Educación cívica para elecciones no violentas
Por John Lowrie
Instituto Camboyano de Derechos Humanos
Yoko Mochizuki, editor
Durante el periodo posterior a la firma del Acuerdo de Paz de París en 1991 y a la administración de la autoridad transitoria de las Naciones Unidas en Camboya (UNTAC), se formaron en este país muchas organizaciones no gubernamentales para la protección de los derechos humanos: el Instituto Camboyano de Derechos Humanos (CIHR), la Liga Camboyana para la Promoción y la Defensa de los Derechos Humanos (LICADHO) y la Asociación Camboyana de Derechos Humanos y Desarrollo (ADHOC), entre otras. Antes de este momento existía escasa actividad civil y muy pocas ONG camboyanas. Camboya había estado en guerra, primero internamente y después contra sus vecinos durante más de tres décadas, y comenzaba a comprender el concepto de reemplazar las armas y las balas por papeletas electorales.
La situación mejoró rápidamente desde 1993, gracias a la proliferación de ONG aunada al resurgimiento de la religión nacional, el budismo, después de su desaparición durante y después de la era de Pol Pot. Este estudio de caso se enfoca sobre la capacitación para la no violencia instituida por el CIHR y diseñada para promover la neutralidad de las fuerzas de seguridad en las elecciones parlamentarias de 1998 en Camboya. La capacitación del CIHR es un buen ejemplo del trabajo realizado por una ONG que plantó la semilla de los cambios graduales de actitud, comportamiento e institucionales necesarios para transformar a una sociedad acostumbrada a la violencia en una democracia
Antecedentes
En 1997 sucedieron dos acontecimientos violentos que crearon un gran contratiempo para las victorias democráticas desde la firma del Tratado de Paz de París. En marzo hubo un ataque con granadas contra las manifestaciones políticas pacíficas dirigidas por Sam Rainsy del Partido Nación Khmer fuera de la Asamblea Nacional. En julio hubo una confrontación armada entre los simpatizantes de los dos partidos políticos principales, el Partido del Pueblo Camboyano (CPP) y el partido monárquico FUNCINPEC (http://www.funcinpec.org/). Esta confrontación violenta puso fin al inestable gobierno de coalición que se había formado después de las elecciones organizadas por UNTAC en 1993.
La lucha entre facciones en julio de 1997 derrocó al Primer Ministro, el Príncipe Ranariddh, dividió a su partido FUNCINPEC, y provocó más de 100 asesinatos extrajudiciales. La violencia y la ruptura del gobierno de coalición plantearon serias dudas con respecto a los prospectos para las elecciones parlamentarias en julio de 1998. Las fuerzas de seguridad camboyanas que supuestamente iban a integrar una fuerza nacional a partir de las elecciones de 1993 con base en la nueva constitución, se habían separado conforme a las antiguas divisiones partidistas. Las viejas lealtades habían emergido y muchos no eran neutrales.
Dada la disyuntiva de celebrar una elección imperfecta en el tiempo requerido por la constitución camboyana o no celebrar ninguna elección, la mayoría de los partidos políticos y ONG camboyanos acordaron que era mejor proseguir con un proceso imperfecto a tener que posponerlo y arriesgarse a perder la posibilidad de contar con mejoras democráticas indefinidamente. Debido a la exposición a la violencia durante los últimos treinta años, los camboyanos se habían acostumbrado a recurrir a la fuerza para fines políticos. Si Camboya iba a tener elecciones libres, justas y creíbles, era esencial que las fuerzas de seguridad permanecieran neutrales a fin de contar con un entorno electoral seguro.
Trabajo preliminar: "neutralidad" como tema clave de las iniciativas de capacitación y educación del CIHR
Desde 1991, las ONG dedicadas a los derechos humanos en Camboya promovieron el desarrollo democrático y la educación cívica asistidas por la comunidad internacional. Estos avances compensaron, en cierta medida, el titubeante clima político que prolongaba la alianza inestable entre los dos partidos que habían combatido entre sí anteriormente. Después de haber organizado la capacitación cívica durante seis años, la comunidad de ONG camboyanas se mostraba optimista. Las ONG promotoras de los derechos humanos habían emprendido, junto con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Camboya varias iniciativas en años recientes para capacitar a los miembros de las fuerzas de seguridad con respecto a algunos aspectos de la democracia y de los derechos humanos.
