hubo arreglo en algunos cargos sobre fraude masivo y encubrimiento. El NEC condujo el recuento de los resultados para ocho centros de escrutinio considerados por la oposición entre los más sospechosos. Los recuentos sólo variaron en algunas trivialidades con respecto al conteo original. No obstante, el recuento fue abruptamente detenido a este punto, muy lejos todavía de los 800 centros de escrutinio demandados por la oposición. Poco después, el NEC deshechó todas las impugnaciones presentadas por los partidos políticos por considerarlas infundadas. La oposición respondió con manifestaciones.
Los partidos de oposición inmediatamente apelaron al Consejo Constitucional en un episodio marcado por una gran confusión y acritud sobre las fechas límite, procedimientos, y el formato adecuado para presentar las impugnaciones. Citando las deficiencias técnicas de los informes, el Consejo Constitucional declinó considerar la mayoría de las 800 quejas recibidas, menos 17 que fueron sujetas de investigación y posteriormente desahogadas. Aunque permitido por la ley, el Consejo Constitucional no las sometió a juicio.
Los partidos de oposición rechazaron la decisión del CC e intensificaron sus protestas públicas. Después de tolerar inicialmente las manifestaciones, la policía utilizó la fuerza para dispersar a la gente, resultando algunas personas lesionadas y causando la muerte a algunas más. Después de meses de impasse, el partido de oposición más representativo, FUNCINPEC, acordó la formación de una coalición con el partido gobernante en Noviembre de 1998. FUNCINPEC recibió a cambio un número de ministerios, a cambio de reducir al mínimo las impugnaciones electorales presentadas. El segundo partido de oposición, el Partido Sam Rainsy, no se coaligó con el gobierno y no renunció a la presentación de sus quejas.
Éxitos y fallas del proceso para la resolución de controversias
La resolución de controversias que precedió a las elecciones de Camboya en 1998 puede considerarse como razonablemente exitosa. No todas las decisiones del NEC dejaron satisfecho al gobierno o a la oposición, no obstante y con algunos problemas, pero fueron aceptadas de facto y el proceso electoral continuó adelante. Aunque el proceso de registro dio inicio con muchos problemas en algunas áreas y generaron un significativo número de quejas, el periodo de registro a un mes fue suficiente para permitir que el NEC tomara medidas correctivas, y ganara en experiencia y confianza. Se tuvieron que enfrentar algunas apelaciones, aunque raramente dentro del ajustado itinerario brindado por la ley.
En algunos problemas policiales de mayor alcance como violencia, intimidación, y acceso a los medios, el NEC contó con poco sustento en la ley o en otro lado para enfrentarlos, por lo que no pudo satisfacer completamente las preocupaciones de los partidos de oposición. Todavía más, la mezcla de cabildeo de todas las partes, asesoría externa y el propio espíritu del NEC para resolver problemas, la facultaron para asumir compromisos respetados por todas las partes. El manejo relativamente abierto, metódico, profesional e imparcial de las controversias electorales en este punto, dotó al proceso electoral de una mayor credibilidad.
Por otro lado, el rechazo del NEC a las controversias electorales no les puso fin, sino que le agregaron combustible al fuego. El inadecuado, desorganizado, cerrado e insensible proceso para la resolución de controversias del NEC fue visto por la oposición como injusto y partidizado. La credibilidad del proceso electoral estuvo comprometida hasta el preciso momento cuando la demanda pública para una absoluta integridad estuvo en su punto más alto.
Inadecuada preparación administrativa
La razón más obvia que explican las fallas de la resolución de disputas post-electorales fue la inadecuada preparación técnica y administrativa. El NEC y el CC e incluso los propios partidos políticos estuvieron mal preparados para esta fase del proceso. Los partidos no recibieron la adecuada capacitación o preparación para presentar sus impugnaciones en tiempo y forma. Tuvieron muchas dificultades para conseguir la información necesaria para formular sus quejas.
