La gestión eficiente de las elecciones hecha por un organismo de administración electoral que tenga credibilidad es un elemento crucial para la integridad electoral. Para gozar de credibilidad, el organismo de administración electoral tiene que ser imparcial, respetado y tener la capacidad institucional de instrumentar elecciones libres y justas.
En las democracias más antiguas, la existencia de una institución que administre las elecciones se da por hecho. Ha organizado elecciones durante varias generaciones, y si hay algún problema, generalmente no se relaciona con la credibilidad o legitimidad de la institución misma. En muchos países, el organismo de administración electoral pertenece al gobierno, ya sea en el Ministerio del Interior o en la estructura del gobierno local, y los administradores electorales son servidores públicos.
En democracias de más reciente creación, los organismos de administración electoral pueden seguir evolucionando y pueden ser sujetos a un intenso escrutinio y crítica. Además de los problemas inherentes a la organización de una elección, el organismo puede experimentar problemas institucionales de insuficiencia de personal, financiamiento o experiencia.
Para asegurar la integridad de la institución electoral, así como la del proceso electoral, algunas de las consideraciones principales son:
Establecer un organismo de administración creíble y neutral
La administración electoral es una labor técnica. El sistema administrativo adoptado o la institución que se integre para gestionar la administración deben ser técnicos. Esto es aplicable, ya sea que el organismo de administración sea parte de un aparato gubernamental y los trabajadores electorales sean servidores públicos, o que sea una agencia separada, independiente con personal y políticas propias.
Se supone que la política y la elaboración de políticas son responsabilidad del organismo que elabora las políticas. Sin embargo en la realidad, puede ser muy difícil separar las políticas de la administración técnica. En muchos sistemas, el organismo de políticas electorales crea el organismo de administración electoral y contrata a su personal. Y en algunos sistemas, se ha tomado la decisión de contar con organismos de administración y de elaboración de políticas electorales equilibrados en términos políticos. En estos casos, ambos organismos cuentan con personal sobre la base de la filiación política y de la capacidad para proteger los intereses de su partido. Por ejemplo, esto se hizo en las elecciones de 1999 en Indonesia, donde los 53 miembros del organismo de elaboración de políticas provenían de cada uno de los partidos políticos además del gobierno, y el organismo de instrumentación tenía la misma estructura de 53 miembros. 104
Tener políticas y organismos de administración electoral equilibrados puede politizar la administración electoral, incluso si la intención es contar con una administración neutral. Esta politización puede convertir la administración y los problemas técnicos en una cuestión política. Puesto que las cuestiones políticas requieren compromisos y negociaciones políticas, la toma de decisiones puede ser lenta e imposibilitar el cumplimiento con el calendario electoral. Fomenta el control centralizado sobre el proceso y desalienta la delegación de autoridad a niveles operativos o regionales. También puede implicar que cuestiones tales como la sustentabilidad y la efectividad con respecto al costo no representen un papel importante en la toma de decisiones. En casos extremos, la politización del proceso de toma de decisiones puede paralizar el proceso entero.
Un ejemplo de esto se pudo observar en las elecciones de conservación de la paz en Mozambique en 1994. El anteproyecto de ley electoral se detuvo durante casi un año en el Parlamento mientras los partidos discutían el artículo 16. Este artículo contenía la fórmula para la división de escaños para la Comisión Nacional Electoral (CNE). Los dos partidos de los Acuerdos de la Paz, Renamo y Frelimo, finalmente convinieron en una fórmula que aplicaron a todo el personal del organismo de administración electoral (STAE) a cada nivel. El resultado final fue un organismo de administración politizado y una comisión que centralizaba y politizaba la toma de decisiones, convirtiendo los problemas técnicos rutinarios en balones de futbol político, haciendo que la instrumentación racional y oportuna del proceso sea en extremo difícil.