El Instituto Camboyano de Derechos Humanos (CIHR) (http://www.ned.org/grantees/cihr/index.html), una ONG camboyana, es una organización educativa que promueve los derechos humanos, la democracia, las elecciones libres y justas, la buena gobernabilidad y la cultura de la paz. El CIHR fue miembro líder de la Coalición para Elecciones Libres y Justas (COFFEL), un grupo de cien ONG locales que participan en la educación y el monitoreo electoral. El Director Adjunto del CIHR fue presidente de COFFEL, y el Director de CIHR ha recibido apoyo para convertirse en vicepresidente del Comité Nacional Electoral (NEC).
El CIHR ha trabajado de cerca con dos grupos camboyanos de monitoreo electoral: el Comité para las Elecciones Libres y Justas (COMFREL) y el Comité Neutral e Imparcial para las Elecciones Justas en Camboya (NICFEC), así como con otras ONG que promueven la misma causa: elecciones libres, justas, creíbles y pacíficas.
La neutralidad ha sido el tema clave en todas las iniciativas de capacitación y educación de la sociedad civil emprendidas por el CIHR. La neutralidad fue una característica principal en el programa de capacitación para la buena gobernabilidad por parte de los funcionarios gubernamentales, elaborado por esta institución. Los seminarios que se impartieron fueron cortos por lo general, pero una de las ideas del CIHR fue muy innovadora y popular. La idea se manifestó en los Cuestionarios sobre derechos humanos que se transmitieron por televisión y en los que participaron equipos de todos los servicios de seguridad del país. En Camboya, estos servicios están integrados por (1) las fuerzas armadas, (2) la fuerza nacional de policía y (3) la gendarmería. La cantidad de fuerzas armadas era grande debido al malestar social en el país durante los últimos treinta años. Las gendarmerías siguen hasta cierto grado el modelo francés. Son parte de los servicios armados pero tienen policía militar y cierta autoridad en relación con cuestiones civiles. Por lo general, el personal de estos tres servicios en Camboya porta armas y viste uniforme, esté en servicio o no.
En el periodo previo a las elecciones ya existían relaciones de cooperación entre el CIHR y los funcionarios ejecutivos de los dos ministerios participantes: el Ministerio de la Defensa, responsable de las fuerzas armadas y la gendarmería, y el Ministerio del Interior, encargado de los servicios de la policía. El CIHR confiaba en que podía cooperar nuevamente en la capacitación de las fuerzas de seguridad con respecto al papel y responsabilidades de éstas en la elección para la Asamblea Nacional.
Capacitación previa a la elección con respecto a la neutralidad
Nadie sabía en el momento con cuánto personal en servicio contaban las fuerzas de seguridad. Sin embargo, los tres servicios (las fuerzas armadas, la fuerza nacional de policía y la gendarmería) tenían estructuras de mando. El CIHR creía que si pudiera trabajar a lo largo de estas estructuras, sería posible transmitir el mensaje esencial a todos los niveles. Se consultó a funcionarios ejecutivos en los tres servicios con quienes el CIHR había trabajado previamente. Todos estuvieron de acuerdo en que la idea era buena. Trataron de obtener permiso de sus superiores para proceder, el cual fue recibido en un tiempo notablemente corto. El CIHR tuvo que superar restricciones financieras y de tiempo para diseñar e instrumentar un programa de capacitación eficaz a fin de promover la neutralidad de las fuerzas de seguridad
Tiempo y dinero
Fue difícil para el CIHR obtener financiamiento a tiempo porque los donadores que estaban interesados ya habían destinado sus fondos de asistencia electoral a otros programas o porque no tenían fondos disponibles en ese momento para que el programa pudiera proseguir. Los 27,000 dólares necesarios para instrumentar la capacitación fueron aprobados a fines de junio, menos de un mes antes de la elección. El proyecto estuvo sujeto a graves limitaciones de tiempo, y además, los tres servicios tenían compromisos operativos de tiempo completo
El efecto de cascada
El propósito de la capacitación del CIHR sobre la neutralidad, los derechos humanos, la democracia y las elecciones era influir sobre tantos funcionarios de los servicios de seguridad como fuera posible antes de la jornada electoral. ¿Cómo podría lograrse esto en menos de tres semanas? La única forma de transmitir los mensajes más esenciales en tan corto plazo a tantos funcionarios era operando mediante un efecto de cascada. El CIHR comenzó con 30 instructores maestros de los tres servicios (las fuerzas armadas, la policía y la gendarmería), capacitados por el personal del CIHR y por los funcionarios ejecutivos al mando con la experiencia necesaria. Estas treinta personas capacitaron posteriormente a 1,300 instructores, seleccionados entre los funcionarios ejecutivos en los tres servicios, y éstos repitieron la capacitación para las unidades operativas en todo el país. Obviamente la calidad de la capacitación se degradó con la doble transferencia, pero con atención cuidadosa al diseño de contenidos y a los materiales de capacitación, el CIHR sintió que la pérdida de calidad podía minimizarse.