Por su parte, el NEC y el CC no estuvieron preparados para enfrentar con efectividad el alud de 800 quejas recibidas después de las elecciones, ya que no contaron con recursos o personal suficiente para hacerlo conforme a los tiempos otorgados por la ley. Procedimentalmente, también presentaron muchas carencias. El Subcomité del NEC encargado de la resolución de disputas post-electorales no estuvo formado hasta que terminó la elección. Los procedimientos detallados para la investigación y resolución de disputas electorales tampoco estaban listos. Estos procedimientos finalmente fueron escritos al vuelo después de las elecciones, y tomadas soluciones improvisadas como por ejemplo, para los recuentos selectivos. Los procedimientos para la remisión y resolución de conflictos post-electorales nunca quedaron claros ni bien publicados. Muchas impugnaciones fueron rechazadas por rebasar la fecha límite o por ser enviadas en los formatos incorrectos.
Un factor adicional que no puede darse por descontado se refiere a que todos los involucrados en la elección de las autoridades electorales y oficiales electorales parecen haber sido exhaustivos para el tiempo en que se presentaron las impugnaciones post-electorales.
En resumen, los involucrados en las elecciones, no reconocieron la importancia de las resoluciones a las disputas post-electorales. Relativamente se otorga poca preparación a esta fase del proceso, en contraste con la enorme atención prestada a la organización de la votación y el escrutinio. La resolución de controversias electorales no fue, como lo podrían haber imaginado las autoridades electorales Camboyanas, un mero desenlace de fines perdidos: fue el climax del proceso, el momento decisivo de la elección.
Deficiencias de la Ley Electoral
En algunos aspectos, las deficiencias en la legislación electoral empeoran los problemas administrativos y organizacionales de la resolución de controversias post-electorales. Algunas secciones de la ley se ajustaron de mejor forma a las democracias bien establecidas que a las situaciones transicionales. Las fechas límites contenidas en la legislación electoral para la remisión y adjudicación de controversias a menudo de 48 a 72 horas, fueron imperdonablemente estrictas para un país en donde las comunicaciones son muy limitadas y el personal muy inexperto. Los partidos políticos y el NEC fueron puestos bajo una presión intolerable. Simplemente no tuvieron el tiempo para enfrentar apropiadamente el enorme número de quejas que se presentaron en el tiempo legalmente asignado. Además, la legislación electoral previó únicamente como remedio por defecto una nueva elección en el área afectada, cualquiera que hayan sido los arreglos específicamente previstos los métodos, incluidos los recuentos o simple invalidación de los resultados en algunas áreas.
Competencia, neutralidad e imparcialidad de los órganos electorales
Algunos de los problemas de los procesos para la resolución de controversias en las elecciones de Camboya en 1998, rebasaron aspectos meramente técnicos y administrativos. Uno de ellos, fue la naturaleza de los órganos responsables de la elección: el NEC y el CC. Mientras que la primera estaba compuesta por personas bien preparadas, la mayoría tenía muy poca experiencia en la administración de elecciones. Esto fue entendible e inevitable, ya que las elecciones de 1998 en Camboya fueron las primeras votaciones celebradas por los camboyanos en muchos años. La carencia de experiencia fue parcialmente compensada por las docenas de expertos y asesores provenientes del exterior para apoyar al NEC.
El Consejo Constitucional tenía un problema parecido. La Constitución de Camboya de 1993 permitía la designación de personas a la CC con títulos universitarios en economía, administración y diplomacia, así como también en leyes. No obstante, las principales tareas del CC eran las de desarrollar complicados análisis e interpretaciones legales, una tarea que probó ser desalentadora para los que no eran abogados, virtualmente la mayoría en el CC. Hubiera sido preferible solicitar a los miembros del CC contar con un marco legal más extenso.