Otro ejemplo es la segunda elección camboyana (1998), a pesar de los esfuerzos por equilibrar a la Comisión Electoral Nacional (NEC) entre los principales partidos políticos y los ciudadanos neutrales. "Con respecto a algunas cuestiones importantes, el CPP (Partido del Pueblo Camboyano) aplastó a la NEC y se salió con la suya, poniendo en riesgo la neutralidad de la NEC y dañando el proceso integral." 105
La administración electoral no partidista facilita la integridad electoral. Incluso si los administradores electorales se seleccionan por su filiación política, se espera que desarrollen sus actividades de manera no partidista y políticamente neutral. Casi todas las leyes electorales exigen la administración neutral de las elecciones. Por ejemplo, la ley electoral sudafricana requiere que todos sus funcionarios "sean imparciales y que ejerzan sus poderes y lleven a cabo sus labores independientemente y sin miedo, prejuicio o favoritismos." 106
Incluso en los casos de Mozambique y Camboya mencionados anteriormente, la experiencia adquirida en el trabajo condujo a un mayor profesionalismo y al aumento en el esfuerzo por hacer las tareas adecuadamente. De acuerdo con el vicepresidente de la NEC de Camboya, "dados sus orígenes en el CPP, lo que me sorprendió fue que en todos los niveles del proceso electoral, la mayoría de los empleados de la NEC dejaron de lado su filiación partidista para desempeñar su labor honrosamente."107
La independencia de la administración electoral es otro factor importante, aun cuando la comisión electoral esté basada en un modelo políticamente equilibrado. La independencia financiera e institucional permite a los organismos administrativos y de política electoral trabajar sin interferencia política o sin estar sujetos a los contribuyentes con intereses especiales. Esto puede ser especialmente cierto a los niveles más bajos de la administración electoral, donde los funcionarios gubernamentales locales arraigados tienden a considerar a los trabajadores electorales locales como parte de su personal.
Esto ocurrió después de la reforma electoral en México, donde "es impresionante notar la rapidez con que la idea de contar con funcionarios electorales no partidistas estableció una mayor legitimidad con respecto a las nociones de competencia; cuán pronto los participantes dejaron de discutir las alternativas para discutir las mejoras, y con qué velocidad las reformas electorales se colocaron en el camino del refuerzo propio." 108
Crear un buen sistema administrativo y financiero
Existe el consenso de que la administración eficaz es una de las mejores protecciones para la integridad electoral. La buena administración genera buenos sistemas, asegura la planeación adecuada, contrata personal calificado y ofrece la supervisión necesaria. También asegura la recopilación precisa de datos e información para que el organismo de administración electoral esté enterado de lo que está sucediendo y pueda resolver los problemas antes de que se conviertan en un conflicto.
La inseguridad, el fraude y la corrupción pueden florecer en una atmósfera de caos. La buena administración puede evitar muchas de las oportunidades de subversión o soborno. La buena administración también implica el buen manejo financiero y de los bienes. El desarrollo de buenos sistemas administrativos y financieros internos, con supervisión y auditorías de rutina, puede contribuir a la integridad financiera y evitar problemas que resulten de la mala administración financiera. Esto puede incluir huelgas del personal, escasez de los recursos operativos y sobornos (para mayor información al respecto, ver
Presupuesto). La administración de bienes y las adquisiciones adecuadas también son factores importantes para mantener la integridad en las operaciones donde se compran y se usan bienes y recursos valiosos.
La administración deficiente o descuidada puede abrir la puerta al mal uso de recursos y del proceso para fines políticos o personales. Los recursos públicos asignados a la administración electoral pueden ser desviados para usos políticos o para asegurar la victoria de cierto candidato o partido.
Crear un buen sistema de operaciones e incluir mecanismos de integridad en cada paso
Es posible toparse con los mismos problemas causados por mala administración en los malos sistemas de operación. Los buenos sistemas facilitan el trabajo y evitan los problemas. Un buen sistema logístico, por ejemplo, puede evitar el problema de recibir papeletas que vengan del extranjero y que tengan que permanecer en el puerto o el aeropuerto por falta de transporte o de medios de almacenamiento. Los malos sistemas pueden obstaculizar el proceso de rastrear materiales delicados, tales como las credenciales electorales o las papeletas. La falta de rastreo puede ocultar el hecho de que las papeletas hayan sido desviadas o manipuladas.