Los funcionarios del CIHR opinaron que se podrían obtener grandes beneficios si se añadía la capacitación en cascada a los programas a largo plazo que habían estado funcionando, aun contando con más tiempo y dinero. En una situación ideal, dicha capacitación de cascada de último minuto serviría como recordatorio, pero en el caso de la elección de 1998, era la única capacitación sobre la no violencia previa a la elección disponible para los funcionarios de las fuerzas de seguridad gubernamentales
¿Qué decir y qué omitir?
¿Cuáles son los mensajes más esenciales y cómo se les puede presentar de la manera en que se les pueda asimilar mejor? Había dos retos principales para diseñar los programas de capacitación eficaz sobre la no violencia para los oficiales. Uno era concebir la mejor forma de transmitir los principios más importantes de neutralidad y de moderación a los grupos grandes de oficiales, muchos de los cuales no tenían un alto nivel académico. El otro es un problema especial, pero no exclusivo de Camboya. La traducción e interpretación del inglés al khmer no es directa, y había que cuidarse de usar un lenguaje académico que no fuera familiar para la gente común.
Al final el CIHR se decidió por tres conjuntos relativamente sencillos de información (ver Training Documents for Neutrality, Cambodia):
- El significado y la importancia de la neutralidad
- El papel, los derechos y las responsabilidades de las fuerzas de seguridad en las elecciones.
- Los derechos del personal de seguridad como ciudadanos electores.
Los instructores maestros recibieron buenas bases sobre cada uno de estos temas, a fin de que sintieran la confianza para presentarlos ante el siguiente nivel de instructores. También se les orientó sobre el uso de la metodología de aprendizaje participativo para lograr la mayor repercusión en el siguiente nivel. El enfoque fue asegurar que el conocimiento y las técnicas pudieran replicarse eficazmente en el tercer y último nivel.
La cascada comenzó y la jornada electoral se fijó para el 26 de julio. Los primeros treinta instructores maestros comenzaron la capacitación el 8 de julio y la terminaron el 13 de julio. La siguiente semana emprendieron el segundo nivel de capacitación, para lo cual tuvieron que salir de la capital camboyana de Phnom Penh y dirigirse hacia las 23 provincias de este país. Los treinta instructores maestros decidieron trabajar en parejas en lugar de individualmente, como se había planeado originalmente, porque según ellos la capacitación se impartía mejor con dos instructores. El CIHR reconoció que dos instructores añadirían autoridad y confianza, por lo cual aprobaron el arreglo, que requirió un nuevo cálculo del presupuesto para confirmar que los gastos adicionales de viaje pudieran ser cubiertos. Esto, además de la mala calidad de la infraestructura de transporte, dañada por la guerra, y las distancias implícitas, supuso que el segundo nivel de actividades se realizara peligrosamente cerca de la tercera y última semana.