Hay que admitir que esto era muy difícil de imponer en la Camboya contemporánea. Hubo algunos grupos de abogados antes de 1975 que fueron diezmados por el régimen del Khmer Rouge. Con más experiencia y capacitación, se puede esperar que tanto el NEC como el CC adquieran mayores capacidades.
Un cuestionamiento fundamental que se presentó en las elecciones de Camboya en 1998 fue el de la imparcialidad e independencia del NEC, sus órganos subordinados y el CC. Estas cualidades necesarias fueron incorporadas en la legislación electoral camboyana. En la práctica, probaron ser muy difíciles de alcanzar. En la escena altamente polarizada de Camboya, era muy difícil lograr una meta verdaderamente imparcial. Además, resulta muy complicado alcanzar una completa independencia donde, como en Camboya, una facción es dominante, el sistema legal está muy debilitado, se ofrece poca protección en contra del poder, y donde el uso de medidas intimidatorias y de la fuerza es muy común. Ante tales circunstancias, las instituciones formalmente independendientes o los particulares pueden ser vulnerables a la presión a pesar de sus buenas intenciones.
En realidad, el NEC estuvo muy cerca de representar el contexto ideal de neutralidad e imparcialidad que podría haberse esperado. La mayoría de las decisiones tomadas por el NEC, técnicamente fueron las más apropiadas y mostraron pocas evidencias de parcialidad. El intenso escrutinio público, la presión de la comunidad internacional, y los propios valores y actitudes de los miembros del servicio público fueron un contrapeso a las presiones partidistas.
Sin embargo, desde el punto de vista de la oposición, el NEC (y el CC) estuvieron fatalmente viciados desde el primer día debido a que su membresía había estado constituida de tal forma que aparentemente favorecía al gobierno y al partido gobernante (CPP). De ahí que, las constantes sospechas de la oposición sobre las autoridades electorales y el eventual rechazo de los poco favorables resultados de la elección fueran, sino inevitables, sí por lo menos predecibles. La percepción del sesgo sobre la parte del NEC y el CC fue tan dañina como cualquier otro tipo de parcialidad actual.
Remediar la parcialidad en los órganos electorales bien podría no ser tan fácil. La legislación electoral y el proceso formal de selección de los miembros del NEC y del CC fueron aceptados por todas las partes, aún cuando probaron no ser suficientes para segurar la imparcialidad o el equilibrio político. Debido al débil sistema legal de Camboya, la actual selección de miembros fue sujeta de manipulación, aunque parcialmente legal a través de los órganos constitucionales (dominados por la CPP) y procesos para producir un resultado que fuera favorable para un solo lado.
Otros actos según se alegó fueron cometidos como el soborno, presión, y malinterpretación de la ley, pueden haber sido extra-legales. Sin embargo la ausencia de revisiones y equilibrios institucionales significaron que tal manipulación no pudiera ser prevenida. La comunidad internacional pudo haber sido una fuerza compensatoria con relación a la manipulación de la membresía del NEC y la CC, pero no se aplicó a sí misma. Irónicamente, esta restricción pudo haberse debido al excesivo respeto a la ley: la formación del NEC y el CC estuvieron, para la mayor parte, seguidos del proceso correspondientes y la lista completa de sus miembros fue aprobada por la autoridad constitucional autorizada, la Asamblea Nacional. No obstante, la lista de miembros fue considerada injusta e inaceptable por la oposición.
Un enfoque mejor y más sencillo para los órganos electorales en situaciones de transición se refiere a que las listas de membresía sean acordadas por el consenso de la mayoría de las facciones, en lugar de inventar complejas fórmulas que intenten garantizar imparcialidad y equilibrio político o una combinación de ambos. Tales fórmulas, como se mostró anteriormente, pueden ser burladas.414
Apegarse a la ley no es suficiente
Ya que las elecciones en democracias establecidas son materia de los siguientes procedimientos legales prescritos, puede parecer sorpresivo afirmar que el apego a la ley a menudo no es suficiente en las elecciones en transición como las de Camboya en 1998. En tales casos, la ley por si misma puede tener cierta fuerza y poco significado o poca impotancia para muchos de los participantes. La legislación electoral parecer ser nueva o poco probada, y puede contener defectos inesperados. Asimismo puede parecer poco entendible o respetada. Los partidos pueden tener cierto temor sobre las salvaguardas técnicas que la ley y los procedimientos brindan, y poca confianza en las autoridades electorales.
