La reglamentación formal de la gobernabilidad electoral en México
por el Dr. Andreas Schedler
Antecedentes
A lo largo de la década pasada, México atravesó por una transición exitosa del autoritarismo a la democracia electoral. Los partidos políticos, guiados por la desconfianza omnipresente, sujetaron a las nuevas autoridades electorales democráticas a una reglamentación legal muy estricta. Sin embargo, como se discute en el artículo, debido a la naturaleza peculiar de la gobernabilidad electoral, la dependencia sobre el modo [base "]burocrático[per thou] de control fue más eficaz y menos costoso de lo que supondrían los actuales enfoques [base "]post-burocráticos[per thou] de administración pública.
En los últimos 25 años, la [base "]tercera ola[per thou] de democratización global ha arrastrado a más de setenta países hacia las ventosas playas de la democracia electoral. Como respuesta a este movimiento sin precedentes hacia la ley, la política y ciencia de la democracia ha desarrollado un subcampo: los estudios sobre la democratización. En esta nueva subdisciplina, los académicos han explorado diversas explicaciones sobre las transiciones exitosas, fracasadas o fallidas hacia la democracia. Han estudiado la influencia de un amplio rango de variables, tales como el bienestar económico, la cultura política, la presión internacional, las instituciones predemocráticas, el liderazgo político, la elección y la contingencia. Sin embargo, se han olvidado de reconocer una [base "]variable crucial para explicar el éxito o el fracaso de las transiciones democráticas[per thou] (Pastor 1999b), a saber, la gobernabilidad electoral.
En general, la ciencia política ha prestado muy poca atención a las bases institucionales de las elecciones democráticas. En democracias establecidas de la OCDE, los académicos no podían darse el lujo de pasarlos por alto porque [base "]la gente da por hecha la dimensión administrativa de las elecciones." (Pastor 1999a: 76). Según parece, en las transiciones tempranas del gobierno autoritario en Europa del Sur y en Sudamérica sucedió algo similar.
Estas transiciones se llevaron a cabo en el contexto de los aparatos estatales [base "]usables[per thou] (Linz y Stepan 1996: 10 11) (tales como España y Argentina) o bien, fueron capaces de revivir tradiciones latentes de administración electoral confiable (como Uruguay y Chile).
Algunas cuestiones sobre la gobernabilidad electoral no adquirieron por lo tanto mucha visibilidad, sino que permanecieron en el segundo plano durante los procesos de transición. No fue sino hasta las transiciones posteriores que las cuestiones sobre fraude electoral e integridad electoral ocuparon un lugar clave en la democratización. Sobre todo, en transiciones del [base "]autoritarismo electoral[per thou] que lucharon por superar un pasado inmediato de elecciones manipuladas, el control del fraude electoral se convirtió en el eje mismo del proceso de transición.
México, que experimentó una de las transiciones más retardadas y prolongadas en América Latina, ejemplifica el surgimiento de la gobernabilidad electoral en una manera especialmente dramática. Hace menos de una década, las instituciones electorales del país aún funcionaban como la maquinaria del fraude, sujetas al Partido Revolucionario Institucional (PRI). El fraude como mecanismo de último recurso para proteger al partido en el gobierno contra la derrota electoral no era el único pilar del régimen autoritario post-revolucionario, pero sí uno de los más fundamentales.
Sin embargo, entre 1990 y 1996, el país atravesó por una serie de reformas electorales negociadas que alteraron profundamente la infraestructura de las elecciones políticas. Hace diez años, la Secretaría de Gobernación estaba a cargo de organizar las elecciones federales. Ahora esta responsabilidad está en manos de un organismo administrativo no partidista e independiente, el Instituto Federal Electoral (IFE). Como consecuencia en el México contemporáneo, la percepción actual es que las elecciones funcionan como contiendas libres, competitivas, integrales, limpias e incluso justas.
¿Cómo lograron los diseñadores electorales esta notable transición del fraude electoral a la justicia electoral? ¿Qué tipo de soluciones institucionales pusieron en práctica para lograr un cambio tan dramático? ¿Cómo le hicieron para someter al Leviatán mexicano a reglas democráticas, a pesar de su reputación histórica de subvertir o romper las reglas formales a su conveniencia? Este artículo no pretende analizar el complejo paquete de [base "]medidas de seguridad[per thou] que diseñaron los reformadores para mantener al nuevo Instituto Federal Electoral bajo control. Limita su enfoque a un instrumento clave de la moderación: la reglamentación burocrática de la promulgación de una densa red de leyes y reglamentaciones diseñadas para minimizar el uso del criterio de los funcionarios electorales.
Después de una breve introducción al papel de la desconfianza en el proceso de transición de México, el artículo describe tres dimensiones representativas de la reglamentación burocrática en el código electoral de México: los requisitos de control de registros, de controles de identidad y de calendarios de programación. El análisis revela una dependencia dominante sobre las restricciones formales detalladas que van contra el espíritu de las actuales tendencias [base "]post-burocráticas[per thou] de la administración pública, que se enfocan sobre la desregulación.
Sin embargo, según aduce el artículo, la opción [base "]empresarial[per thou] se vio obstaculizada por los niveles imperantes de desconfianza hacia el partido en el gobierno. Más aún, la ruta burocrática era más eficaz de lo que habría sugerido el enfoque [base "]post-burocrático[per thou] (dado que había limitaciones formales inmersas en un sistema integral de rendición de cuentas, asimismo apoyado por un nuevo equilibrio en el poder entre el gobierno y la oposición); y resultó menos costoso de lo que la nueva escuela de administración pública hubiera esperado (dado que las características distintivas de la administración electoral mitigan muchas de las patologías burocráticas que tiende a producir el exceso de regulación en otras esferas de la administración pública).
Democratización y desconfianza
El [base "]sistema de partido hegemónico[per thou] que imperó en México hasta finales de la década de los ochenta representó un tipo poco usual de régimen autoritario, que se confería legitimidad mediante la celebración constante de elecciones políticas no competitivas (desde 1916). Estas elecciones no se limitaban a ser rituales unipartidistas. El Partido Institucional Revolucionario (PRI) permitía la postulación de los candidatos de oposición para la contienda. Sin embargo, el único partido genuino de oposición, aunque débil e ineficaz, era el Partido Acción Nacional (PAN) conservador, fundado en 1939. Todos los demás fueron ya sea movimientos de disidentes del PRI (de muy corta duración) o los llamados partidos satélite, partidos subordinados al PRI cuya intención era simular una apariencia de competencia entre partidos.
