Origines de la loi
La loi et les règlements électoraux sont promulgués par la législature, bien que parfois ils peuvent être modifiés par voie référendaire. Dans la plupart des cas, la loi électorale en vigueur a évolué avec les années, mais il existe quelques cas où, à cause des circonstances prévalentes du pays, elle a pu être rédigée sans références importantes aux lois précédentes. Un tel exemple est la réglementation rédigée en 1996 pour les élections de la Bosnie-Herzégovine (voir rules and regulations - bosnia-herzegovina).
Les dispositions législatives du Royaume-Uni en matière d'élections sont contenues dans de nombreuses pièces de législation et de règlements qu'il faut recouper afin d'avoir une image complète des dispositions actuelles. La législation qui offre les dispositions complètes de la loi électorale dans un seul document est un très grand avantage. La possibilité de présenter des projets de loi peut être du ressort exclusif de la législature, mais la plupart des systèmes prévoient que l'organisme électoral puisse présenter des recommandations et suggestions de modifications à la loi électorale. Les occasions d'entreprendre une réforme complète de la loi électorale sont plutôt rares. La pratique en vigueur au Canada, en Australie et en Nouvelle-Zélande, selon laquelle l'organisme électoral peut présenter des recommandations de modifications avec objectivité et impartialité, est plus avantageuse que la situation au Royaume-Uni où l'absence de temps à l'agenda législatif et l'absence d'un organisme électoral national limitent la possibilité de proposer des réformes dont le pays pourrait bénéficier.
Diverses organisations internationales sont en mesure de contribuer à la rédaction d'une loi électorale, dont entre autres les Nations Unies, IDEA, IFES et le secrétariat du Commonwealth.
Responsabilités de l'organisme électoral
La première responsabilité d'un organisme électoral est d'administrer le processus électoral en conformité de la loi. Selon les circonstances qui prévalent dans un pays, il se peut que l'organisme ait pu contribuer à la rédaction de la législation, comme ce fut le cas en Haïti. Au Royaume-Uni, l'association des gestionnaires électoraux a proposé de modifier le processus électoral à plusieurs occasions, mais on n'a pas donné suite à ces propositions. La loi et la réglementation électorales doivent néanmoins être respectées telles qu'elles sont, sinon le gestionnaire s'expose à de sérieuses pénalités.
De nombreux intervenants sont impliqués dans un système électoral, y compris les électeurs, les partis politiques, les candidats, les tribunaux et les organisations communautaires, et idéalement tous devraient accepter la loi à l'unanimité. Si un seul de ces groupes s'oppose fondamentalement à un aspect de la loi, la tâche du gestionnaire électoral devient très difficile. L'initiative pour l'Europe centrale et l'Europe de l'Est de l'American Bar Association a produit un rapport énonçant les questions qui doivent être considérées dans un projet de rédaction de loi électorale (voir election law issues, american bar association).
En conclusion, le gestionnaire électoral doit respecter la loi, mais il a aussi la responsabilité de souligner les problèmes qu'elle soulève et les aspects qui doivent être modifiés, et de présenter des recommandations de modifications aux législateurs.
Exemples de lois électorales
Il n'existe pas deux pays qui ont la même loi électorale, mais plusieurs de ces lois ont des aspects communs. Les échantillons à la fin de cette section offrent plusieurs exemples, dont les suivants : pour l'Albanie, voir electoral law - albania; pour la Latvie, electoral law - republic of latvia; pour le Cambodge, united nations electoral law for cambodia, 1992; pour le Canada, canadian election act - chapter 1; pour l'Angola, electoral law - angola; pour la Bosnie-Herzégovine, rules and regulations - bosnia-herzegovina; pour l'Australie, electoral law index - australia; pour la Palestine, electoral law index - palestine electoral law; pour le Ghana, public elections regulations - index and extract - ghana; et pour le Nicaragua, extract - nicaragua electoral law. Ces exemples de lois ou d'extraits de lois de diverses parties du monde offrent une bonne variété d'exemples de la manière dont les lois électorales sont structurées.
Certaines lois électorales sont très complètes et décrivent les moindres détails du processus électoral, alors que d'autres se contentent d'énoncer les grands principes, laissant au processus de réglementation le soin de prescrire les procédures détaillées. Il est cependant très avantageux de disposer d'une seule pièce de législation électorale qui traite de chaque étape du processus dans un ordre logique.