En el caso de Camboya, puede, por ejemplo, arguirse que el NEC estuvo actuando correctamente y de acuerdo a la letra de la ley cuando deshecha las quejas post-electorales. Sin embargo, en el mundo político real, el desahogo fue profundamente erróneo: simplemente fortaleció la percepción de la oposición sobre la imparcialidad y prejuicio del NEC, quien bajo presión de la CPP, junto con el CC intentó cubrir los resultados de la elección, con consecuencias desastrosas. Las autoridades electorales pudieron haberse mostrado prudentes para intentar persuadir a todas las partes sobre el proceso para la resolución de controversias.
Un enfoque más abierto, público, colaborador, mesurado, flexible y negociado para resolver las disputas post-electorales relacionadas con el proceso electoral en su conjunto pueden tener que lidiar con una conclusión menos explosiva. Este curso está lejos de ser fácil dado que los demás participantes en la elección hicieron uso de la presión e intimidación, emotivas apelaciones públicas, y la confrontación para intentar llegar a su destino. Puede ser que los partidos derrotados, quien quiera que hayan sido, simplemente estuvieron mal preparados para aceptar su derrota en la elección.
Las elecciones transicionales son distintas.
Muchos de los problemas relacionados con la resolución de controversias electorales en Camboya provinieron de una sencilla y limpia observación. Las elecciones transicionales son muy diferentes de aquellas celebradas en las democracias establecidas. Las estructuras y formas que satisfactoriamente gobiernan las elecciones en muchos lugares son respaldadas por una autoridad real y aceptada. Son aplicadas con vigor, neutralidad, y efectividad. Un alto grado de confianza existe en el proceso electoral y entre los participantes. Por el contratio, en situaciones de transición como el de Camboya, la profunda y mutua desconfianza y partidización de las partes es la regla general, la idea de apegarse a las leyes y regulaciones pueden tener poco significado o valor para los participantes, la regla de fuerza puede predominar sobre la regla de ley, y ganar sin importar la forma parece ser el objetivo. Las elecciones transicionales pueden parecer más como una batalla dentro de un lugar cerrado, que las elecciones en democracias bien establecidas y sistemas acordados para determinar quien va a gobernar.
En el caso de Camboya, los mecanismos y procedimientos formales para resolver las disputas electorales estuvieron básicamente bien diseñadas, pero tomando en cuenta el hecho de que esto pareció ser más una elección transicional con una dinámica totalmente diferente a las democracias establecidas, los mecanismos para la resolución de controversias no se anticiparon a la magnitud de los conflictos que podrían presentarse ni previeron lo crucial que podrían probar y en consecuencia, la poca atención que se puso a la preparación anticipada de la fase de la elección dedicada a la resolución de controversias electorales.
Sin embargo, aún un sistema para la resolución de controversias administrativamente mojorado no ha sido suficiente para asegurar un resultado aceptable y metódico del proceso. La debilidad institucional, el estilo político de todo o nada, y las actitudes de los participantes incoherentes con el espíritu de las elecciones democráticas pueden continuar representando un resultado incierto.
Únicamente las más sensitivas acciones propias de un estadista en el NEC y en el CC o la más grande compostura y sobriedad de los partidos políticos pudo salvar a las elecciones camboyanas de su sangrienta e ignominiosa conclusión, sin embargo, en el calor de la crisis, esto no era lo esperado.