Sin embargo, la finalidad de los partidos de oposición no era ganar las elecciones. Su función era legitimar, no ser un reto, para el partido de la mayoría. La [base "]posibilidad de una rotación en el poder no se vislumbraba[per thou] (Sartori 1976: 230). A fin de reproducir su hegemonía política en las elecciones, el PRI podía depender de una gran selección de mecanismos no democráticos. Podía excluir a algunos participantes políticos de la contienda electoral; podía tratar de reclutarlos o reprimirlos; podía explotar su monopolio sobre los recursos públicos; podía recurrir a la sumisión de los medios masivos de comunicación; y por último, podía recurrir al fraude electoral cuando lo considerara conveniente.
Puesto que controlaba la organización de la elección de manera centralizada, el PRI pudo alterar los resultados electorales ya sea para exagerar sus victorias (alquimia cosmética) o para [base "]rectificar[per thou] sus derrotas (fraude resuelto). Sin embargo, es probable que la principal función del fraude electoral fuera preventiva. En sus épocas doradas de hegemonía, el partido en el gobierno tenía poca necesidad de alterar los resultados electorales. En muchos lugares no se enfrentaba a la oposición en lo absoluto, y hasta 1982, nunca recibió menos de las tres cuartas partes del voto en las contiendas presidenciales. Sin embargo, la manipulación de los resultados electorales siempre asechaba en el fondo como un poderoso [base "]mecanismo de último recurso.[per thou] Cada participante en el juego político estaba al tanto de ello y ajustaba sus expectativas en consecuencia. El poder, como bien sabemos, es más fuerte cuando menos se hace uso de él. Una señal inequívoca de erosión es cuando tiene que cumplir sus amenazas.
Por consiguiente, conforme empezó a erosionarse la hegemonía del PRI, su primera reacción fue pisar el freno del fraude electoral para detener el tren acelerado de la democratización. En las elecciones municipales de 1983, cuando el país sufrió su peor crisis económica desde la década de los treinta, el PAN comenzó a usar estrategias más contenciosas y asertivas y de hecho ganó varias ciudades principales del norte de México. Como respuesta, el presidente Miguel de la Madrid (1982-88) decidió rápidamente que era demasiado riesgoso usar la arena electoral como válvula de seguridad para el descontento social. En lo que restó de su administración, trató de contener a la oposición emergente mediante una mezcla de fraude electoral y de reafirmación del control sobre la administración electoral.
Favoreciendo el control electoral sobre la legitimidad, el PRI pudo retener sus puestos exclusivos en el poder a excepción de algunas derrotas locales a todos los niveles del gobierno. Pero la perpetuidad del poder tiene su precio. La creciente dependencia sobre el fraude electoral provocó un incremento en los conflictos post-electorales y terminó por vaciar lo que restaba de la legitimidad de procedimientos del régimen. Este ciclo autoreforzante de competencia creciente, fraude, conflictos y descrédito llegó a su punto culminante en las elecciones presidenciales de 1988.
En esta contienda altamente competitiva, el candidato oficial, Carlos Salinas de Gortari, derrotó al candidato conservador Manuel J. Clouthier así como al disidente del PRI Cuauhtémoc Cárdenas en lo que se considera como [base "]la más egregia violación a las normas para las elecciones libres y justas en el México moderno[per thou] (Eisenstadt 1999: 84). La evidencia masiva de fraude arrojó al país hacia la incertidumbre dramática del [base "]confuso conflicto post-electoral[per thou] (Loaeza 1999: 24), exponiendo la aguda crisis de legitimidad.
El presidente Carlos Salinas (1988-94) emprendió rápidamente la labor de reparar su [base "]manchada legitimidad de origen[per thou] convocando a los partidos a negociar las reformas del sistema electoral. Éstas, así como todas las reformas subsecuentes enfrentaron un reto crucial: [base "]reparar la antigua desconfianza en los procedimientos electorales[per thou] (Woldenberg 1999: 68). La batalla entre la desconfianza y la credibilidad vino a representar la distinción principal de toda una década de reformas electorales. Al final, después de cuatro rondas de intensas negociaciones entre los partidos, estas reformas guiadas por la desconfianza promulgadas en 1990, 1993, 1994, y 1996 condujeron a una transformación radical de las instituciones electorales en México.
A fin de someter al Leviatán electoral a restricciones creíbles, los partidos políticos establecieron un plan integral de límites institucionales entrelazados. Entre otras cosas, escribieron una nueva ley electoral, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales(COFIPE). Depositaron la administración de las elecciones en manos de un organismo de administración electoral autónomo, no partidista y permanente, el Instituto Federal Electoral (IFE). Designaron un tribunal judicial especializado para resolver las disputas electorales. Formularon un catálogo de delitos electorales respaldados por estrictas sanciones penales, aplicadas por un funcionario especial. Modernizaron el padrón electoral y emitieron nuevas credenciales electorales de alta tecnología y alta seguridad. También establecieron un sistema [base "]panóptico[per thou] de supervisión de partidos, que permite a los partidos políticos monitorear cada paso del proceso electoral.
No es exagerado concluir que éstas y otras [base "]medidas de elaboración de confianza[per thou] se añadieron a una genuina reformulación de la infraestructura electoral del país. Por lo tanto, la desconfianza rindió muchos frutos, aunque el presente artículo se limita a uno de ellos: el ímpetu para reducir la aplicación de criterios personales en lo administrativo mediante la reglamentación burocrática detallada y estricta. Documentará la barroca densidad de reglas formales que caracterizan la legislación electoral mexicana analizando tres áreas clásicas de restricciones burocráticas: el control de los registros, los controles de identidad y las reglas de la calendarización.
Control de registros
La oficina moderna es un almacén de madera (en su forma procesada como papel). El gobierno de la burocracia, parafraseando a Lincoln, es el reinado del papel, para el papel y por el papel. Los formularios y los archivos son el alma del Leviatán burocrático y el requisito de registrar y reportar todo lo oficial por escrito representa uno de sus principios de acción básicos.
La administración electoral en el México democrático es un caso típico de organización burocrática basada en el control de registros. Aquí como en cualquier otra parte del mundo de la burocracia moderna, los formularios escritos cumplen con el propósito principal de la certeza y el control. El papeleo es, digamos, la base de la rendición de cuentas burocráticas. Por lo tanto, los reformadores electorales en México elaboraron una compleja red de piezas entrelazadas de documentos, solicitudes, formularios, archivos, originales, copias, minutas, certificados, notificaciones, recibos e informes de papel para asegurar que todos los pasos administrativos sigan procedimientos uniformes, controlados, y sobre todo, controlables, que permitan a los partidos rastrear las irregularidades eventuales hasta la fuente de origen. Como consecuencia, el código de la ley electoral de México convierte a cada elección federal en una gigantesca fábrica de papel. Cuatro procesos especialmente consumidores de papel ilustran este punto: el padrón electoral, el registro de los candidatos, la votación y el escrutinio.
