Un estudio de caso de la elección nacional de 1999 en Indonesia
por Tim Meisburger,
Asesor Electoral,
La Fundación Asia
Introducción
La abdicación del presidente Soeharto en mayo de 1998 dio inicio al notable alejamiento de la autocracia en Indonesia, y al sorprendente resurgimiento de esta nación como la mayor democracia del tercer mundo. Aunque se habían celebrado "elecciones" constantemente durante los 32 años que Soeharto permaneció en el poder, estaban a cargo de la burocracia estatal, que se aseguraba de obtener el resultado adecuado y cuyo principal propósito era brindar a Soeharto y a GOLKAR (su partido) un dejo de legitimidad.
El historial de elecciones manipuladas aunado al hecho de que los administradores electorales no variaban con respecto a elecciones previas, llevó a muchos a sospechar que las elecciones de transición programadas para el 7 de junio de 1999 no serían ni libres ni justas. Sin embargo, fueron indudablemente las más libres y justas en la historia de Indonesia, consecuencia en gran medida del papel desempeñado por los observadores nacionales para asegurar la integridad del proceso electoral.
Bajo el mandato de Soeharto, la administración electoral de Indonesia estaba diseñada para asegurar que el gobierno controlara el resultado de las elecciones. Según la Evaluación de la Ley Electoral de Indonesia.
En lugar de ofrecer transparencia o medidas de control y verificación, este sistema servía para confundir las líneas de autoridad y proteger el control del gobierno sobre el proceso electoral. En especial Panwaslak, la autoridad supervisora y semijudicial, se había convertido en un hoyo negro para las quejas y un elemento decorativo para legitimar una estructura manejada por el gobierno.409
Poco después de la abdicación de Soeharto, el gobierno interino del presidente B.J. Habibie, en un intento por acallar el descontento popular, anunció la celebración de elecciones para el año siguiente, así como el reemplazo de la estructura de la administración electoral existente por una comisión electoral independiente y un procedimiento electoral más transparente.
Ley Electoral
El proceso de redactar una nueva ley implicó gran cantidad de discusiones y "estira y afloja", ya que los distintos partidos querían obtener ventajas estructurales. Como se podría esperar de una legislación que es consecuencia de concesiones y arreglos políticos, la ley que surgió finalmente de este proceso no describía los procedimientos en gran detalle, y carecía de coherencia interna, pero no estaba tan mal. Según IFES, "la nueva Ley Electoral General no inspira ni alarma ni gran confianza".410
Por supuesto, la ley no se redactó en el vacío, y a lo largo del proceso, los grupos estudiantiles, las ONG y la comunidad internacional abogaron por incluir disposiciones para mejorar la transparencia y la equidad en las elecciones. Este hecho, aunado al deseo por parte de los legisladores de que la ley se considerara creíble tanto internamente como en el extranjero, llevó a incluir diversas mejoras.
Para incrementar la transparencia del proceso, se permitió a los monitores nacionales y extranjeros con acreditación oficial observar cada etapa de la elección. Aunque la nueva ley no describía los procesos de votación y escrutinio a gran detalle (asignando específicamente esa responsabilidad a la comisión electoral), disponía que se marcara a los electores con tinta indeleble para evitar los votos múltiples.
Desafortunadamente, el largo proceso de redacción implicó que la ley no se aprobara hasta enero de 1999, sólo cinco meses antes de la elección. Esto permitió contar con muy poco tiempo para integrar la nueva comisión, redactar reglas y procedimientos detallados y contratar y capacitar al nuevo personal.
La estructura administrativa electoral
La nueva comisión electoral, llamada Komisi Pemilihan Umum (KPU) en indonesio, se estableció finalmente en marzo de 1999, 86 días antes de la elección. En la estructura estipulada por la ley, el KPU sólo era responsable de definir las políticas, mientras que la instrumentación real quedaba a cargo de un organismo subordinado llamado el Panitia Pemilihan Indonesia (PPI o Comisión Electoral de Indonesia).
Cuando quedó claro que sería muy difícil que el KPU y la PPI se prepararan para la elección en el plazo disponible, se añadió un tercer organismo a la estructura administrativa, llamado la Secretaría. Puesto que la Secretaría estaba integrada por los mismos funcionarios locales que habían administrada las elecciones anteriores, muchos sintieron que esto era un intento por socavar la independencia de la comisión.
La intención era que la Secretaría trabajara bajo la dirección de la PPI para instrumentar el nuevo proceso, bajo el control general de la KPU, pero este complejo sistema se desintegró pronto. Los funcionarios electorales recibieron muy poca capacitación con respecto a los nuevos procedimientos y el sistema de comunicación entre la PPI y la Secretaría dejó de funcionar (o nunca se estableció).
