Les objectifs des règlements de divulgation sont de promouvoir l'obligation de rendre des comptes et d'endiguer le risque de corruption. Les arguments de principe contre la divulgation sont exposés ailleurs (voir Accessibilité et transparence et Divulgation des contributions politiques).
Les règlements de divulgation varient beaucoup quant à ce qui doit être révélé, par qui et à qui. C'est pourquoi nous commencerons par citer les diverses catégories de règlements de divulgation. Dans les pays où de tels règlements existent, ils s'appliquent d'habitude seulement à certains des types de divulgation énumérés ci-dessous.
Catégories de divulgation
1. Divulgation de dépenses ou de revenus. En Grande-Bretagne, par exemple, les candidats parlementaires sont tenus de divulguer les dépenses d'élection mais non le niveau ni la source de leurs revenus.
2. Divulgation des totaux et des principales rubriques (de revenus ou de dépenses) ou de tous les détails, y compris le détail des contributions spécifiques. En Allemagne, par exemple, ce ne sont que le total et les principales rubriques des revenus et des dépenses qui sont divulgués au public et uniquement les contributions individuelles au-delà d'un seuil relativement élevé.
3. Divulgation des finances du parti ou des finances des candidats. En Grande-Bretagne, par exemple, ce sont les finances des candidats qui doivent être divulguées; en Allemagne, ce sont les finances des partis.
4. Divulgation des finances de parti dans leur ensemble ou des finances d'élection et de routine en tant que catégories distinctes. En Allemagne, on a publié pendant de nombreuses années les comptes des revenus et des dépenses globalement sans information distincte quant aux dépenses consacrées spécifiquement aux campagnes électorales. En Suède, les comptes qui, depuis 1980, ont été soumis au gouvernement sur une base volontaire concernent les dépenses totales et n'isolent pas le montant dépensé pour les campagnes électorales.51
5. Divulgation des finances nationales et locales dans leur ensemble ou seulement nationales.
6. Divulgation en tant que responsabilité des donateurs ou en tant que responsabilité du parti ou du candidat qui reçoit des contributions. En Grande-Bretagne, par exemple, la responsabilité de faire rapport sur les contributions de compagnies et de syndicats qui sont à déclarer incombe aux donateurs, pas aux partis politiques récipiendaires.
7. Divulgation sous diverses formes : à un organisme officiel de vérification des comptes mais non au public; en rendant du matériel disponible à l'inspection d'un service gouvernemental; sous forme d'un document officiel publié par un organisme gouvernemental; publication dans un journal.
Ces distinctions sont parfois importantes. C'est ainsi que la législation britannique exige que toutes contributions à des partis politiques ou à des fins politiques quelconques de plus de 200 livres par an soient divulguées. Mais la forme de la divulgation n'est pas tout à fait efficace pour deux raisons :
- comme il fut mentionné ci-dessus, la responsabilité de faire la divulgation incombe aux compagnies donatrices et non aux partis, candidats ou autres organes politiques qui reçoivent les dons;
- les donateurs sont tenus de déclarer ces contributions dans les rapports annuels des administrateurs déposés auprès de l'autorité responsable de la réglementation des compagnies. En pratique, les chercheurs ne sauraient rassembler des informations sur les contributions en se basant sur environ un demi-million de rapports d'administrateurs. De nombreuses contributions de compagnies sont ainsi publiées d'une manière si peu manifeste que la liste exhaustive des entreprises donatrices ne saurait être établie.
Règlements de divulgation et autres contrôles du financement
Dans chaque pays, le type de divulgation requis est déterminé en large mesure par les autres règlements et par les subventions qui sont en place. En Grande-Bretagne, par exemple, les dépenses électorales des candidats parlementaires individuels sont soumises à un plafond légal. Aucune restriction semblable ne s'applique aux organisations nationales de parti. Par conséquent, il est logique que la seule forme de divulgation requise soit celle des dépenses de campagne par les candidats. Les candidats n'ont pas à déclarer leurs sources de revenu puisque celles-ci ne sont pas soumises à restrictions. En outre, les organisations nationales de parti n'ont pas à faire de rapports sur leurs finances.
Là où les subventions sont faites aux partis politiques sur une base annuelle, les rapports portent logiquement sur leurs comptes de routine, qui sont annuels (comme en Espagne et en Allemagne). En revanche, là où les coûts de campagne sont contrôlés ou subventionnés, ce sont ces coûts dont ils doivent rendre compte.
Échappatoires
Il y a diverses techniques pour échapper aux règlements de divulgation.
1. Des paiements illégaux peuvent être versés en espèces - les traditionnelles enveloppes brunes ou valises de billets de banque (voir Financement illégal).
2. Dans les pays où les contributions doivent être divulguées, les versements aux partis peuvent être déguisés en transactions d'affaires ou en prêts (voir Revenus d'entreprise des partis).
3. Dans les pays où les contributions doivent être divulguées, les versements aux partis peuvent être déguisés en dons en nature (voir Contributions en nature).
4. Dans les pays où les contributions doivent être divulguées si elles dépassent un certain seuil, elles peuvent être réparties en un nombre de paiements plus petits, dont chacun est un peu en dessous du seuil de déclaration. Des contributions séparées peuvent être faites par un mari, une épouse, des enfants, etc.
5. Dans les pays où cette pratique est permise, les contributions peuvent être transmises à un candidat ou parti par le truchement d'un intermédiaire. Ce sera alors la personne ou l'organisation intermédiaire qui fera l'objet de la divulgation, non le donateur proprement dit.
6. Dans les pays où les contributions à des partis politiques ou à des candidats doivent être divulguées, les versements peuvent être faits à des organisations de couverture, au fonds politique personnel des politiciens, à des centres d'étude et de recherche partisans ou à des fondations, qui accomplissent les tâches politiques du parti mais échappent au régime régulateur.
7. Partis et donateurs peuvent exploiter les règlements relatifs aux échéanciers des divulgations pour s'assurer que celles-ci aient lieu le plus longtemps possible après que la contribution a été faite et, si possible, après la campagne électorale qu'elle a appuyée.
8. Dans les pays où les dépenses doivent être divulguées seulement si elles servent les desseins d'une campagne électorale, les organisations de parti peuvent faire preuve d'une ingéniosité considérable à réaffecter et à déguiser ces montants comme des dépenses de routine, non électorales.
Voir aussi Vides législatifs.
Commentaire
En dépit de ces défauts (voir Divulgation des sources), les règlements de divulgation sont considérés par certains commentateurs éminents du financement politique comme la mesure de réforme clé. C'est ainsi qu'Herbert Alexander considère les règlements de divulgation comme la pierre angulaire de la réforme, même s'il prévient que « souvent la réforme du financement politique ne fonctionne pas de la manière souhaitée par ses partisans et il n'existe pas de panacées ou de solutions simples. Si plusieurs vérités de base doivent être considérées dans la conception d'un système de réglementation du financement politique, au moins une politique de base devrait être universelle : la divulgation exhaustive et en temps opportun. Le public a le droit de connaître les sources où les candidats puisent leur argent. Au cours des années récentes, les poursuites contre des élus sous inculpation de corruption ont dépendu de plus en plus d'informations soumises dans les rapports de campagne. »52