(1) Padrón electoral
Desde principios de los años noventa, la construcción y constante actualización del padrón electoral en México es una empresa totalmente computarizada de alta tecnología. A pesar de su sofisticación tecnológica, el padrón electoral sigue generando pilas considerables de papel. Por ejemplo, los ciudadanos, que son los clientes principales de la burocracia electoral además de los partidos políticos, tienen que llenar solicitudes para estar incluidos en el padrón electoral [143.1 y 148.1], presentar documentos que demuestren su identidad [144.2], obtener un recibo de su solicitud [148.3], firmar un recibo cuando se les entrega la credencial electoral [144.4], presentar documentos y solicitudes para actualizar sus datos personales [146.4], llenar y presentar formularios para apelar contra su eventual exclusión del padrón electoral o contra el hecho de no haber recibido su credencial electoral [151.6], y recibir la notificación de los fallos correspondientes [151.7].
(2) Registro de candidatos
El registro formal de los candidatos electorales sigue el mismo principio que el registro de electores: las burocracias definen las condiciones bajo las cuales los agentes externos pueden obtener el reconocimiento como objetos oficiales de la administración (clientes) y desatar procesos internos de toma de decisiones (actos administrativos). Con bastante frecuencia, las condiciones burocráticas para la comunicación externa incluyen demandas estrictas de documentación escrita y de formularios estandarizados. Para registrar candidatos para puestos electivos a nivel federal, los partidos políticos tienen que presentar una solicitud con los datos personales de cada candidato, una declaración de aceptación, una copia de su acta de nacimiento, una copia de su credencial electoral, prueba de su lugar de residencia [178.1 y 2], una confirmación por escrito de que el candidato se seleccionó conforme a las reglas imperantes del partido [178.3], y un certificado de que el partido ha registrado la cantidad mínima de candidatos que se requiere para la postulación de diputados [178.4] y senadores [178.5] de mayoría relativa.
(3) Votación
Si bien los pasos preparatorios para las elecciones federales en México, tales como la acreditación de los observadores electorales [5.3], la selección de los funcionarios de las mesas electorales [193], la determinación de las ubicaciones de los sitios de votación [195 6], la postulación de los representantes de partido [202 4], y la entrega del material electoral a los funcionarios de las mesas electorales [207 8] ya implican gran cantidad de papeleo, los requisitos de control de registros son especialmente estrictos durante la jornada electoral. El expediente de casilla integral [234.1] que los funcionarios de la mesa han recopilado en el curso del día debe incluir el acta de la jornada electoral [212.4], integrada por un registro detallado de archivos de la iniciación del proceso de votación [212.5] y otra en la que se informe sobre el cierre del proceso de votación [225]; un acta que señale los resultados del escrutinio y el cómputo [232.1]; y los informes eventuales sobre los disturbios públicos [220.2] u otros incidentes [221], así como las notas eventuales de protesta presentadas por los representantes de los partidos [199.1.f y 234.1.d].
Una vez reunidos estos documentos, los representantes de los partidos políticos (quienes son libres para firmarlos todos y a veces están obligados a hacerlo) reciben una [base "]copia legible[per thou] del archivo completo, contra recibo obligatorio [235.1]. El requisito formal de legibilidad es, por supuesto, sintomático de la suposición de mala voluntad hacia los funcionarios electorales quienes ostentaron en el pasado una notable capacidad para alterar las reglas formales
(4) Escrutinio
Si el escrutinio a nivel distrital, estatal y federal constituye el evento culminante del proceso electoral, también señala la culminación del papeleo electoral. Como antes, el COFIPE exige archivos y formas para todo: archivos para registrar la recepción de los materiales electorales de las mesas de votación [238.6 y 242.2], formularios para introducir los resultados contabilizados en los sitios de votación [243.1.c], formas para señalar la identidad de los archivos de la mesa de votación y archivos del Consejo Distrital [247.1.a], archivos para documentar los procedimientos y hallazgos en caso de que haya paquetes electorales alterados [247.1.d], archivos para informar sobre los resultados agregados a nivel distrital [247.1.e y g], así como archivos detallados para dar un resumen del escrutinio a nivel distrital, incluyendo sus resultados, incidentes eventuales y declaraciones de validez y elegibilidad [247.1.i].
Puesto que hay hasta tres elecciones federales simultáneas (para la presidencia y las dos cámaras legislativas), que además se celebran sobre la base de un sistema electoral mixto (que combina la fórmula de la mayoría relativa con la de la representación proporcional tanto para la Cámara de Diputados como para la de Senadores), el papeleo asociado con el escrutinio fluye hacia un acto final y apoteósico de ingenio burocrático: la distribución de dichos archivos a diferentes puntos del sistema de administración electoral y de adjudicación de conflictos electorales[ver 252 y 253].
Identificación
Cualquier aparato administrativo que quiera cumplir la promesa burocrática de confiabilidad, tiene que asegurarse de tener claridad y control sobre sus unidades básicas de operación (clientes, archivos y decisiones). Tiene que definir criterios de elegibilidad que le permitan identificar a los beneficiarios (o a las víctimas) de sus servicios. Tiene que establecer sistemas de almacenamiento y comunicación para evitar la pérdida, alteración o extravío de los archivos. Y tiene que emitir documentos que brinden una forma reconocible de sus decisiones inapelables. Dado el historial de fraude electoral en el país, la organización de elecciones en México refleja una preocupación especialmente intensa para establecer y proteger la identidad de sus principales objetos administrativos. De acuerdo con la naturaleza de la labor a realizar, poner en la práctica administrativa el principio democrático de [base "]una persona, un voto[per thou], la ley electoral se enfoca sobre dos cambios fundamentales: asegurar la identidad de sus clientes principales (los ciudadanos) y garantizar la integridad de sus documentos centrales (las papeletas).