Bajo tremenda presión política por celebrar las elecciones a tiempo, los funcionarios electorales prosiguieron su labor con muy poca dirección de parte de sus superiores, y hubo una tendencia a recurrir a los sistemas y procedimientos que conocían. La consecuencia de esta falta de capacitación y de control eficaz fue que las elecciones de transición de 1999 se administraron de la manera defectuosa en que se habían administrado las elecciones anteriores.
El KPU se enfrentaba a una inmensa tarea. En unos cuantos meses debía crear una nueva organización y contratar 2.7 millones de empleados electorales a cargo de administrar 300,000 mesas de votación para 121 millones de electores, distribuidos a lo largo de un archipiélago formado por más de 3,000 islas habitadas. La sociedad civil se enfrentaba a un reto de proporciones similares, pero con muchos menos recursos. Los grupos de estudiantes y ONG habían estado en primera fila para derrocar al gobierno de Soeharto, y conforme se acercaban las elecciones, estaban entusiasmados por que continuara la transición democrática. Reconocieron las debilidades en la legislación y percibieron que gran parte de la administración electoral estaba controlada por una sola facción política. Temieron que su notable logro les fuera arrebatado en el último momento. Muchos decidieron que la mejor forma para asegurarse de que la elección fuera libre y justa era monitorear de cerca el proceso.
Las organizaciones dedicadas al monitoreo electoral
Antes de la elección de 1999, sólo había una ONG que monitoreaba las elecciones en Indonesia, el Komite Independen Pemantau Pemilu (Comité Independiente para el Monitoreo Electoral, o KIPP). El KIPP se estableció antes de la elección general de 1997, pero el proceso estuvo tan manipulado en esa elección que pocas personas se interesaron en observarlo, y el KIPP sólo pudo introducir 9,000 observadores no acreditados (y por lo tanto no oficiales) durante la jornada electoral. Según el fundador del KIPP, Mulyana Kusumah, "El gobierno fingió que había una elección y nosotros fingimos que la estábamos monitoreando)."
A diferencia de la elección de 1997, el interés en la primera elección después del régimen de Soeharto era muy elevado, y durante el año anterior a ella se crearon varios grupos nacionales y regionales de monitoreo. El KIPP, integrado como una coalición de ONG, amplió su voluntariado reclutando tanto individuos como nuevos socios para la coalición. Los grupos estudiantiles, que habían sido cruciales para derrocar al gobierno de Soeharto, formaron una red de observación universitaria llamada UNFREL.
Otro grupo que recurrió a voluntarios universitarios fue el Foro de Rectores, organizado por rectores universitarios. Los últimos dos grupos nacionales, JAMPPI y el JPPR, se organizaron en torno a grupos religiosos islámicos. En total, los grupos nacionales, el KIPP, el Foro de Rectores, UNFREL, JAMPPI y el JPPR, colocaron más de 600,000 observadores para la elección de 1999, un promedio de dos personas por mesa de votación.
Sólo uno de los grupos nacionales (el JPPR, o la Red Popular de Educación Electoral) se formó con un propósito diferente del monitoreo. Aunque cada uno de estos grupos se formó espontáneamente, todos recibieron apoyo técnico y financiero significativo de la comunidad internacional. La fundación Asia, en particular, intervino temprana y frecuentemente para fomentar la coordinación entre las organizaciones de monitoreo electoral. La fundación también fomentó el desarrollo de metodologías de monitoreo estándar para permitir la recopilación de los resultados de diferentes grupos a fin de obtener un cuadro más completo del proceso general.
USAID, la Fundación Asia y el Centro Estadounidense para la Solidaridad Laboral Internacional (que reclutó, capacitó y administró un contingente relativamente pequeño de observadores nacionales a largo plazo), ofrecieron apoyo financiero directo. La Unión Europea y siete países (dirigidos por Japón y Australia) también proveyeron apoyo sustancial para monitorear a través de un fideicomiso administrado por el PNUD.
Hubo problemas significativos para acreditar a estos observadores a nivel local, principalmente porque los administradores electorales estaban abrumados con sus propias tareas. Conforme se avecinaba la elección, se llegó a un arreglo político mediante el cual se acreditó a organizaciones en lugar de a individuos, y la identificación de la organización era suficiente para entrar en la mesa de votación.
Proceso de registro
El proceso de registro electoral estuvo tremendamente desorganizado. Los funcionarios de registro no habían recibido la capacitación adecuada con respecto a los nuevos procedimientos. En muchos casos en las islas externas los funcionarios ni siquiera contaban con instrucciones escritas sobre el procedimiento. Algunos materiales esenciales y fondos para pagar al personal llegaron tarde, o no llegaron. En áreas donde era imposible llevar a cabo un registro adecuado, los funcionarios recurrieron a las listas de votantes de la elección de 1997.
