La naturaleza y magnitud de los asuntos relativos a la integridad electoral son afectadas en gran medida por el tipo de gobierno que prevalece en un país y las prácticas culturales y normas sociales de su pueblo. Si bien los problemas básicos son los mismos en cualquier lugar -el uso ilegal o falto de ética del dinero, el poder o la influencia para alterar artificialmente los resultados de una elección- el contexto social y político determina en buena medida como se manifiestan ese tipo de problemas. ¿Ha tomado el gobierno una posición decidida contra la corrupción? ¿Entienden los ciudadanos la importancia de las elecciones y de preservar su integridad? ¿Saben los partidos políticos como competir en las elecciones y hacerlo de manera honorable?
Es conveniente que los mecanismos de integridad que se adopten sean sensibles a las condiciones locales. Lo que puede ser un serio problema de integridad en un país y requerir estrictas medidas de protección, puede ser insignificante en otro y, por consiguiente, no requerir el mismo nivel de atención o protección.
Gobernabilidad
Cada país tiene su propia forma de gobernar, derivada de su historia política, económica y cultural. El tipo de gobernabilidad afectará la naturaleza y alcances de los asuntos de integridad y la efectividad de los mecanismos para asegurar su efectivo cumplimiento. Los países con un historial de gobernabilidad basado en el imperio de la ley, donde los oficiales públicos sean responsables y rindan cuentas y existan procedimientos públicos y transparentes ofrecen usualmente un clima propicio para preservar la integridad electoral. Las violaciones a la ley pueden ser detectadas y remediadas, al tiempo que las acciones criminales pueden ser perseguidas y sancionadas a través de un sistema legal en operación.
En países que enfrentan dificultades para lidiar con cuestiones de gobernabilidad e imperio de la ley, puede resultar mucho más difícil preservar la integridad electoral. En estos casos, puede ser necesario que las autoridades electorales edifiquen su propia credibilidad institucional y administrativa. Puede ser difícil asegurar que la política y la administración electorales permanezcan neutrales, profesionales y transparentes, y para lograrlo pueden ser necesarios mecanismos adicionales como la asistencia técnica internacional o la presencia de observadores internacionales por períodos prolongados (ver Observación Electoral Internacional). Ante la falta de un sistema jurídico y uno judicial creíbles, puede ser necesario conferirle amplias atribuciones al organismo electoral para resolver las controversias sobre la conducta de los oficiales electorales mismos, los partidos, los candidatos y otros actores involucrados.
Cultura política
Se ha encontrado que la cultura política de una nación afecta la conducta de sus líderes y habitantes, incluyendo su participación en las elecciones. La cultura política influye en la percepción pública sobre el proceso electoral y sobre la legitimidad de sus resultados. También es un factor de importancia en la percepción nacional sobre lo que es y lo que no es un problema de integridad.
Se han identificado normas universales para que unas elecciones sean libres y justas (ver Principios Guía), pero la cultura política afecta la forma en que son interpretadas. Por ejemplo, el "comportamiento ético" es una parte de la integridad, pero la definición sobre lo que es "ético" y lo que no, puede variar de un contexto a otro. La educación, la socialización, la ocupación -todos ellos son elementos que influyen en la forma en que un comportamiento es percibido y juzgado. En países con fuertes divisiones políticas y sociales puede ser difícil convenir normas generales acerca de la integridad. Lograr que las elecciones sean "genuinas" es mucho más fácil en países donde existe un amplio consenso sobre las reglas del juego (ver Política) y el valor de la integridad.
Los países han considerado sus diferencias culturales y políticas al momento de diseñar sus legislaciones y regulaciones electorales. En México, por ejemplo, se tipifica como un delito electoral que "los ministros de cualquier culto religioso induzcan a los electores a votar en favor en contra de determinado candidato o partido político o a abstenerse de votar, al llevar a cabo sus actividades religiosas"." 18 En el caso de la India, a los candidatos se les exhorta a no "inducir o tratar de inducir a un candidato o elector a creer que él o cualquier persona en la que esté interesada se convertirá o será considerada como objeto de descontento divino o de censura espiritual" 19 Mientras que en otros países, como Filipinas, es ilegal comprar, servir o vender bebidas alcohólicas el día de la elección.20
Participación
Es un rasgo inherente a toda sociedad la existencia de grupos que promuevan sus propios intereses. El pluralismo democrático comprende la participación de grupos e instituciones organizados alrededor de diferentes intereses profesionales, económicos, religiosos, étnicos o de otra índole. Pero el tipo y naturaleza de sus actividades están moldeados por su cultura política.