La identidad de los ciudadanos
En los días dorados de la hegemonía autoritaria del PRI, el padrón electoral representaba una conocida fuente de fraude electoral. En esencia, funcionó como mecanismo para [base "]pesar[per thou] los derechos de los electores: negó el sufragio a las personas [base "]borradas[per thou] de la lista a la vez que multiplicó los votos de aquellas con varios registros. Si bien algunas imprecisiones pueden haberse originado a partir de errores técnicos, los partidos de oposición siempre sospecharon, y con buena razón, que las deficiencias en el padrón no estaban distribuidas al azar sino que eran el reflejo de un claro prejuicio político que representaba en exceso a los simpatizantes del régimen a costa de quienes se presumía iban a votar en contra.
En cuanto surgieron las dudas sobre la transparencia electoral (a diferencia de las cuestiones de representación política) en la agenda de la reforma electoral mexicana en los ochenta, fue claro que el país no iba a tener elecciones limpias si no establecía de antemano un padrón preciso. Quedaba claro también que ésta no iba a ser una tarea fácil [^] en un país donde el Estado realiza una labor bastante mediocre para identificar a sus súbditos al momento de su nacimiento, de contarlos en censos nacionales constantes y de registrarlos para el servicio militar, el pago de impuestos, el ofrecimiento de servicios sociales; así como un país en el cual la movilidad de la población (migración interna y externa), los problemas de identificación personal (la mayoría de la gente no tiene pasaporte), los problemas de ubicación en el espacio (calles homónimas y anónimas), por no mencionar los factores de magnitud (cantidades y distancias espaciales), suponen obstáculos objetivos formidables para cualquier intento de someter a la población al requisito epistemológico de una burocracia estatal moderna (ver Scott 1998).
Este no es el foro para hablar de los enormes esfuerzos que ha invertido el IFE y los partidos políticos en términos de tiempo, dinero, personal, experiencia y tecnología desde 1990 a fin de establecer y operar un padrón electoral totalmente computarizado así como para emitir (dos veces) una nueva credencial electoral de alta tecnología y máxima seguridad (para un análisis y una reseña exhaustiva, ver Luján 1997). Aquí me gustaría enumerar algunas de las leyes formales que define el código electoral para evitar que las listas y las credenciales electorales (así como otros documentos relacionados) se alteren y se les dé un mal uso.
La ley establece que las credenciales electorales tienen que cumplir con estándares mínimos de seguridad (que las credenciales reales exceden por mucho) a fin de hacerlas a prueba de falsificación [164.1 y 2], que las credenciales en blanco no utilizadas se almacenen en un [base "]lugar que garantice su integridad[per thou] [144.5], que las credenciales electorales reemplazadas por cualquier razón deben destruirse[150.2], que las credenciales electorales invalidadas deben destruirse [163.4], que los Consejos Distritales deben revisar con mucho cuidado que la lista oficial de votantes corresponda a la lista que los partidos han recibido para propósitos de control [161.3], que el Consejo General pueda llevar a cabo revisiones adicionales al azar para establecer la identidad de estas listas [161.4], que los secretarios de las mesas de votación marquen las credenciales electorales así como el pulgar de la mano derecha (con tinta indeleble) de los votantes que han emitido una papeleta [218.4], y que una institución reconocida certifique la calidad de la tinta indeleble antes de la jornada electoral [208.3], mientras que el Consejo General debe llevar a cabo una revisión al azar de lo que quedó de ella después de la elección para asegurarse de que no fue reemplazada ni alterada [208.4].
Puede ser de utilidad recordar que hay numerosos mecanismos de rendición de cuentas que dan a los partidos así como a los ciudadanos la capacidad de quejarse en etapas previas a la producción de documentos. Estos mecanismos complementan las disposiciones diseñadas para proteger la integridad de los documentos y los materiales oficiales que sirven para identificar a la ciudadanía con derecho al voto.
La integridad de las papeletas
Las elaboradas medidas de seguridad que define la ley electoral con respecto a las papeletas comienzan por su diseño. El COFIPE determina la información mínima que cada papeleta debe contener [205.2 6], recomienda un diseño de papel que permita tener control total sobre la cantidad de papeletas en circulación en cualquier etapa del proceso [205.2.d], y pide al Consejo General que introduzca cualquier marca de seguridad adicional que considere necesaria [205.1]. Una vez impresas, la ley estipula que ya no puede hacerse cambios a las papeletas [206.1]. Alrededor de tres semanas antes de la jornada electoral, el IFE tiene que distribuir las papeletas a los Consejos Distritales. Naturalmente, el Código Electoral contiene disposiciones detalladas para salvaguardar la integridad de las papeletas a través de su entrega y almacenamiento subsecuentes [207]. El [base "]personal autorizado[per thou] del Instituto debe entregar las papeletas en un día, hora y lugar establecidos previamente [207.2.a]. Un detallado archivo de recepción debe registrar la cantidad de papeletas entregadas, la forma en que se les empacó y los nombres y puestos de los funcionarios que atestiguaron el acto [207.2.b]. El Consejo Distrital debe entonces proteger el material en algún lugar preestablecido, garantizar su integridad mediante envoltorios sellados y firmados por todos los presentes y nuevamente registrar todo el proceso por escrito [207.2.c]. Al día siguiente a más tardar el Consejo debe volver a contar las papeletas, sellarlas y agruparlas en paquetes para entregarlas en los sitios de votación la semana antes de la jornada electoral [207.2.d]. Y así sucesivamente.
Esta corriente preelectoral de actividades burocráticas de planeación, archivo, escrutinio, sellado, estampado, firmado, almacenaje y registro tiene la intención de mantener el control sobre la cantidad de papeletas en circulación así como de evitar la falsificación, manipulación y destrucción de las papeletas antes de la jornada electoral. Durante el día de la votación, las urnas transparentes [209.1] desempeñan esencialmente la misma función. Además, los representantes de partido llevan a cabo la tarea de certificar la autenticidad de todos los archivos de la jornada electoral mediante sus firmas personales [200.2, 214.1, 233.1, 216.3, 220.2, y 225.2]. Incluso pueden firmar las papeletas si desean hacerlo, tanto antes de la jornada electoral [207.3] como al principio del proceso de votación [212.3], así como todo el paquete de documentos y materiales que recopilan los funcionarios de las mesas de votación al final de la jornada electoral [233.1].
Por cierto, esto debe considerarse como una dulce ironía del control burocrático: un aparato burocrático, la expresión arquetípica del gobierno impersonal, que hace uso de la firma, una manifestación típica de la identidad individual moderna.