A pesar de estos problemas, la capacitación parecía seguir su curso. Los treinta instructores maestros estaban completando el segundo nivel de capacitación para 1,300 personas. El CIHR sintió que sus instructores de segundo nivel estarían en posición de completar al menos 1,300 sesiones de un día en el tercer nivel para la jornada electoral. Algunos instructores realizaron 3 a 4 sesiones, cada una ante la presencia de 100 miembros del personal de seguridad. Sin embargo, cuando la CIHR comenzaba a creer que sus mensajes llegarían a la mayor parte del personal de seguridad en servicio activo, sucedió un acontecimiento totalmente imprevisto. El Ministerio de la Defensa ordenó a los instructores poner alto a la capacitación.
Esta acción tomó al CIHR por sorpresa, ya que este organismo se había asegurado de contar con la aprobación del ministerio desde el principio. Una razón posible por la cual el Ministerio de la Defensa canceló la capacitación fue que el plan a gran escala para capacitar a miles de miembros del personal de seguridad podría tomarse como preparativos de movilización y asustar al público innecesariamente. La atmósfera previa a las elecciones era tensa y circulaban muchos rumores, uno de los cuales era que los partidos políticos tenían planes de contingencia para un golpe de estado militar en caso de perder. La decisión inesperada del Ministerio de la Defensa tenía un fundamento válido, y el CIHR lo comprendió.
Si hubiera habido más tiempo antes de las elecciones, el CIHR podría haber contado con la participación de colegas tales como COFFEL, COMFREL y NICFEC. Para entonces, estas organizaciones de monitoreo electoral habían movilizado a 20,000 observadores nacionales para monitorear las elecciones. Estaban prácticamente en cada aldea del país. El CIHR podría haber hecho arreglos para que atestiguaran la neutralidad de la capacitación y confirmaran que nada indebido estaba sucediendo, pero no hubo tiempo suficiente.
La instrucción del Ministerio de la Defensa no se aplicó al servicio de la policía al mando del Ministerio del Interior. Además, puesto que tomó algo de tiempo transferir estas órdenes a lo largo de la estructura de mando, hubo cierta capacitación a tercer nivel. No fue posible determinar cuántas sesiones de tercer nivel se completaron, pero el CIHR cree que probablemente fueron muchas más de las que se podía reconocer, dada la orden de detenerlas. A pesar de la interrupción en la capacitación para las fuerzas militares, las redes de monitoreo de la sociedad civil distribuyeron el manual de capacitación sobre la neutralidad y las directrices de la NEC en las estaciones militares y de la policía. Asimismo, pudo distribuir cerca de 22,000 ejemplares de cada manual en cada unidad donde fuera necesaria. Esto no habría sido posible mediante las estructuras de mando operativas militares que tenían otras prioridades, a saber, encargarse de la seguridad de las elecciones
Jornada electoral y escrutinio
Dada la inseguridad del entorno que condujo a la elección, nadie se había atrevido a predecir que sería pacífica. Los prospectos para que la elección fuera organizada y se celebrara a tiempo eran sombríos. Sin embargo los camboyanos, con ayuda internacional, superaron muchos problemas y desafiaron los obstáculos. La elección se celebró a tiempo. Más del 90% de los electores registrados acudió a las urnas. No hubo evidencia significativa para sugerir que los resultados no reflejaron la voluntad de la mayoría de los electores. El ex Senador estadounidense Stephen Solarz, que observó la votación, la describió como "el milagro de Mekong". La jornada electoral, seguida del escrutinio, transcurrió en paz.
¿La prueba del budín?
Un viejo refrán inglés dice que "el budín se prueba comiéndolo", lo cual significa que si el cocinero ha preparado un buen budín, éste tendrá buen sabor. La frase se aplica para demostrar éxito; se refiere a que los objetivos se hayan cumplido. El CIHR podría afirmar que la capacitación sobre la neutralidad fue exitosa. Los días antes y después de la jornada electoral fueron pacíficos, descontando unos cuantos incidentes. La conducta del personal de seguridad pareció impecable. La capacitación sobre la neutralidad por sí misma no logró la conducta profesional por parte de los servicios de seguridad, pero fue un factor significativo. Los 1,330 instructores maestros y de segundo nivel constituyeron una cantidad importante de funcionarios ejecutivos, que se desplegaron por todo el país en los tres servicios. Más de 22,000 ejemplares del manual sobre neutralidad llegaron a casi todas las unidades. El curso de instructores maestros de primer nivel en Phnom Penh y varios cursos de capacitación a segundo nivel (incluyendo el de instructores para el municipio de Phnom Penh) se transmitieron en televisión y radio nacional. Estos programas llegaron a gran cantidad de los 11.4 millones de habitantes de Camboya, la mayoría de los cuales escucha el radio con regularidad.