Uno de los principales participantes en las elecciones son los Partidos Políticos. Los partidos políticos compiten en las elecciones para acceder a cargos públicos y gobernar. El tipo de sistema nacional que se ha desarrollado afecta directamente la naturaleza de las cuestiones de integridad y los tipos de mecanismos que son necesarios para enfrentarlos. Por ejemplo, ¿existe un sistema bi o multipartidista? ¿Hay un partido o un conjunto de partidos dominantes que reciben trato preferencial o tienen acceso directo a recursos públicos para fines electorales? ¿Se excluye a los partidos minoritarios? ¿El sistema pluripartidista es tan reciente que muchos partidos se encuentran todavía en proceso de gestación? Cada una de estas interrogantes plantea asuntos diferentes de integridad.
Otro factor son los Grupos de Interés, que promueven un interés o candidato particular, Si bien los grupos de interés no contienden en las elecciones, su actividad influye en los resultados de las elecciones. Sus métodos y capacidad para influir en el proceso difieren de país a país y determinan el tipo de mecanismos preventivos que serán necesarios. En algunos países los grupos de interés no están políticamente activos. Sin embargo, en otros, como los Estados Unidos, se han organizado y proliferado a tal punto que son reconocidos como "grupos de presión". Se trata de grupos que llevan a cabo programas para influir sobre los candidatos, los electores y el gobierno (ver Grupos de Interés). Por ello se han diseñado mecanismos para coadyuvar a la transparencia como la exigencia de revelar públicamente el financiamiento destinado a campañas y acciones de "cabildeo" parlamentario.
La naturaleza e intensidad de la participación política de los ciudadanos también es un reflejo de su cultura política. Algunas naciones tienen un buen historial de activismo de masas, como por ejemplo en manifestaciones, que requieren de mecanismos de seguridad física para mantener la integridad durante los actos de campaña o la votación. Otros países pueden caracterizarse por una participación pacífica, pero si los niveles de votación son muy bajos pueden poner en riesgo la integridad de la elección. En cada caso, los mecanismos de integridad necesarios para fomentar y salvaguardar una saludable participación requieren ser ajustados para adecuarse al contexto y problemas culturales específicos.
Monitoreo
El monitoreo del proceso electoral es uno de los mecanismos clave para garantizar la integridad de la elección (ver Supervisión de la Integridad de la Elección). La extensión y profundidad del monitoreo dependerán del contexto social y político de cada país. En aquellos que cuenten con un largo historial de imperio de la ley, normalmente existen mecanismos institucionales para la supervisión electoral, como comités legislativos o inspectores gubernamentales. También existen grupos bien organizados de vigilancia ciudadana que siguen muy de cerca el proceso y denuncian cualquier tipo de irregularidades, junto con Medios de Comunicación activos y libres que desempeñan un buen papel de investigación.
En las democracias de nuevo cuño, estos mecanismos pueden estar aún en desarrollo. Una supervisión "independiente" o un monitoreo doméstico se pueden utilizar más para efectos partidistas, que para una observación objetiva. En muchos países, la asistencia internacional ha contribuido a establecer la capacidad de monitoreo institucional y objetivo de las organizaciones domésticas de la sociedad civil (ver Observación Electoral Nacional). La capacidad de estas organizaciones no gubernamentales varía considerablemente, puede ir desde la muy bien establecida NANFREL en Filipinas, hasta la naciente COMFREL en Camboya.
En algunos de los países más difíciles, el monitoreo doméstico puede ser una empresa riesgosa. Las agrupaciones domésticas que traten de realizar un monitoreo independiente pueden ser amenazadas o, en casos extremos, ser lastimados físicamente o asesinados. En esas situaciones, los observadores internacionales (ver Observación Electoral Internacional) pueden coadyuvar a incrementar la seguridad de los observadores domésticos mediante su simple presencia física, así como proveer una evaluación independiente del proceso electoral.
El papel del dinero
El dinero siempre ha sido un elemento clave de la política y las elecciones. Sin embargo, los volúmenes de dinero que se gastan hoy en día en tratar de ganar un cargo público le ha conferido nuevas dimensiones a un viejo problema. En las campañas de 1998 para el Congreso estadounidense se gastaron 1.5 billones (miles de millones) de dólares.21 El partido gobernante en Argentina, el Justicialista, gasto 13 millones de dólares en las más recientes elecciones nacionales22
El dinero, o las cosas con valor material, pueden ser utilizados como un incentivo para votar por un determinado candidato, obtener un contrato electoral muy lucrativo o sobornar a un oficial corrupto para que altere los resultados electorales. Cada cultura política determina la forma en que se utiliza el dinero. El hecho de que se gaste tanto dinero en las campañas electorales, y que algunos estudios demuestren que con frecuencia el ganador de una elección es el que gasta más23, convierte al financiamiento de las campañas en uno de los asuntos de integridad más importantes de casi toda elección.