Una vez cerradas las mesas electorales, los complejos procedimientos de escrutinio intentan asegurar que las papeletas entren a la ecuación electoral de la forma debida: una papeleta, un voto. Ninguno perdido, ninguno añadido, ninguno alterado. El conjunto legal de las reglas del escrutinio incluye reglas sobre la secuencia del conteo [228 y 229.1]; reglas sobre la distinción entre votos válidos y nulos [227.2, 230, y 232.3]; una división elaborada del trabajo y de los controles mutuos entre los funcionarios de las mesas de votación [229.1]; el requisito de tachar todas las papeletas contadas y de meterlas en un sobre especial [229.1.a], amplios requisitos para presentar informes y controlar registros [232.1 y 2]; y la presencia continua de los representantes de los partidos hasta el final del proceso [237.1].
Después de esta operación, las papeletas junto con los demás archivos y materiales se trasladan de la mesa de votación al Consejo Distrital donde no se suman para agregar los resultados sino que también se les revisa una vez más y se les vuelve a contar. En estas etapas posteriores del escrutinio, la ley electoral no relaja su control firme sobre las papeletas y los demás documentos electorales [ver 234, 235, 238, y 242 63]. Pero en este punto, aumentarle eslabones a esta larga cadena de [base "]revisiones de la identidad[per thou] exigiría el precio inaceptable del aburrimiento.
Reglas de la calendarización
Según afirma correctamente José Woldenberg, Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral, el COFIPE, son su detallada reglamentación sobre los procedimientos, representa más que sólo un marco legal para la administración electoral. Parece más bien un exhaustivo [base "]manual de procedimientos[per thou] (1998: 29). Uno de los aspectos más importantes de la reglamentación sobre procedimientos según se le enuncia en el código electoral está relacionada con la calendarización.
Estas reglas de la calendarización son de distinta naturaleza. Incluyen reglas de duración, de secuencia, de frecuencia, así como de inicio y conclusión, pero las más importantes son las que definen los programas de acción administrativa, ya sea delineando periodos o puntos en el tiempo cuando algo puede o debe hacerse o fijando fechas límite para ciertas actividades. A continuación se exponen cuatro ejemplos instructivos de los aspectos del proceso electoral que están inmersos en una densa red de limitaciones formales temporales: listas nominales, credenciales electorales, registro de candidatos y jornada electoral.
(1) Para empezar, una de las actividades cruciales del IFE, totalmente limitada por las reglas legales de tiempo, es la administración del padrón electoral. Entre otras cosas temporales, la ley estipula una fecha límite para la entrega anual de las listas nominales a las Juntas Distritales para su exposición pública [156.1], una fecha límite para regresar las listas de las autoridades municipales a las Juntas Distritales [157.1], otra para regresar las listas de las Juntas Distritales a las Locales [157.2], un periodo anual cuando los partidos acceden a las listas nominales [158.1], otra para informar sobre las modificaciones eventuales hechas por el Instituto [158.4], un periodo durante el cual los partidos pueden apelar contra estos cambios [158.5], un día cuando el IFE debe entregar cintas magnéticas de la lista nominal a los partidos en los años electorales [159.1], un día cuando debe entregar copias impresas [159.1], una fecha límite para que los partidos formulen sus objeciones [159.2], una fecha límite para informar sobre las modificaciones subsecuentes hechas por el IFE [159.3], una fecha límite para que los partidos apelen contra estos cambios [159.4], una para imprimir las listas nominales con fotografías [161.1], y una para entregarlas a los Consejos Locales [161.1].
(2) Con respecto a la distribución de credenciales para votar, el COFIPE determina fechas límite para que los ciudadanos las recojan [144.1 y 163.1], una fecha límite para que el IFE entregue una lista de las credenciales electorales canceladas a los partidos políticos [163.2], un periodo durante el cual esta lista debe exhibirse al público [163.3], una fecha límite para solicitar el reemplazo de credenciales extraviadas [164.3], el requisito de destruir inmediatamente las credenciales electorales reemplazadas [150.2], una fecha límite para destruir las credenciales en blanco[163.4], y un periodo durante el cual el IFE debe almacenar los datos de los ciudadanos quienes, por cualquier razón, han retirado su nombre del padrón electoral [163.9 y 10].
(3) Con respecto al registro oficial de candidatos, el Código Electoral define un periodo para registrar las plataformas de campaña [176.2], periodos para registrar diversos tipos de candidaturas [177.1], un periodo máximo para que el IFE revise si los candidatos cumplen con todos los requisitos legales [179.1], el requisito de notificación inmediata a los partidos [179.2], un periodo máximo para que los partidos cumplan con los requisitos faltantes [179.2] así como que rectifiquen las candidaturas múltiples [179.3], en caso de haberlas, un periodo máximo para que los Consejos del IFE a todos los niveles se reúnan después de estas fechas límite [179.5], el requisito de que los Consejos Locales y Distritales notifiquen inmediatamente el registro de candidatos al Consejo General y viceversa [179.6 y 179.7], así como, por último, fechas límite para reemplazar candidatos [181.1 y 2].
(4) Otra etapa del proceso electoral que está sujeta a limitaciones temporales estrictas es, por supuesto, la jornada electoral. La ley estipula el día y la hora cuando deben instalarse las mesas de votación [212.2], una prohibición expresa a instalarlas antes [212.6], un programa de contingencia para instalar mesas de votación de maneras diferentes en caso de que el procedimiento normal no pueda seguirse[213.1 y 213.1.f], el requisito de la presencia permanente de funcionarios de mesas de votación durante la jornada electoral [212.7], la disposición que los representantes generales de los partidos pueden permanecer en las mesas de votación sólo el [base "]tiempo necesario[per thou] para cumplir su labor [219.4], el requisito de notificación inmediata en caso de que el proceso de votación deba suspenderse [216.2], la hora de cierre del proceso de votación más las reglas de excepción [224], las fechas límite para entregar los resultados electorales y toda la documentación de los Consejos Distritales [238.1], y las disposiciones sobre su eventual extensión [238.2 y 5].
Esta lista ilustrativa de reglas de tiempo dista por supuesto de ser exhaustiva. El Código estipula más límites temporales para la actualización del padrón electoral [146.1, 147.1, y 151.2 y 3], la distribución de la propaganda electoral [190.2], la publicación de encuestas de opinión [190.4], la selección al azar en etapas múltiples de los funcionarios de las mesas de votación [193.1], la nominación de los representantes de los partidos en las mesas de votación [198.1 y 201 3], la determinación de la ubicación física de las mesas de votación [195.1], la entrega del material electoral a los funcionarios de las mesas de votación [208.1], el escrutinio a niveles distritales y estatales [246.1 2 y 255.1], etc.