La falta de acreditación oficial, de recursos y de preparación adecuada entre las organizaciones de monitoreo electoral implicó que en la mayoría de los casos, el monitoreo cuantitativo y organizado del proceso de registro no se llevara a cabo. Sin embargo, varias organizaciones pudieron revisar el proceso a detalle, y sus informes confirmaron la impresión general de caos durante el registro.
Procesos de votación y escrutinio
La falta de tiempo de preparación y el uso de la infraestructura electoral existente trajo como consecuencia que el proceso de votación usado en 1999 fuera esencialmente el mismo que se usó en elecciones previas. Los únicos cambios importantes en el proceso fueron el empleo de tinta indeleble (que proporcionó la comunidad internacional) para marcar los dedos de los electores a fin de evitar la votación múltiple, y la disposición en la legislación que permitía la presencia de observadores no partidistas.
El proceso en sí (que se había empleado en elecciones anteriores) era sencillo y transparente. Las mesas de votación se colocaron en espacios abiertos, bajo un toldo de lona u otros materiales disponibles localmente. Puesto que no había paredes, tanto los habitantes del lugar como los observadores pudieron observar todo el proceso.
En la mañana se mostró la urna vacía y sellada. Conforme llegaron los electores, se cotejaron sus nombres en el padrón electoral, se les entregó una papeleta que marcaron detrás de una mampara y depositaron en la urna. Al final del día, a la vista de todos los observadores, los agentes de los partidos y le multitud que rodeaba la mesa, se abrió la urna. Conforme se hizo el escrutinio, cada papeleta se mostró para que el público pudiera ver la marca y la elección se marcó en un gran pisaron. Al final del escrutinio se sumaron las marca y el resultado final para la mesa se anotó en el pizarrón.
El papel de los observadores nacionales para asegurar la integridad del proceso
Los más de 600,000 observadores nacionales organizados que monitorearon y rindieron informes sobre la elección contribuyeron indudablemente a evitar el fraude y otras formas de abuso electoral a lo largo del proceso, pero es probable que su contribución más importante haya sido a la integridad en el proceso de escrutinio. Debido a que los agentes de los partidos, los observadores nacionales y los ciudadanos comunes pudieron observar los procesos de votación y conteo en la mesa electoral, hubo pocas oportunidades para cometer fraude en estas etapas. Salvo los casos de votos múltiples (controlados en 1999 con tinta indeleble), esto también se había aplicado en elecciones anteriores. De hecho, no había habido necesidad de fraudes en la mesa electoral porque el resultado deseado podía fácilmente construirse cuando se unieran los resultados de las mesas a los niveles de distrito y subdistrito, fuera de las miradas indiscretas.
Puesto que el procedimiento no transparente para reunir los resultados permaneció inalterado en 1999, los observadores creyeron que los atentados más graves para socavar la elección se llevarían a cabo durante esta etapa. Para evitar el fraude en este periodo vulnerable, varias organizaciones de monitoreo electoral decidieron llevar a cabo una tabulación electoral paralela independientemente, sumando los resultados de cada mesa de votación supervisada por sus observadores.
Se emplearon dos estrategias de tabulación electoral paralela. La primera, adoptada por el Foro de Rectores, fue realizar un conteo rápido estadístico, muestreando los resultados de cerca de mil mesas electorales elegidas al azar, y proyectando los resultados finales a partir de esos datos. El Instituto Democrático Nacional para Asuntos Internacionales (NDI) ofreció asistencia técnica.
La segunda estrategia, adoptada por todos los demás grupos, consistió en llevar a cabo lo que podría denominarse como tabulación electoral paralela integral, donde un grupo de observación intentó recopilar y sumar los resultados de la mayoría o de todas las mesas electorales en un distrito en especial. La sensación era que aunque el conteo rápido sería preciso, el procedimiento no era transparente y sí complejo, por lo cual sería menos eficaz para convencer a la gente de su integridad y credibilidad. El proceso de recopilar información para la tabulación electoral paralela (y otros datos de monitoreo) y compartirla con varias organizaciones de monitoreo electoral se facilitó mediante la elaboración conjunta de un manual de procedimientos y un formulario de informes, que se publicaron gracias a la asistencia técnica financiera de la fundación Asia.
Estas estrategias lograron un éxito espectacular. Las organizaciones de monitoreo electoral lograron determinar con alto grado de precisión el resultado esperado de cualquier distrito, simplemente registrando y sumando por separado los resultados de las mesas electorales. Puesto que estas organizaciones gozaban de mucha mayor credibilidad ante la población que los administradores electorales, no se cuestionó la precisión de los resultados proyectados. Aunque la suma de los datos tomó mucho tiempo (incluso para un conteo rápido), su mera existencia y la noción de que eventualmente se publicaría, parecen haber evitado el fraude con eficacia.