Los sistemas de operación normalmente incluyen sistemas para distribuir información a los participantes de manera oportuna y sistemática. Los partidos y los candidatos deben saber cuándo y cómo registrarse para contender en las elecciones y cómo solicitar recursos públicos que puedan estar disponibles para su campaña. También necesitan tener presente las cantidades de materiales que se han pedido, cuándo serán entregados y dónde tienen que ir para que sus monitores puedan registrarlos. Los sistemas de retroalimentación, donde se identifican los problemas y se puede recibir y abordar sistemáticamente las quejas hechas por los candidatos y otras personas puede facilitar el desarrollo adecuado de los procedimientos.
Las operaciones electorales son ejercicios logísticos masivos, y un buen sistema operativo basado en la planeación estratégica puede ayudar a asegurar que se respete la programación con la menor cantidad de problemas. India, por ejemplo, tiene una gran operación electoral, que si no se organiza con eficacia y eficiencia puede generar muchos problemas:
Llevar a cabo elecciones generales en India para elegir una nueva Cámara Baja en el Parlamento implica la administración del mayor evento mundial. El electorado sobrepasa los 600 millones de personas que votan en 800,000 mesas electorales distribuidas en gran diversidad de zonas geográficas y climáticas. Hay mesas electorales en las montañas nevadas del Himalaya, en los desiertos de Rajastán y en las islas escasamente habitadas del Océano Índico.
Se emplearon más de 2,525,595 papeletas durante las elecciones generales de 1996. Sólo para imprimir las papeletas se usó más de 8,000 toneladas de papel. Hay más de 4 millones de empleados electorales, incluyendo las fuerzas de policía civil. Esta enorme maquinaria electoral se considera como parte de la Comisión Electoral y está sujeta a su control, superintendencia y disciplina durante el periodo electoral, que tiene una duración de un mes y medio a dos meses.109
Para que una operación de esta magnitud sea exitosa, debe estar organizada. Los problemas de mala administración y de falta de sistemas de organización se hicieron evidentes, por ejemplo, en las elecciones legislativas de 1995 en Haití. La instrumentación comenzó sin sistemas estandarizados o procedimientos en operación. Fue difícil llevar un registro de las credenciales electorales porque se distribuyeron sin haber previamente considerado a qué oficina corresponderían cuáles números de serie. Los candidatos se añadieron a las papeletas después de la fecha límite para su impresión, generando un retraso en el calendario. No hubo ningún sistema para recibir las urnas en los centros de conteo y muchos trabajadores de las casillas terminaron dejando sus urnas en la banqueta en frente de los centros de conteo y contando sus boletas en la calle.
Esta desorganización afectó negativamente la integridad del proceso y la credibilidad de los resultados. Aunque el consenso de la mayoría de los observadores internacionales fue que el resultado final reflejaba la voluntad de la mayoría de los electores, los candidatos y partidos que perdieron usaron los problemas de organización para basar el rechazo de los resultados y boicotearon las repeticiones y las elecciones presidenciales subsecuentes.
Uso eficaz de los sistemas de administración de información
La nueva tecnología puede ofrecer a la administración herramientas y mecanismos de control que pueden ayudar a los administradores electorales a desarrollar e instrumentar buenos sistemas de trabajo y proteger la integridad electoral. El uso de un padrón electoral computarizado puede identificar los registros repetidos (asumiendo que se use la misma información del votante) e identificar a los electores que no han accedido a la edad adulta. El uso de un padrón electoral impreso puede eliminar los problemas creados por la letra ilegible y pueden reimprimirse para ser colocados en las mesas de votación o para su distribución entre los observadores y los partidos políticos.
En varios países, las listas computarizadas de registro de electores y de mesas de votación, con la cantidad de electores registrados por mesa, se usan en la planeación logística para la distribución de materiales electorales. Esto ayuda a asegurar que todos los aspectos de las operaciones electorales tengan la misma información exacta sobre las cifras y las mesas. Los monitores y observadores también pueden recurrir a estas listas para llevar a cabo el monitoreo. Las listas computarizadas de personal y de empleados temporales (registradores y funcionarios de las mesas de votación), se emplean también en muchos sistemas de capacitación así como para la nómina.
La fácil disponibilidad de información básica aumenta la transparencia del proceso, lo cual a su vez aumenta la confianza de los partidos políticos y de los electores en el sistema.