El dinero se puede utilizar para propaganda y para comprar votos. Puede ayudar a organizar campañas de registro electoral o para promover el voto. Puede ser empleado de manera ética o no. En unos cuantos países, el uso de grandes sumas de dinero por elementos criminales, incluyendo dinero del narcotráfico, le ha añadido un elemento siniestro al problema de preservar la integridad electoral. Para mayor información sobre este tema, ver Narcotráfico .
Las elecciones implican dinero y poder, y dinero y poder no controlados pueden provocar corrupción. La encuesta de 1999 sobre pago de sobornos que Transparencia Internacional encontró el 33% de quienes la respondieron creían que la corrupción iba en aumento. Las causas citadas con mayor frecuencia fueron:
- Bajos sueldos en el sector público: 65%
- Inmunidad de los funcionarios públicos: 63%
- Discrecionalidad del gobierno: 57%
- Empeoramiento de las prácticas de suministro de servicios públicos: 51%
- Procesos de privatización: 37%
- Incremento de la inversión y el comercio internacional: 30%
- Restricciones a los medios de comunicación: 24%
- Liberalización financiera: 19%
- Elecciones multipartidistas: 18%
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En cada caso, es difícil encontrar un mecanismo capaz de hacerle frente a los problemas de dinero y, para ser efectivo, tiene que ser diseñado de acuerdo con el contexto económico y cultural de cada país. En Indonesia, los esfuerzos para disminuir la importancia del "dinero en la política, muestran las dificultades para integrar las restricciones legales con la conciencia de la sociedad para promover su cumplimiento". 25
Confianza
La confianza en el sistema e instituciones electorales es una variable importante cuando se examinan la integridad de las elecciones y los mecanismos necesarios para garantizarla. En países donde existe un alto grado de confianza, el gobierno administra las elecciones de manera rutinaria y existe poca inquietud entre los electores y candidatos de que el gobierno pueda manipular el proceso o sus resultados.
Sin embargo, en países con poca confianza en que las instituciones de gobierno o los partidos políticos respeten las reglas del juego, la desconfianza es un factor de gran magnitud. El grado de desconfianza permite determinar los esquemas institucionales y administrativos para las elecciones, así como los mecanismos adicionales de salvaguarda que serán necesarios para preservar la integridad del proceso.
Como se ilustra en el siguiente fragmento del comisionado Maamong de la Comisión de Elecciones de Filipinas (COMELEC), la desconfianza es una de las razones fundamentales por la que los candidatos hacen trampa y por lo que es necesario diseñar un sistema integral de salvaguardas.
"¿Por qué hacen trampa algunos candidatos? Quizá su estructura genética tiene algo que ver en eso, pero la respuesta puede ser sintetizada en una palabra: DESCONFIANZA. Los candidatos realmente no tienen deseos de hacer trampa, pero debido a la desconfianza algunos de ellos lo hacen. Quienes lo hacen dicen: Hay que hacerlo a los demás antes de que los demás te lo hagan. La COMELEC no va a permitir que los candidatos hagan trampa. Como resultado, nos volvemos paranoicos. No confiamos en los candidatos. Los candidatos no confían en la COMELEC y, así, el sentimiento se vuelve mutuo. Ni siquiera confiamos en los electores. Es por ello que ponemos tinta indeleble en sus pulgares, asumiendo que votarán otra vez a menos que se les impida hacerlo. En efecto, la presunción de inocencia tiene que ser efectivamente revertida.
El resultado de la desconfianza tiene tres vertientes:
Primera: tenemos disposiciones grotescas en la ley para prevenir las trampas y el fraude. Lo curioso es que entre más rígida hacemos la ley electoral, más son los que se inclinan por encontrar formas de violar la ley y evitar ser atrapados.
Segunda: La conducción de las elecciones se vuelve muy costosa para el gobierno. Las urnas que parecen tanques, los sellos de metal, el papel especial, las marcas de agua, las cabinas de votación, la tinta indeleble, etc., cuestan millones de pesos que podrían ser mejor utilizados en beneficio de nuestros compatriotas menos afortunados.
Tercera: Nadie admite la derrota. En consecuencia, abundan las controversias electorales previas a la proclamación de triunfadores, una pesadilla permanente para la COMELEC y, en última instancia, para la Suprema Corte. Por consiguiente, los candidatos agregan cuatro nuevos a los diez mandamientos: (1) No debes perder, (2) No debes conceder, (3) Debes protestar y, (4) Debes impugnar".26
