Un padrón electoral preciso es fundamental para la integridad
electoral porque garantiza que todas las personas elegibles para votar puedan
votar y que ningún individuo vote más de una vez. Existe una amplia variedad de
sistemas de inscripción de electores. Los registros de electores generalmente
se construyen de forma activa o pasiva y de forma continua o periódica. [1]
- En los sistemas activos,
es responsabilidad del votante completar el proceso de empadronamiento. Los
votantes deben visitar, en persona, un lugar de registro para empadronarse o,
durante un período de exposición posterior, para notificar cambios en el nombre
o la dirección. A veces, se crea un nuevo registro para cada elección y la
gente tiene que inscribirse cada vez, a menudo durante los periodos específicos
de registro en preparación de una elección (registro periódico). En otros
países, el registro se actualiza de manera continua y es posible que los
votantes solo tengan que registrarse una vez y luego actualizar los detalles a
medida que cambien. Otra variación de la metodología de registro activo es aquella
en que los equipos de registro pueden ir de puerta en puerta para registrar a
las personas. En algunos países, las personas pueden verificar y cambiar sus
detalles en Internet o por correo. [2]
- En los sistemas
pasivos, el OGE puede crear un registro de electores extrayendo información de
una lista existente, como un registro civil, una base de datos de tarjetas de
identificación nacional o listas de residencia. Otras fuentes comunes de
información para los registros de votantes integrados incluyen la información
fiscal, los registros de inmigración, las listas de defensa nacional, las agencias
de licencias de conducir, las bases de datos de estadísticas vitales, las listas
electorales subnacionales (a nivel de la región, del estado, de la provincia, u
otros territorios) e información proporcionada directamente por los votantes.
En estos casos, los votantes generalmente no necesitan tomar ninguna acción
para estar inscritos en el padrón electoral. De hecho, es posible que solo
tengan que tomar medidas si no desean estar en el padrón por algún motivo, comunicándose
directamente con el OGE o marcando una casilla designada en algún formulario
gubernamental relacionado. Cuando se utiliza este método, un análisis de género
de la forma en que se crea el registro civil o de residencia puede ayudar a
garantizar que las mujeres no estén privadas de sus derechos en ese momento. [3]
Mientras los registros electorales sean transparentes, precisos e inclusivos,
todos los tipos de sistemas de inscripción de electores pueden funcionar de
manera efectiva. Cualquier tipo de sistema tendrá ventajas y desventajas desde
una perspectiva de género y diferentes implicaciones en la participación de las
mujeres. “Es más probable que las mujeres se registren en los sistemas
iniciados por el Estado, en los que el Gobierno registra automáticamente a
todos los ciudadanos elegibles para votar, siempre que el Estado tenga las capacidades
y los recursos para hacer que dicho sistema funcione de manera efectiva. En los
sistemas en los que los votantes individuales deben registrarse, los OGE deben
garantizar que la necesidad de inscribirse sea bien publicitada, que las
estaciones de registro de votantes sean fácilmente accesibles y que los
procedimientos sean rápidos y sencillos. Se debe prestar especial atención al
registro de las personas desplazadas, la mayoría de las cuales son mujeres”. [4]
Como se describe a continuación, hay tres requisitos principales en el
proceso de registro que pueden afectar negativamente a la inscripción de
mujeres: la prueba de identidad, la identificación con fotografía y el registro
en persona. [5]
1)
Prueba de identidad
Cuando se necesitan documentos de identidad como un certificado de
ciudadanía o pasaporte para registrarse, las mujeres pueden tener dificultades
porque a menudo tienen menos probabilidades de tener los documentos de
identificación necesarios o estos pueden ser retenidos por un esposo o padre. [6]
Ejemplo: En Nepal, a principios de 2013, muchas mujeres no podían registrarse
para votar, ya que no tenían los certificados de ciudadanía necesarios. La