Para que las computadoras y otros dispositivos técnicos sean herramientas administrativas eficaces, debe contarse con el equipo y la capacitación adecuada. Para mayor información sobre la tecnología y el proceso electoral, ver Índice de Elecciones y Tecnología.
Recurrir a la supervisión y los controles adecuados para verificar la integridad
A los administradores electorales se les confían recursos públicos y son responsables del uso eficiente, económico y eficaz para obtener elecciones libres y justas. Se espera que estos recursos se usen en cumplimiento con las leyes y las regulaciones del uso de bienes públicos así como de las disposiciones de la ley electoral.
El organismo de administración electoral debe asegurar que se instrumenten sistemas adecuados de control para salvaguardar sus recursos (tanto financieros como materiales), que se cumplan las leyes y reglamentos, y que se cuente con informes confiables que se hagan públicos cuando así se requiera. La publicación del presupuesto y los gastos electorales pueden ayudar a aumentar la transparencia del proceso lo cual a su vez contribuye a la integridad del proceso administrativo al facilitar que se asegure la rendición de cuentas por el uso de estos fondos.
Esto puede ser tan sencillo como asegurarse de que haya controles adecuados de inventario de los bienes, de que los registros financieros sean precisos y estén actualizados y de que haya una oficina o una persona a quien se le delegue la responsabilidad de asegurar el cumplimiento con las leyes y reglamentos. El hecho de responsabilizar a los administradores por las acciones del personal y de requerir supervisores para verificar y certificar que su oficina cumple con las leyes y reglamentos también puede ser eficaz.
Una de las salvaguardas contra las acciones partidistas e ilegales recomendada por la Comisión Independiente contra la Corrupción en Australia incluye la instalación de un mecanismo de chequeo para las bases de datos electrónicas. "Los sistemas de cómputo deben incluir un programa que permita a la administración verificar qué miembros del personal están leyendo y/o borrando información confidencial de la base de datos de la organización sin un permiso o una razón válida."110 Otros sistemas, tales como Elecciones Canadá, también han utilizado este mecanismo de control.
Los mecanismos de supervisión también requieren un sistema que reciba y dé respuesta a las quejas, tanto internas como externas, a la agencia de Supervisión Oficial. Al organismo de administración electoral se le asigna generalmente la responsabilidad de asegurar que las leyes electorales y otras leyes relacionadas se cumplan y que aquellos que rompan la ley sean acusados ante las autoridades correspondientes para que se haga la investigación y se interponga una acción judicial en caso necesario.
Ser transparente y rendir cuentas
La transparencia en las instituciones electorales así como en sus actividades es esencial para forjar la credibilidad y legitimidad institucional de las elecciones que administran. Un organismo de administración electoral puede lograr la transparencia de diversas formas, que incluyen las siguientes:
- Informes constantes al público a través de los medios. Conferencias de prensa, publicación de información fáctica, de los problemas identificados y de las decisiones tomadas para resolverlos;
- Informes constantes al órgano oficial de supervisión, a los comités del Congreso o parlamentarios de supervisión, sobre el progreso logrado, las dificultades que se han presentado y las áreas que requieren apoyo adicional. Poner estos informes a disposición del público es también un mecanismo útil;
- Sostener reuniones constantes con los candidatos y los partidos políticos. Esto puede consistir en distribuir información, responder a preguntas referentes a los procedimientos y de otro tipo, y solicitar opiniones sobre los protocolos o los anteproyectos de reglamentos; y
- Permitir que los observadores sean testigos del proceso de toma de decisiones electorales. Éstos pueden ser representantes de partidos políticos, observadores de la sociedad civil o la prensa. En México, las reformas electorales tuvieron como resultado la inclusión en el organismo de administración electoral de representantes de partido sin voto y de miembros no partidistas con voto.111
La transparencia contribuye a la rendición de cuentas ya que pone de manifiesto las responsabilidades específicas de las personas involucradas. Los funcionarios públicos y otras personas a quienes se confían los recursos públicos deben ser responsables ante el público y ante otros niveles y ramas del gobierno por las acciones y por los recursos públicos que emplean para llevar a cabo las elecciones. (Para mayor información, vea Rendición de Cuentas)