Básicamente, la ley electoral añade una fecha límite a cada deber y obligación que asigna, lo cual cumple dos funciones básicas. En lo que respecta a las obligaciones, las reglas de tiempo limitan el poder. Quienes toman las decisiones no tienen una obligación abstracta de hacer algo. Tienen que cumplir dentro de determinado límite de tiempo, y tienen que rendir cuentas por ello. En lo que toca a los derechos, las reglas de tiempo legitiman el poder. Si quienes creen tener ciertos derechos, ya sea los partidos políticos o los ciudadanos individuales, no los usan dentro del marco temporal estipulado por la ley, la responsabilidad de perderlos recae sobre ellos. En otras palabras, sujetar a los agentes administrativos a fechas límite cambia el poder de sus manos a las de sus clientes, mientras que sujetar a los solicitantes a fechas límite inclina el poder hacia las autoridades administrativas. En ambos casos, la responsabilidad de dejar de actuar oportunamente recae sobre quien pasa por alto el límite establecido por la ley.
Desconfianza y burocracia
La densa red de reglas del código electoral mexicano es distintiva y clásicamente burocrática en espíritu. Como tal, se opone diametralmente a la teoría antiburocrática o postburocrática de la actual administración pública. La ley electoral del país abarca todo lo que aborrece la nueva escuela de administración pública. Haciendo caso omiso al nuevo discurso que aclama la flexibilidad, la toma de riesgos, la innovación, la experimentación, la responsabilidad personal, la solución de problemas, la participación de los empleados, la motivación de los trabajadores, el cumplimiento voluntario, la competencia, los mecanismos de mercado, la orientación hacia el producto, la orientación hacia el servicio y el cliente, etc., el código electoral intenta con gran determinación establecer una burocracia Weberiana paradigmática.
En lugar de asignar la distinción entre política y administración [base "]al bote de la basura de la historia[per thou] (Altshuler 1992: vii), el código electoral mexicano intenta institucionalizarla. En lugar de adoptar el (por así decirlo) enfoque administrativo correcto sobre los resultados, adopta [base "]el enfoque obsoleto sobre las reglas[per thou] (Barzelay 1992: 125). En lugar de conferir autoridad a los funcionarios públicos, liberándolos de [base "]las restricciones que limitan la experimentación,[per thou] y aceptando [base "]un grado calculado de riesgo[per thou] (Anechiarico and Jacobs 1996: 203), hace todo por minimizar la aplicación de criterios personales. En lugar de fomentar la [base "]cultura empresarial[per thou] (Thompson and Riccucci 1998: 236) de innovación y creatividad, trata de construir un aparato tipo máquina que funcione con máxima [base "]precisión, constancia, disciplina, rigurosidad y confiabilidad, y por lo tanto: cuyos resultados se puedan calcular[per thou] (Weber 1972: 128). En suma, en lugar de [base "]reinventar el gobierno[per thou] (Osborne and Gaebler 1992), los reformadores electorales mexicanos se dispusieron a forjar una anticuada [base "]jaula de sumisión[per thou] de hierro(ver Weber 1988: 332).
Sin embargo, es válido preguntar: ¿de qué otra forma se pudo haber hecho? ¿De qué otra forma, dado el historial de fraude y abuso que impregnó a la gobernabilidad electoral con profunda desconfianza así como la correspondiente labor de construir instituciones electorales sujetas a limitaciones tanto eficaces como creíbles? Después de todo, el Instituto Federal Electoral nunca se concibió como una sencilla organización de servicio sino como una [base "]agencia de moderación[per thou] (Collier 1999).
El movimiento de reinvención en la administración pública yace en una suposición fundamental: Nosotros podemos (y debemos) confiar en los funcionarios públicos. La recomendación principal a los empleados en los Estados libres del cautiverio burocrático de leyes y reglamentaciones sólo tiene sentido bajo la poderosa premisa de que los funcionarios públicos no abusarán de su mayor grado de libertad. El [base "]paradigma burocrático[per thou] (Barzelay 1992) percibe correctamente que la obsesión burocrática con el control, los reglamentos, la disciplina, la supervisión y el castigo fluyen de una actitud de profunda desconfianza hacia los funcionarios públicos. En lugar de tratar a los empleados como [base "]servidores de confianza[per thou] se les considera [base "]criminales potenciales[per thou] (Anechiarico y Jacobs 1996: 62).
Sin embargo, la confianza es un recurso escaso que no puede generarse ni por decreto administrativo ni por exhortación académica. Decirle a los participantes en las reformas electorales mexicanas ¡ténganse confianza! difícilmente habría abierto camino hacia elecciones transparentes y creíbles. Una vez que la desconfianza se asienta en un [base "]equilibrio[per thou] autoreforzante, debe considerársele como un [base "]difícil[per thou] límite social que no puede alejarse como por acto de magia. Funciona como un [base "]mecanismo social[per thou] poderoso (ver Hedstrôm y Swedberg 1998) que genera un conjunto limitado de consecuencias. La teoría de la elección racional, la antropología de la desconfianza, ha hecho una buena labor de especificar las respuestas posibles a la desconfianza. Si yo desconfío de ti, puedo dejar de tratar contigo o bien limitarte, monitorearte, premiarte o castigarte. La eliminación burocrática de la aplicación de criterios personales es sólo una de diversas estrategias posibles para manejar la desconfianza, pero es una de las más comunes.
Por lo tanto, la desconfianza genera burocracia. Según Thompson y Riccucci, [base "]los bajos niveles de confianza ciudadana en el gobierno fomentan los enfoques administrativos que se oponen a la reinvención, basados en reglas, investigaciones, auditorías, requisitos de procedimientos y control[per thou] (1998: 255). En consecuencia es difícil ver cómo los partidos políticos en México podían haber elegido una estrategia de regulación [base "]post-burocrática[per thou] flexible basada en la confianza, en lugar de la estrategia estricta de alta seguridad de la regulación [base "]burocrática[per thou].
La burocracia arraigada
Si el nivel prevaleciente de desconfianza hacia el estado del PRI dejó a los reformadores electorales pocas opciones que no fueran encerrar al nuevo organismo de administración electoral en una jaula burocrática de leyes y reglamentos detallados, es válido preguntarse si esas restricciones formales fueron eficaces para evitar el fraude (y si sí, a qué precio). La eficacia de los cambios formales en las reglas no pueden darse por hechos, y menos aún en un contexto como el mexicano. Las restricciones formales [base "]con frecuencia se distorsionan y subvierten de tal forma que lo que queda es la forma y no la sustancia[per thou] (Anechiarico y Jacobs 1996: 17).