Comisión Electoral de Nepal emitió una directiva que permite a las mujeres
registrarse con un funcionario local como método adicional de verificación. [7]
Ejemplo: En Egipto, ONU Mujeres y el Ministerio de Estado para el Desarrollo
Administrativo (MSAD), en colaboración con otros socios, iniciaron en 2011 el
proyecto Iniciativa de Ciudadanía de las Mujeres. La campaña “Tu
identificación, tus derechos” tuvo como objetivo garantizar los derechos
básicos de ciudadanía de las mujeres durante la transición democrática en
Egipto mediante la emisión de tarjetas de identificación nacionales para dos
millones de mujeres que viven en zonas rurales o remotas. [8]
Ejemplo: La Comisión Electoral de Pakistán (ECP), en colaboración con la
Autoridad Nacional de Registro y Base de Datos (NADRA), el PNUD y las
organizaciones de la sociedad civil implementó, desde octubre de 2017, la
iniciativa nacional “Tarjeta Nacional de Identidad de la Mujeres (NIC) y
Campaña de Registro de Votantes”, con el objetivo de acortar la brecha entre
hombres y mujeres votantes. Desde el inicio de la campaña, 4,3 millones de
mujeres obtuvieron sus NIC para poder votar. [9]
2)
Identidad fotográfica
Incluir una fotografía en la tarjeta de elector o exigir que los
votantes muestren una forma de identificación con fotografía es común en las
nuevas democracias y esta medida a menudo se introduce para evitar la votación
fraudulenta en nombre de otra persona. Sin embargo, los requisitos de
identificación con fotografía podrían restringir la participación de grupos
específicos de mujeres votantes. [10]
Para las culturas donde las mujeres usan el velo, la inclusión de una
fotografía en la tarjeta de identificación puede ser un obstáculo para la
participación de las mujeres en la elección. Si estos problemas no se tratan,
las mujeres pueden optar por no registrarse al no sentirse cómodas con una
identificación con fotografía. Una preocupación que puede surgir es la
necesidad de quitarse el velo para poder tomar la foto y de tener que hacerlo
nuevamente cuando se verifique la identidad en el centro de votación. Donde ya
se ha adoptado el uso de fotografías para la identificación, existen enfoques
para la implementación que pueden facilitar la participación de las mujeres que
usan el velo, como el uso de equipos de inscripción compuestos exclusivamente
de mujeres. [11]
Ejemplo: En Afganistán, no se requiere que las mujeres tengan su fotografía en
sus tarjetas del registro electoral. En su lugar, pueden elegir tener una
huella digital en sus tarjetas de identificación en lugar de una foto, aunque
la huella digital no cumple ninguna función de identificación visual. [12]
Ejemplo: Australia y Gran Bretaña no requieren que los votantes muestren una
identificación con fotografía, o que revelen su rostro al emitir su voto. Si
bien el padrón electoral debe indicar el número de identificación que se
muestra en sus documentos de identidad (que normalmente contiene una foto), no
hay ningún requisito para mostrar al empleado de registro la tarjeta de
identificación. En estos casos, se pueden usar boletas electorales o
provisionales para abordar las preocupaciones de fraude. [13]
3)
Empadronarse en persona
El acceso al proceso de inscripción puede ser una preocupación
generalizada cuando se considera la participación de las mujeres. Dado que el
método más común de inscripción es que los votantes acudan a una oficina de
registro, la ubicación de la oficina y los horarios en que está abierta deben
considerarse para facilitar el acceso a todas las mujeres. Además, en algunos
contextos donde los individuos sienten que el acto público de la inscripción
los pone en riesgo personal debido a la información requerida, algunos países
permiten el registro de votantes anónimo o confidencial. Este se refiere a la
práctica de colocar a ciertos individuos en la lista de votantes de tal manera
que sus nombres u otras características (por ejemplo, direcciones) no aparezcan
en ninguna versión publicada o distribuida del padrón electoral. [14]
Ejemplo: En Bosnia y Herzegovina, los ciudadanos con tarjetas de
identificación no necesitan tomar medidas para registrarse en el Registro
Central de Votantes. La inscripción activa solo es necesaria para los votantes