Otro factor de gran importancia que contribuyó a la conducta profesional de las fuerzas de seguridad fue la voluntad política para celebrar las elecciones. Si hubiera habido gran interferencia de los servicios de seguridad en la elección, su credibilidad habría sido cuestionada. Todos, hasta cierto punto, querían que la elección fuera creíble para abrir el camino de Camboya hacia la comunidad internacional. El ambiente de seguridad electoral protegido por fuerzas de seguridad neutrales significó que la gente se sentía segura para ir a votar y disfrutaba la votación. La elección resultó ser un genuino ejercicio nacional de democracia y un motivo de celebración.
Fin violento a las manifestaciones postelectorales
Juntos, el partido Funcinpec (http://www.funcinpec.org/) y el Partido Sam Rainsy (http://www.samrainsyparty.org/) ganaron la mayoría de los votos. Desafortunadamente, estos partidos no habían aprendido la lección de los partidos de oposición en todo el mundo. Aunque la mayoría de quienes votaron lo hicieron contra el partido en el poder, es decir, el Partido del Pueblo Camboyano (CPP), dirigido por Hun Sen, la mayoría de los votos estaba dividida entre los partidos de oposición, lo cual le dio al CPP la pluralidad de los votos y una ligera mayoría de los escaños en la Asamblea Nacional. En lugar de aceptar este hecho, los partidos perdedores impugnaron los resultados. Sus quejas, legítimas o no, no se investigaron a profundidad. Había acusaciones con respecto a que algunos votos no se habían contado y que el resultado no era representativo de la voluntad del pueblo. (El proceso de resolución de disputas para estas elecciones se discute en el estudio de caso Mecanismos para la Resolución de Controversias Electorales )
La situación postelectoral se deterioró rápidamente. Miles de manifestantes se agolparon en las calles de Phnom Penh aduciendo que la votación no había sido ni libre ni justa. Durante varias semanas, las autoridades toleraron estas manifestaciones postelectorales. Las fuerzas de seguridad observaban con cuidado, pero permanecían neutrales y moderadas. Al final se perdió la paciencia y se ordenó a las fuerzas de seguridad poner fin a las manifestaciones. Nadie sabe a ciencia cierta cuál fue el grado de la violencia subsecuente, pero un informe de las Naciones Unidas reveló que dos manifestantes fueron asesinados y que cincuenta desaparecieron. Se hallaron posteriormente dieciséis cuerpos que parecían ser resultado de las matanzas extrajudiciales.
La comunidad de ONG que apoyan los derechos humanos y la comunidad internacional de donadores se desilusionaron por el uso continuo de las fuerzas de seguridad para propósitos políticos, y compartieron la misma sensación de fracaso colectivo ante la represión violenta de las manifestaciones. Sin embargo, hay lecciones que pueden aprenderse de la experiencia del CIHR con respecto a la educación para una elección no violenta y una base sobre la cual construir para las próximas elecciones. El CIHR espera que la próxima vez, las ONG y la comunidad internacional de donadores pueda mejorar aspectos clave del proceso electoral, incluyendo la neutralidad del personal militar y de los funcionarios públicos.
Uno de los grandes logros de la elección de 1998 fue la campaña masiva de educación electoral sobre derechos y responsabilidades políticas. Las ONG, la Comisión Nacional Electoral (NEC), e incluso las instituciones estatales y los medios, pueden asumir el crédito por el hecho de que la población haya recibido mucha información sobre sus derechos y sobre lo que razonablemente pueden esperar de los políticos. Una de estas expectativas es la paz. Camboya apenas comienza a disfrutar una paz relativa por primera vez en tres décadas. La paz requiere una fuerza de seguridad menor, más profesional y más neutral. El CIHR sigue ayudando a Camboya a avanzar en esta dirección no sólo continuando sino mejorando la capacitación sobre la neutralidad.