Asimismo, las reglas formales alteradas se estrellan con frecuencia contra las paredes acolchadas de las reglas informales persistentes. Más aún, en el contexto de América Latina, los autores han aducido que las nuevas democracias en la región representan sistemas de gobierno [base "]informalmente institucionalizados[per thou] cuyas políticas cotidianas sufren de una [base "]brecha visible y aparentemente creciente[per thou] entre [base "]las reglas formales y el comportamiento real[per thou] (O'Donnell 1996: 35, 40 1). En México específicamente, el arraigado [base "]reino de la ilegalidad[per thou] ha sido un tema recurrente en el debate político y académico.
Sin embargo, conforme rediseñaron la infraestructura institucional de gobernabilidad electoral, los partidos políticos mexicanos pusieron de manifiesto una enorme fe en la regulación legal. La reforma a la ley electoral constituyó el eje mismo en torno al cual giró el prolongado proceso de democratización política del país. Pero los cambios a la legislación formal no sólo brindaron una apariencia ilusoria de cambio. Representaron una palanca poderosa y eficaz que permitió a la oposición democrática levantar gradualmente el régimen autoritario de sus goznes. Actualmente, la mayoría de los observadores nacionales e internacionales estaría de acuerdo en que estas reformas realmente lograron controlar el antiguo problema del fraude electoral; que las elecciones en el México contemporáneo se han transformado con eficacia de rituales autoritarios manipuladores a contiendas democráticas libres, justas, competitivas y transparentes (ver Silva-Herzog 1999 y Loaeza 1999).
¿Cómo podemos explicar esta transición exitosa del fraude electoral a la integridad electoral? ¿Cómo podemos explicar la aparente eficacia del nuevo conjunto de restricciones legales? La respuesta más obvia es: los cambios formales fueron eficaces porque no llegaron solos. Como mencionamos anteriormente, la regulación burocrática está arraigada en una arquitectura institucional integral que comprende varios mecanismos entrelazados de restricciones. Más aún, las particularidades de la administración electoral (según mencionamos a continuación), su naturaleza cíclica, puede ayudar a hacer que los instrumentos tradicionales de control burocrático sean más eficaces que en otros campos de la administración pública.
Lo más importante en el curso de la transición democrática de México no fueron sólo las reglas formales que cambiaron. Las realidades subyacentes del poder, la correlación prevaleciente de fuerzas entre los partidos políticos, han experimentado cambios dramáticos también. Ya no existe la asimetría extrema entre el partido del Estado y los de oposición que sostuvo el control monopólico de la gobernabilidad electoral durante décadas. Actualmente, los partidos de oposición no sólo pueden ganar las elecciones, sino que también pueden supervisar y defender sus victorias.
En México, el fraude y la competencia electoral han evolucionado en un recorrido en forma de U inversa. Primero, en los ochenta, conforme los sistemas partidistas se volvieron más competitivos, el PRI respondió con una intensificación del fraude. Más tarde, sin embargo, en los noventa, la creciente fuerza competitiva de la oposición democrática hizo del fraude electoral una práctica cada vez más difícil de sustentar. Más aún, no fueron sólo los partidos de oposición quienes actuaron como poderosos [base "]agentes de rendición de cuentas[per thou]. Durante la década pasada, las asociaciones civiles y los medios de comunicación desarrollaron también habilidades impresionantes para monitorear los procesos de elección.
La burocracia distintiva
Hasta ahora hemos discutido que la reglamentación burocrática de la gobernabilidad electoral era inevitable dada su principal función de brindar un límite de credibilidad, pero también muy eficaz dado su arraigo en una red más amplia de restricciones, aplicación y monitoreo. Sin embargo, prevalece la duda: ¿Cuán costosa ha sido la dependencia sobre un modelo burocrático de control? En términos comparativos, celebrar elecciones es aparentemente más caro en México que en la mayoría de los países de Europa Occidental y de América Latina (ver López-Pintor 1999: 64 74). En parte esto refleja el hecho de que el presupuesto electoral mexicano incluye los costos del registro electoral, tarea que en la mayoría de los demás países de la OCDE está dentro del ámbito de las oficinas generales de registro dentro de la administración estatal normal. Asimismo, la creciente experiencia del Instituto Federal Electoral ha producido mayor eficacia a lo largo del tiempo.
Sin embargo, no es claro cuánto se ahorraría México en las elecciones si el código electoral dejara márgenes más amplios para la discreción de los oficiales electorales. Pero lo más importante es que parece que en la gobernabilidad electoral, la reglamentación burocrática no genera el mismo tipo de [base "]patologías burocráticas[per thou] que hemos aprendido a conocer y a temer en otras esferas de la administración pública. La administración electoral es diferente en al menos cuatro aspectos que tienden a reducir el costo del modelo burocrático de control mediante reglas formales.
(1) La labor periódica
Cumplir con el conjunto detallado y estricto de reglas que impone el código electoral mexicano sobre los funcionarios electorales puede ser complicado, oneroso, lleva mucho tiempo y es caro, pero es una vez cada tres años. Este gran volumen de reglas no guía la operación cotidiana de una burocracia que produce un flujo permanente de decisiones homogéneas. El Instituto Federal Electoral cumple algunas tareas continuas, tales como mantener el padrón electoral, auditar a los partidos políticos, monitorear a los medios masivos de comunicación y educar a la ciudadanía, pero su labor principal, la organización de elecciones, es cíclica. Una democracia representativa moderna se basa en elecciones constantes, en la expresión institucional de las preferencias populares a intervalos determinados. Es lo que Ernest Renan, en su famosa definición, pensó que una nación debía ser: un plebiscito cotidiano (Renan 1882: 307).
Por lo tanto, gran parte del marco burocrático que rige la organización de elecciones es eficaz sólo para tareas específicas en periodos delimitados. Como consecuencia, difícilmente generará el mismo tipo de costos que una camisa de fuerza permanente de reglas formales. En lugar de ello, tenderá a producir solamente [base "]patologías[per thou] delimitadas y transitorias. Por ejemplo, es difícil ver cómo el ciudadano que fue elegido para trabajar en la mesa de votación desarrollará en el curso de un día las mismas rutinas ciegas y las [base "]personalidades burocráticas[per thou] que se dice afligen a los funcionarios en otros campos de la vida burocrática.