de fuera del país. [15]
Ejemplo: En Nueva Zelanda, una solicitud para figurar en el padrón que no se
publica requiere los siguientes tipos de documentación de apoyo: a) copia de la
orden de protección para la violencia doméstica; b) copia de alejamiento en
vigencia; c) declaración legal de la policía sobre el peligro; y d) carta de
apoyo del abogado, empleador o juez de paz.[16]
Ejemplo: En Canadá, las mujeres que residen temporalmente en un albergue para
mujeres maltratadas pueden empadronarse para votar mediante un voto especial
sin revelar la dirección del refugio. [17]
Además de garantizar que el proceso de empadronamiento de votantes no
afecte negativamente a las mujeres, los OGE de todo el mundo han puesto en
práctica intervenciones con enfoque de género para la inscripción de votantes
para facilitar la participación de las mujeres. Estas estrategias pueden
incluir equipos de registro compuestos exclusivamente de mujeres, la
inscripción móvil y las campañas de sensibilización para los votantes. [18]
Equipos de inscripción integrados
exclusivamente de mujeres
En países donde la norma cultural es que las mujeres no se mezclan con
hombres que no forman parte de su familia, el empadronamiento de las mujeres
debe ser realizado por equipos de registro integrados exclusivamente por
mujeres para maximizar su participación. En una encuesta realizada por el PNUD
y ONU Mujeres en 2011-2012, que analizaba las prácticas en 35 OGE, solo
Afganistán y Mozambique dijeron que habían proporcionado equipos de registro integrados
solo por mujeres, mientras que solo Afganistán, Irak y Pakistán proporcionaron filas
separadas para hombres y mujeres en las estaciones de empadronamiento para reducir
la violencia y/o facilitar el empadronamiento y la seguridad de las mujeres. [19]
Ejemplo: En Afganistán, las mujeres son empadronadas por equipos de personal
femenino. Sin embargo, el OGE enfrentó dificultades para la contratación del
personal debido al bajo número de mujeres alfabetizadas disponibles para la
tarea, ya que en las décadas anteriores las niñas no habían ido a la escuela. [20]
Empadronamiento móvil
Cuando el empadronamiento móvil está disponible, es vital que los
votantes reciban información sobre el horario y la ubicación del centro de
empadronamiento en su área. En la encuesta de 2012 del PNUD y ONU Mujeres sobre
los OGE, el 34 por ciento de los países encuestados dijeron que habían
proporcionado centros de registro móviles en áreas rurales para combatir la
distancia. Estos centros generalmente se sitúan en regiones y circunscripciones
que son geográficamente vastas y remotas, donde los ciudadanos necesitan viajar
largas distancias. El registro por correo está disponible en algunos países y,
aunque es menos frecuente, el registro por Internet es posible en otros. [21]
Proporcionar
información a los votantes sobre cómo empadronarse
Los votantes necesitan información sobre cómo empadronarse, dónde y
cuándo está abierto el centro de registro. Las mujeres también pueden necesitar
estímulo para registrarse, en particular cuando las normas culturales implican
que las elecciones son un ámbito masculino, o donde hay analfabetismo o apatía
política generalizada. En la encuesta sobre los OGE, el 63 por ciento de los
países encuestados dijeron que habían realizado actividades de sensibilización
con ONG u organizaciones nacionales de mujeres para alentar a las mujeres a
registrarse. [22]
Ejemplo: En Sudán, el PNUD administró más de $ 1,2 millones de dólares
americanos en pequeñas donaciones a 41 OSC en 2009. Los beneficiarios
recibieron capacitación sobre la metodología de educación electoral para el
proceso de registro, que incluyó actividades de sensibilización para mujeres. [23]
Ejemplo: En Sudán del Sur, ONU Mujeres, en colaboración con la Unidad de
Género del Equipo de Elecciones de la UNMIS, apoyó la formación de formadores
en los 79 condados de Sudán del Sur sobre el proceso de registro. Los carteles
de "Usted debe registrarse" y una guía de educación cívica fueron
ampliamente distribuidos. [24]
Para obtener más información sobre este tema, consulte la sección del
Proyecto ACE sobre “Women
and Voter Registration” (disponible en inglés).