Durante siete semanas después de la elección, la comisión nacional electoral postergó la divulgación del resultado oficial, aduciendo que aún se esperaba recibir resultados de algunas circunscripciones. Algunos sugirieron que se hizo un intento desesperado por modificar los resultados a favor de los intereses arraigados, pero si lo hubo, fracasó, y los resultados oficiales que se anunciaron eran muy cercanos a los que habían proporcionado las organizaciones de monitoreo electoral.
Monitores de los partidos políticos y observadores ciudadanos
La ley electoral permitió la participación de un monitor de cada partido político en cada mesa de votación. Debido a la transparencia literal de las mesas, los ciudadanos comunes también podían observar el proceso, pero por varias razones, ninguna de las contribuciones de estos grupos se equiparó a la que hicieron los observadores nacionales no partidistas.
Los partidos políticos pudieron observar con eficacia las áreas en que su partido era fuerte, y sumando estos resultados cuidadosamente, generalmente obtenían por lo general una idea bastante clara de la cantidad de escaños que habían ganado antes de la publicación de los resultados oficiales, pero puesto que había poco intercambio de información entre partidos, tenían mucho menor idea de lo que había ocurrido fuera de sus bastiones. Puesto que los agentes eran abiertamente partidistas, tenían menos credibilidad que los observadores no partidistas al presentar quejas o acusaciones contra otros partidos.
La mayoría de los observadores extranjeros de la elección indonesia se asombraron por el entusiasmo de los ciudadanos comunes al reunirse para observar la votación de principio a fin. Su presencia en tales cantidades demostró gráficamente el apoyo público de un proceso electoral justo, y su repercusión para asegurar la integridad total del proceso no debe descartarse. Sin embargo su presencia no desplazó la necesidad de contar con observación organizada.
Debido a la sencillez y transparencia del proceso, los ciudadanos comunes comprometidos pudieron asegurar que el proceso en la mesa de votación fuera honesto y justo. Desafortunadamente, sin un sistema organizado para recopilar información, no pudieron definir si el resultado final producido por el proceso de sumatoria que se llevó a cabo fuera de la presencia de observadores reflejaría con precisión los resultados generados en su mesa de votación.
Conclusiones y lecciones aprendidas
Desde un punto de vista tradicional, sencillamente no hubo suficientes salvaguardas en el proceso electoral para asegurar una elección libre, si bien muchos consideran que la elección nacional de 1999 en Indonesia fue una de las elecciones de transición más justa y libre de la década entera. Si la integridad de la elección no estuvo asegurada por el marco legislativo, la supervisión judicial o la administración electoral neutral, ¿cómo se le aseguró? En mi opinión, la credibilidad e integridad de la elección descansa sobre tres pilares:
- Los procedimientos de votación y escrutinio
Indonesia tuvo la bendición tal vez accidental de gozar de un procedimiento sencillo y totalmente transparente para la votación que permitió que el escrutinio de la sociedad civil (observadores, agentes de partidos políticos y ciudadanos comunes) compensara la falta de una administración neutral, y la ausencia de características especiales de seguridad para el proceso y los materiales. Este procedimiento barato y transparente, con modificaciones menores, podría servir de modelo para los sistemas electorales sustentables en otras democracias de transición.
- La tinta indeleble
El deficiente sistema de registro contaba con un único control contra el voto múltiple: el marcado de los dedos de los votantes con tinta invisible. La adición de esta salvaguarda fue promovida por las organizaciones de monitoreo electoral y por la comunidad internacional, y la tinta fue proporcionada por un donador internacional. Esta tinta puede ser una de las contribuciones en especie más efectivas con respecto a su costo para mejorar la integridad y la credibilidad en las elecciones de transicións.
- Los observadores nacionales
Aunque hubo un tremendo impulso para el cambio en la sociedad indonesia en los meses que antecedieron a la elección de 1999, es posible e incluso probable que sin la participación de las organizaciones de monitoreo electoral en el proceso de votación los intereses arraigados habrían perpetrado un fraude a gran escala. Mediante el monitoreo cercano del proceso de votación y de escrutinio, estas organizaciones pudieron evitar el fraude e incrementar la confianza y la aceptación de los resultados.
En conclusión, la experiencia de Indonesia sugiere que en una elección de transición caracterizada por una administración débil y por falta de salvaguardas en los procedimientos, los ciudadanos comprometidos organizados mediante ONG de monitoreo electoral pueden ser un elemento importante y crucial para asegurar la integridad general del proceso electoral. Al observar y rendir informes sobre cada etapa del proceso, las organizaciones de monitoreo electoral pudieron ejercer considerable presión tanto sobre los partidos políticos como los administradores electorales, con lo cual se incrementó la rendición de cuentas y la receptividad.