(2) Los ciudadanos como agentes
En seguimiento del tipo Weberiano ideal de máquina administrativa predecible, neutral y basada en reglas, el Instituto Federal Electoral ha estado intentando, desde su fundación (in 1990), instrumentar [base "]la reforma por antonomasia en la historia de la administración pública[per thou] (Anechiarico and Jacobs 1996: 39): la profesionalización de los funcionarios públicos mediante un sistema de servicio civil basado en el mérito. Sin embargo, las mesas electorales no cuentan con personal profesional. A fin de colocar personal en las más de 100,000 mesas de votación que el Instituto establece en cada elección, selecciona ciudadanos comunes sobre la base de un complicado procedimiento al azar en dos etapas. En consecuencia, todos los [base "]agentes en la línea[per thou] que interactúan cara a cara con los electores durante la jornada electoral no son burócratas de tiempo completo sino ciudadanos comunes.
Las cifras son impresionantes. En las elecciones legislativas en la mitad del periodo de gobierno de 1997, más de 730,000 ciudadanos (Becerra y Salazar 1999: 408) contribuyeron a convertir la contienda en una [base "]gran fiesta democrática[per thou] (Ernesto Zedillo). Esto parece un grado inusual de control de la comunidad, como lo exigió Vincent Ostrom hace más de diez años (1989) como pieza central de la reforma de la administración pública.
(3) El producto en procedimientos
De acuerdo con la escuela de la reinvención, la administración pública debe abandonar se [base "]enfoque obsoleto sobre las reglas[per thou] (Barzelay 1992: 125) y concentrarse en su [base "]misión[per thou]. Los productos, y no los procedimientos, deben ser los objetivos principales de los funcionarios públicos [base "]post-burocráticos[per thou]. Según Thompson y Riccucci, [base "]los empleados son liberados de muchas de las reglas que limitan actualmente la aplicación de su criterio[per thou] a fin de hacerlos [base "]responsables del resultado de sus actividades[per thou] (1998: 236).
Sin embargo, en la esfera de la administración electoral, los procedimientos son el producto. ¿Qué se supone que deben entregar los organismos de administración electoral? Muy sencillo: procedimientos transparentes. Los hacemos responsables de la instrumentación correcta y eficaz de un conjunto complejo de reglas y procedimientos. No tienen una misión más allá de ésta. Los organismos electorales no deben brindar bienestar social, ni redención ni entretenimiento. Deben ofrecer fundamentos en forma de procedimientos para la democracia liberal. Sería comprensible para los funcionarios electorales que se les pidiera enfocarse sobre su [base "]misión[per thou] en lugar de preocuparse por las reglas. En la organización de elecciones, favorecer las reglas sobre la sustancia no es síntoma de un [base "]desplazamiento de metas[per thou] patológico (Anechiarico and Jacobs 1996: 179) sino la condición misma del éxito democrático. La sustitución (¿post-moderna?) de la legitimidad sustantiva mediante la moderna [base "]legitimidad por procedimientos[per thou] (Luhmann 1983) puede resultar problemática en muchas esferas de la administración pública. En la esfera de la gobernabilidad electoral, sencillamente es impensable.
(4) La función de las leyes
"La esencia misma de la burocracia parece estribar en una multitud de leyes y reglamentos[per thou] (Perrow 1986: 20). Sin embargo, la idea correspondiente de que las leyes y reglamentos detallados representan el síntoma esencial de la enfermedad burocrática parece derivar de la plétora de reglas existentes que no tienen sentido. Pero las reglas pueden ser más que ruido desprovisto de significado. En general, [base "]las reglas protegen a quienes están sujetos a ellas[per thou] (ibid.: 24). En la arena de la administración electoral, las reglas legales traducen los derechos políticos en realidades políticas. En la medida en que están vinculadas visiblemente a este objetivo, las reglas tienen sentido. En México, la función de las reglas electorales para conferir autoridad a los ciudadanos con derechos electorales así como el contexto de marcada desconfianza entre los partidos brinda justificaciones tangibles para la mayoría de las disposiciones, incluso si esas mismas disposiciones parecerían abstrusas en un contexto diferente caracterizado por un riesgo menor y un mayor nivel de confianza.
Conclusión
El presente artículo reconstruyó la estructura burocrática del código electoral mexicano en tres áreas de reglamentación: los requisitos de control de registros, los controles de identidad y las reglas de tiempo. En nuestros comentarios finales, quisiéramos subrayar las dos hipótesis generales que adelantamos con respecto a las causas y consecuencias de la reglamentación burocrática en la gobernabilidad electoral. Por una parte, al buscar redes de reglas detalladas como variable dependiente, el artículo identificó a la desconfianza como el [base "]mecanismo social[per thou] central que explica por qué los partidos políticos en el México en vías de democracia idearon un conjunto burocrático de reglas para minimizar la aplicación de criterios individuales en lo administrativo, en lugar de optar por un diseño [base "]gerencial[per thou] menos restrictivo de administración electoral. Los enfoques [base "]post-burocráticos[per thou] que favorecen la responsabilidad sobre el control presuponen una decisión de confiar en los funcionarios públicos. Los participantes estratégicos serían demasiado osados si tomaran esa decisión. Siempre preferirán la seguridad y no la confianza.
Por otra parte, si se considera la reglamentación burocrática como variable independiente, el artículo concluye que el código electoral mexicano contradice la suposición ampliamente difundida de que las reglas y procedimientos burocráticos [base "]no son un método eficaz de control[per thou] (Przeworski 1999: 27). Más aún, si se piensa en la naturaleza distintiva de la gobernabilidad electoral, habrá que concluir que en esta esfera, es menos probable que una alta densidad de restricciones formales pueda generar el mismo tipo de [base "]patologías burocráticas[per thou] que en otros campos de la administración pública.
En breve, nuestra expedición de exploración hacia el terreno poco investigado de la gobernabilidad electoral nos acercó algunos pasos a la meta de [base "]especificar las condiciones bajo las cuales un estilo administrativo pueda tener éxito o fracasar[per thou] (Thompson y Riccucci 1998: 254). La desconfianza genera burocracia, afirmamos, y en las nuevas democracias, es probable que la gobernabilidad electoral esté infectada por el virus de la desconfianza. Sin embargo, al mismo tiempo, puede que esta área sea más resistente a la enfermedad corrosiva de las patologías burocráticas.
Ciudad de México, FLACSO, octubre de 1999
Notas
Estoy en deuda con la Academia Austriaca de las Ciencias por apoyar el trabajo presentado en este ensayo a través del Programa Austriaco para la Investigación Avanzada y la Tecnología (APART). Asimismo, quisiera dar las gracias a Carlos Santiso y a Richard Zinder por sus valiosos comentarios sobre una versión preliminar de este artículo.
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