Los procedimientos de empadronamiento de electores también pueden
restringir en la práctica la participación de los votantes transgénero,
considerando que su identidad de género no siempre coincide con la de sus documentos
de identidad oficiales. “Dado que los documentos de identidad son un requisito
previo para el disfrute efectivo de muchos derechos humanos, incluidos los
derechos electorales, las personas transgénero que no pueden obtener la
documentación de identidad que refleja su género están desfavorecidos de facto”. [25]
Algunos OGE de todo el mundo ponen en práctica medidas específicas para
permitir que los votantes transgénero se registren de acuerdo con la identidad
de género y/o el nombre social de su preferencia, con el fin de evitar que se
les discrimine durante la jornada electoral. Estas medidas deben analizarse
teniendo en cuenta el marco más amplio de la legislación y las políticas nacionales
sobre identidad de género.
Ejemplo: En Brasil, el Tribunal Superior Electoral ha realizado esfuerzos para
promover la participación efectiva de las personas transgénero en el proceso
electoral. En vista de las elecciones de 2018, el Tribunal decidió permitir a
los votantes transgénero registrarse con la identidad de género y el nombre
social de su preferencia, tal como se reconoce en la resolución TSE 23.562 /
2018, modificando la resolución TSE 21.538 / 2003. El Tribunal estableció un
período de un mes, desde el 3 de abril hasta el 9 de mayo, para que los
votantes transgénero registren sus nombres sociales y actualicen su identidad de
género en el padrón electoral, de modo que sus tarjetas de votante puedan
imprimirse según los nuevos datos. Estas medidas se adoptaron para evitar discriminación
hacia los votantes transgénero en los colegios electorales, asegurándose de que
sean tratados con dignidad durante el día de las elecciones.[26]
En palabras del Presidente del Tribunal Superior Electoral, Luiz Fux, “A la luz
de los principios constitucionales y de acuerdo con la interpretación que el
Tribunal Federal Supremo dio a estas normas, es inadmisible que el ejercicio de
la ciudadanía siga sujeto a cualquier tipo de prejuicio". [27]
Ejemplo: Durante las elecciones presidenciales ecuatorianas de 2017, los
ciudadanos transgénero pudieron votar por primera vez en consonancia con su
identidad de género. Como resultado de los esfuerzos de incidencia de las
asociaciones LGBTI, la Ley orgánica de gestión de identidad y datos civiles en
Ecuador fue adoptada en 2016, permitiendo a los ciudadanos transgénero
modificar su nombre (Artículo 78) y su clasificación de género (Artículo 94) en
el registro civil.[28]
Estas modificaciones se reflejaron más tarde en las nuevas tarjetas de
identificación que se emitieron para los ciudadanos transgénero, así como en el
padrón electoral. Antes de las elecciones presidenciales de 2017, 271
ciudadanos ecuatorianos cambiaron su clasificación de género en el registro
civil, recibieron nuevas tarjetas de identificación y se incluyeron en el
padrón electoral, de los cuales 227 emitieron su voto durante la jornada
electoral. [29]
Ecuador tiene mesas de votación separadas por género y en el pasado
los votantes transgénero e intersexuales se veían obligados a situarse en las
mesas de acuerdo con el sexo asignado al nacer y no con su identidad de género
actual. Esto hizo que muchos de ellos se sintieran incómodos y sufrieran
discriminación por parte de otros votantes, los miembros de las mesas de
votación y los oficiales de policía. Las reformas legales de 2016 contribuyeron
a poner fin a esta situación, permitiendo a todos los ciudadanos votar de
acuerdo con su identidad de género y sus nombres elegidos. [30]
Ejemplo: En Nepal, el fallo histórico de la Corte Suprema de 2007 en el caso
Pant vs. Nepal reconoció todos los derechos fundamentales para las minorías de
género y sexuales y estableció la categoría de “tercer género”, además de
“masculino” y “femenino”. La decisión “consagra la idea de que el
reconocimiento de género debe basarse en la autoidentificación”, en línea con
los Principios de Yogyakarta. [31]
Desde 2010, en línea con la decisión del tribunal, la Comisión
Electoral de Nepal permitió el empadronamiento de electores en la categoría de
tercer género, basando todo el proceso de registro en la autoidentificación,
sin necesidad de que el género registrado coincida con otros documentos de
identidad.[32] Esto
abrió la puerta a la participación efectiva de los votantes transgénero e
intersexuales en el proceso electoral.