El siguiente ejercicio para la democracia en Camboya serán las elecciones para comunas planeadas para fines del año 2000 y principios del 2001. Estas elecciones serán las primeras elecciones locales en Camboya. Las comunas constituyen el primer nivel de administración. Agrupan a las aldeas. Habrá 1,600 cargos electivos formales. El CIHR y las otras ONG camboyanas ya están haciendo planes y participando en actividades para estas elecciones, aplicando las lecciones aprendidas en las elecciones nacionales de 1998. Una de ellas será continuar y ampliar la capacitación sobre la neutralidad para las fuerzas de seguridad nacional, para los funcionarios públicos a niveles locales y nacional, y para el personal que participa en la seguridad a nivel de comuna o de aldea. Más aún, la capacitación sobre la neutralidad incluirá una sección sobre la resolución pacífica de conflictos para evitar el tipo de problemas postelectorales observados en 1998. El propósito del CIHR es realizar la capacitación sobre la neutralidad con bastante anticipación, de una manera estructurada que sea transparente para todos y con mejor documentación de apoyo.
Conclusiones y recomendaciones: transición de una cultura de guerra a una cultura de paz
La democracia y las elecciones democráticas necesitan tiempo para establecerse, y para que todo el mundo comprenda los procesos. Los acontecimientos de las elecciones camboyanas de 1998 revelaron las diferentes percepciones, expectativas y oportunidades de los distintos participantes. Estas diferencias deben minimizarse. Todos deben jugar el juego siguiendo las mismas reglas. Debe haber un entendimiento común entre los políticos, los trabajadores y agentes de los partidos, los funcionarios electorales, el personal de seguridad y la sociedad civil. Este proceso debe ser más técnico y menos politizado. El veredicto del pueblo debe ser aceptado y respetado.
El momento para comenzar es ahora, no como sucedió en 1998, sólo seis meses antes de la elección. La educación y capacitación básicas no deben dejarse para las últimas dos o tres semanas. Este periodo debe usarse para impartir recordatorios y para cubrir los puntos esenciales que hay que saber el día de la votación y el escrutinio. Esta educación debe ser un proceso continuo y estar incluida en los programas escolares. Los niños deben crecer sabiendo cómo ser buenos ciudadanos.
Hay buena voluntad entre los escalafones de los servicios de seguridad para ser profesionales, neutrales y respetados. Mientras el gobierno del Reino de Camboya toma en sus manos la gran responsabilidad de asignar recursos nacionales a la educación en general y a la capacitación para las fuerzas de seguridad, la comunidad internacional de donadores a través de las ONG locales deberán optimizar cada oportunidad para apoyar las actividades que promuevan la neutralidad y la observación de los derechos humanos. El hecho es que Camboya sufrirá escasez de ingresos durante los años venideros y sin ayuda externa dicha educación estará limitada. El personal de seguridad ha estado operando en una cultura de la guerra durante años, y necesita ayuda en la transición hacia una cultura de paz.
Camboya sigue estando polarizada. Las instituciones estatales necesitan fortalecerse. La lealtad debería dirigirse a la nación, ya sea como servidores públicos, jueces o miembros de los servicios de seguridad. Estas instituciones que existen como liga son cruciales en todos los aspectos del servicio público. Para las elecciones, el Comité Electoral Nacional y el Consejo Constitucional deben poder actuar con imparcialidad para abordar esas quejas adecuadamente. Esto evitará que surja la situación en que la única forma que tengan los partidos agraviados para protestar sean las manifestaciones. Donde hay grandes manifestaciones públicas, es probable que se rompa la paz y que se desplieguen las fuerzas de seguridad. Lo mejor es evitar esa situación.
Nota: Los siguiente apéndices se pueden encontrar en Training Documents for Neutrality, Cambodia:
Documents for Masters of Training in Neutrality, Human Rights, Democracy and Elections, publicado por el Personal General del Ministerio de la Defensa Nacional y de la Dirección General de la Policía del Ministerio del Interior en colaboración con el Instituto Camboyano de Derechos Humanos. (CIHR, julio de 1998)
Curriculum for the initial 5 day Master Trainers Training celebrado del 8 al 12 de Julio de 1998 en la academia militar en Russei Keo, Phnom Pen.