Rôle des tribunaux
La loi électorale énonce normalement la procédure d'appel aux tribunaux. Cependant, les tribunaux ne disposant normalement pas de temps pour entendre les appels à l'intérieur de l'échéancier électoral, leur résolution ne survient immanquablement qu'une fois l'élection terminée. Les tribunaux sont fréquemment saisis d'appels concernant l'enregistrement des partis politiques, l'acceptation des candidatures ou l'inscription des électeurs, toutes des étapes qui précèdent le jour de l'élection. Le processus d'appel en vigueur au Royaume-Uni et dans plusieurs pays du Commonwealth permet à un candidat de contester les résultats de l'élection si certaines procédures électorales n'ont pas été respectées. Le tribunal peut alors déclarer élu un candidat différent ou ordonner la tenue d'une nouvelle élection.
Dans de nombreux systèmes, lorsque la loi ne permet pas de trancher clairement la question, le tribunal doit dicter la manière d'interpréter une certaine disposition et sa décision peut créer un précédent. À plusieurs reprises dans le passé, les tribunaux du Royaume-Uni ont dû décréter si un bulletin de vote qui n'avait pas été marqué de façon absolument claire devait être considéré comme bulletin valide ou être rejeté. Il est toutefois concevable d'exclure complètement les tribunaux du processus de litiges en accordant à l'organisme électoral national tous les pouvoirs de décision dans tous les cas de plaintes en matière électorale. Un tel système suppose cependant que l'organisme électoral est tout à fait impartial, sinon il est préférable d'accorder ces pouvoirs aux tribunaux.
Les tribunaux ont un rôle important quand vient le temps d'entendre les causes d'infractions à la loi électorale, y compris les causes impliquant le personnel électoral qui ne s'est pas acquitté convenablement de sa tâche, les candidats ou les partis qui n'ont pas respecté les codes de conduite régissant leurs activités ou encore les citoyens ordinaires qui, par exemple, auraient tenté d'influencer illégalement les électeurs.
Contenu d'une loi électorale
Comme nous l'avons déjà dit, il n'existe pas deux pays qui ont une loi électorale identique. Sans prétendre énumérer exactement le contenu de la loi idéale, voici cependant les principaux aspects qu'elle devrait toucher :
- l'identification de l'organisme ou la personne chargée d'administrer les élections et de nommer le personnel électoral;
- la réglementation des partis politiques et des candidats;
- le processus de délimitation électorale;
- le processus d'inscription des électeurs et les qualités requises pour voter;
- les différents échéanciers relatifs au processus électoral;
- les grandes lignes du processus de vote et du dépouillement des votes;
- le vote des absents;
- la conduite des candidats et des partis et leur financement;
- la réglementation des médias et des tierces parties durant la campagne électorale;
- la définition précise des infractions au code électoral;
- les détails d'un processus rapide de règlement des litiges et des contestations.
Opportunité d'amélioration et de modification
Une loi trop rigide pourrait empêcher l'organisme électoral de faire preuve d'initiative dans le but d'améliorer les procédures et les diverses tâches qui lui incombent et il serait nettement avantageux que cette loi comporte des dispositions permettant à l'organisme d'entreprendre des expériences sous certaines conditions et après consultation des intervenants, dans le but d'améliorer le processus. Ces expériences et essais doivent sauvegarder le caractère de transparence du processus, sans quoi ils feront l'objet de méfiance et seront voués à l'échec.
Directives opérationnelles
Très peu de lois électorales sont exhaustives au point de décrire chaque activité reliée à l'élection dans ses menus détails; l'organisme électoral aura par conséquent la tâche d'émettre des directives sur la méthode d'exécuter les diverses activités. Par exemple, la loi peut décrire en détail la manière de voter, mais elle ne contiendra probablement pas de dispositions concernant la manière d'aménager un bureau de vote. Les directives de l'organisme décrivant la manière d'accomplir une pareille tâche devraient respecter l'esprit de la loi et faire en sorte de conserver l'impartialité.
Il est facile et même souhaitable que le gestionnaire électoral exerce un certain jugement dans ses directives, mais il faut éviter qu'elles ne soulèvent des plaintes et des objections. La meilleure façon d'éviter ces incidents est de s'en tenir à la loi et non d'émettre des directives qui pourraient être contraires à ses intentions. Des directives ou des pratiques opérationnelles sont souvent adoptées dans la nomination du personnel électoral par exemple. La loi peut empêcher la nomination de certaines personnes à titre de préposés au vote, mais les directives peuvent aller plus loin et prescrire que ces nominations tiennent compte du principe d'égalité de divers groupes et même imposer certaines conditions quant aux qualités requises ou à l'âge des personnes à nommer.