Ejemplo: En un fallo histórico de 2011, la Corte Suprema de Pakistán ordenó a
la Comisión Electoral empadronar a los ciudadanos transgénero como electores y
solicitó a la Autoridad Nacional de Registro y Base de Datos (NADRA, por sus
siglas en inglés) emitir tarjetas de identidad nacionales para aquellos que aún
no se habían registrado. Este proceso de inscripción en el registro civil se
basó en la autoidentificación, en cinco categorías de género: hombre, mujer,
hombre transgénero / eunuco, mujer transgénero / eunuco y khasa-e-mushkil /
transgénero / tercer género.
La Comisión Electoral de Pakistán lleva a cabo el proceso de
empadronamiento de votantes basándose en la autoidentificación, pero estos solo
pueden elegir tres opciones diferentes de identidad de género: masculina,
femenina y transgénero. Dado que las mesas de votación están separadas para
hombres y mujeres en Pakistán, los votantes transgénero necesitan expresar una
preferencia por la identidad de género de hombres o mujeres. Esto se aplica
automáticamente teniendo en cuenta los datos del registro civil de NADRA, de
modo que los ciudadanos de las categorías mujer y mujer transgénero / eunuco
votan en un conjunto de centros de votación y los ciudadanos que seleccionaron
las categorías hombre, hombre transgénero / eunuco y khasa-e-mushkil /
transgénero / tercer género votan en otros colegios electorales. [33]
En el padrón electoral final de 2013, solo 680 votantes registrados se
declararon transgénero en todo el país. A partir de octubre de 2017, solo 1.456
ciudadanos transgénero estaban registrados en el padrón electoral, de un total de
97,02 millones de electores inscritos. [34]
Esta baja tasa de registro para los votantes transgénero muestra que, a pesar
de las recientes reformas legales en Pakistán, los ciudadanos transgénero
continúan sufriendo discriminación en la práctica. [35]
Ejemplo: En 2014, la decisión del Tribunal Supremo de la India en el caso de
la Autoridad Nacional de Servicios Jurídicos contra India Union reconoció
derechos plenos para todos los géneros y creó una categoría adicional de género
conocida como “tercer género”, además de “masculino” o “femenino”,
estableciendo que el reconocimiento de género debe basarse en la
autoidentificación.
Antes de la decisión del tribunal, la Comisión Electoral de la India
emitió instrucciones en 2009 para permitir que los votantes con identidad de
género diversa se registren en la categoría de “otros”, en lugar de “hombre” o
“mujer”. [36] Teniendo en cuenta las bajas tasas de
inscripción para los votantes transgénero, la Comisión organizó en 2018
iniciativas de sensibilización para promover su registro en el padrón electoral
en el Estado de Karnataka, donde solo 4.552 personas se inscribieron en la
categoría “otros”.[37]
A partir de 2017, solo 1.654 personas en
el estado de Maharashtra se registraron en la lista de votantes bajo esta misma
clasificación de género, de las 41.000 personas transgénero registradas en el
censo de población de 2011.[38]
Estas cifras modestas podrían explicarse principalmente por la violencia y la
discriminación a las que se enfrenta la comunidad transgénero, así como por el
hecho de que algunos de sus miembros no se sienten cómodos con la categoría de
“otros” y prefieren usar las clasificaciones de “hombre” o “mujer” al
empadronarse como electores.
[1] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 55.
[2] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 55.
[3] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 56.
[5] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 56.
[6] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 57.
[7] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 57.
[8] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 57.
[9] PNUD y Comisión Electoral de Pakistán (2018): “Initiatives to
Strengthen Transparent and Inclusive Electoral Processes”.
[10] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 59.
[11] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 59.
[12] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 59.
[13] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 59.
[14] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 58.
[15] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 58.
[16] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 58.
[17] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 58.
[18] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 61.
[19] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 61.
[20] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 61.
[21] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 61.
[22] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 62.
[23] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 62.
[24] PNUD y ONU Mujeres (2016): op. cit. p. 62.
[28] Gobierno de Ecuador (2016): “Ley Orgánica de Gestión de la Identidad
y Datos Civiles”.