Exhaustivité de la loi
La plupart des législateurs entreprennent un projet de législation électorale avec la ferme intention d'y inclure des dispositions couvrant toutes les circonstances qui peuvent survenir durant le processus électoral, mais certaines surgiront pour lesquelles il a été impossible de légiférer jusque dans les moindres détails. Des exemples communs sont les questions touchant les activités médiatiques et le financement des campagnes. Dans de pareils cas, il est très important que le gestionnaire électoral connaisse les limites de ses pouvoirs. Bien qu'il soit possible par exemple de prescrire dans la loi les limites de dépenses que les candidats ou les partis peuvent engager, il est très difficile d'exercer le contrôle sur ces dépenses. Des tierces parties peuvent fort bien participer à des activités de campagne et, aux yeux des médias, ce qu'une personne considère approprié ne l'est pas nécessairement pour une autre. Le gestionnaire électoral est limité à exercer les pouvoirs que lui confère la loi de façon juste et en temps utile, et si une activité qui soulève une controverse ne relève pas de sa compétence, il devrait clairement préciser les limites de ses pouvoirs en la matière.
Interprétation de la loi
Très peu de gestionnaires électoraux auront à travailler isolément. Il surviendra des circonstances pour lesquelles la loi n'offre pas de solution précise et que les conseils obtenus ne permettent pas de régler. Le gestionnaire devra faire sa propre interprétation de la loi et trancher la question. Dans certains pays, il existe des associations d'administrateurs électoraux ou des groupements semblables qui sont en mesure d'établir un parallèle entre une situation spécifique et d'autres qui sont survenues ailleurs dans le passé. Ces groupements sont en mesure d'assurer la cohérence et l'équité de l'interprétation des lois et des directives. Dans tous les pays, il existe des spécialistes du droit qui sont en mesure d'offrir des avis juridiques sur l'interprétation de la loi. Il est également possible de consulter certains ministères du gouvernement. Au Royaume-Uni, le Home Office, ministère responsable en matière de législation électorale, émet des circulaires offrant des conseils sur les effets de la loi et sur la manière de l'appliquer. Le gestionnaire électoral a tout intérêt à s'assurer que la loi est interprétée de façon cohérente et uniforme afin d'éviter les problèmes qui pourraient survenir si elle est interprétée différemment d'une région à l'autre du pays.
Simplicité et transparence de la loi
Une loi électorale dont les dispositions sont complexes au point de ne pas être comprises par les électeurs ou de ne pouvoir être mises en application de manière juste et transparente, ne peut pas être efficace. Souvent, les législateurs ne sont pas sensibilisés aux conditions de mise en oeuvre des dispositions. Dans la réalité, les dispositions de la loi doivent souvent être mises en application par des organismes ayant une expérience et des ressources limitées. Lors de l'élection en Namibie en 1989, le processus de vote était irréprochable et assujetti à des vérifications fréquentes par des observateurs indépendants. L'élection a été très dispendieuse, les rumeurs voulant que le coût par électeur soit le plus élevé qu'on ait jamais vu. Par ailleurs, lors de l'élection de 1994 en Estonie, les électeurs n'avaient qu'à inscrire un numéro sur un bulletin de vote simple et clair pour indiquer le candidat ou le parti de leur choix; les listes électorales ont coûté très peu et les électeurs pouvaient s'y faire inscrire jusqu'au jour de l'élection; une poignée d'observateurs internationaux ont été présents tout au long du processus qui était simple, transparent, efficace et très peu coûteux.
Codes de conduite et règlements
La communauté internationale a pris une part active à la rédaction de deux lois électorales qui contiennent des codes de conduite pour les nombreux participants au processus électoral : la loi de 1992 du Cambodge (voir united nations electoral law for cambodia, 1992) et celle de la Bosnie-Herzégovine (voir rules and regulations - bosnia-herzegovina). Le code du Cambodge, en annexe 1 (pages 61 et 62) de la loi, s'adresse essentiellement aux candidats et aux partis politiques, tandis que les codes contenus au chapitre VII de la loi de la Bosnie-Herzégovine visent séparément des participants distincts. L'établissement des codes de conduite à l'intérieur de la loi même leur donne force de loi et remplace les dispositions touchant les infractions. Le code de la Bosnie-Herzégovine visant les médias (page 34) est un bon exemple de règles auxquelles les médias peuvent être assujettis.
Les règlements et les codes de conduite ont force de loi lorsqu'ils sont prescrits par des dispositions législatives. La plupart des détails touchant les procédures électorales du Royaume-Uni sont énoncés dans une série de règlements établis en vertu de la loi électorale. Tous les participants doivent être en mesure de savoir si les codes de conduite et les règlements ont effectivement force de loi ou s'ils sont de simples recommandations. Pour plus de renseignements à ce sujet, voir Pouvoirs législatifs directs ou indirects et Structure de l'organisme électoral.
