Los expertos en el diseño de sistemas electorales rehuyen, y con razón, los enfoques de "modelos talla única", es decir, aquellos que recomiendan un mismo sistema para todos los contextos. A decir verdad, cuando se les pregunta a los expertos constitucionales que identifiquen el "mejor" sistema o su sistema "favorito", suelen responder "depende", y esto generalmente tiene que ver con variables como las siguientes:
- ¿Cómo es la sociedad?
- ¿Cómo está dividida?
- ¿Influyen las diferencias étnicas y comunales en el comportamiento electoral?
- ¿Los diferentes grupos viven mezclados o segregados?
- ¿Cuál es la historia política del país?
- ¿Se trata de una democracia establecida, en transición o de un estado redemocratizado?
- ¿Cuáles son los principales arreglos constitucionales sobre los que trabaja la legislatura?
Cuando se evalúa si un sistema electoral determinado puede funcionar en una sociedad dividida, tres variables se vuelven particularmente relevantes:
- Determinar si es decisiva la división natural de la sociedad -la naturaleza de la identidad grupal, la intensidad del conflicto, la naturaleza de la disputa y la distribución espacial de los grupos conflictivos.
- La naturaleza del sistema político, v.gr. la naturaleza del estado, el sistema de partidos y el marco constitucional general.
- El proceso que condujó a la adopción del sistema electoral, v.gr. ¿el sistema fue heredado de un poder colonial, fue diseñado a conciencia, fue impuesto externamente o surgió de un proceso de evolución y de consecuencias no intencionadas?. - ver El Proceso de Selección.
La naturaleza de la identidad de grupo
En última instancia, el diseño constitucional apropiado es contextual y depende de los matices sociales característicos de una nación. La división dentro de una sociedad se refleja parcialmente en el grado en que la etnicidad se correlaciona con el apoyo de partidos y el comportamiento de los votantes. Ese factor a menudo determinara si la construcción institucional pueda disipar los conflictos étnicos o simplemente contenerlos. Hay dos dimensiones en la naturaleza de identidad de grupo:
- Una se refiere a los fundamentos: ¿Está la sociedad dividida por líneas raciales, étnicas, etno-nacionalistas, religiosas, regionales o lingüísticas?.
- La otra se refiere a que tan rígidas y arraigadas están tales divisiones.
La investigación académica sobre el tema ha establecido una correlación con la rigidez de la identidad recibida (primordialismo), por una parte, y con la maleabilidad de las identidades sociales construidas (constructivismo o instrumentalismo), por la otra.
Intensidad del conflicto
Una segunda variable, en términos de la naturaleza de un determinado conflicto y de su sensibilidad a la ingeniería electoral, reside simplemente en la intensidad y la profundidad de la hostilidad entre los grupos en competencia. Vale la pena recordar que aunque la atención académica e internacional se fija naturalmente en los casos extremos, la mayoría de los conflictos étnicos no degeneran al grado de convertirse en guerras civiles. Si bien sólo unas cuantas sociedades están totalmente exentas de antagonismos multi-etnicos, la mayoría son capaces de mantener un cierto grado de "acomodamiento" para evitar el colapso del estado.
Hay numerosos ejemplos de estados profundamente divididos en donde diferentes grupos mantienen relaciones frías pero esencialmente civiles entre ellos, a pesar de un considerable grado de antipatía mutua - tal como los malayos, chinos e indios en Malasia. Existen otros casos (v.gr. Sri Lanka) donde lo que parecía ser un benigno ambiente inter-étnico y disputas raciales poco pronunciadas, degeneraron sin embargo en un violento conflicto armado - pero donde el gobierno democrático ha sido más la regla que la excepción. También hay casos de violenta ruptura de las relaciones donde se llega a prescribir la limpieza étnica de un grupo por otro, como el reciente y horrible de Bosnia.
La naturaleza del conflicto
El diseño de un sistema electoral no es una mera contingencia de los asuntos sociales; en buena medida expresa incluso sus diferencias culturales. La disputa clásica tiene que ver con el status y derechos de grupo en una democracia multi-étnica - en un sistema caracterizado tanto por la existencia de instituciones democráticas para la toma de decisiones, como por la presencia de dos o más grupos étnicos.
Estos se definen como un grupo de gente que se ve a si mismo como una comunidad cultural distinta; que a menudo comparten el mismo idioma, religión, parentesco y características físicas (como el color de la piel); y que tiende a albergar sentimientos hostiles y negativos hacia los miembros de otros grupos 1. La mayor parte de este trabajo tiene que ver con esta división fundamental de la etnicidad.
Sin embargo, otros tipos de conflictos también se relacionan a menudo con las disputas étnicas. Por ejemplo, si el tema que divide los grupos es un recurso fundamental entonces la forma de elegir al parlamento nacional tiene una importancia particular, ya que las disputas son manejadas a través de la distribución de recursos hacia las distintas regiones y pueblos por parte del gobierno central.
En este caso, un sistema electoral que haya facilitado la integración de un parlamento altamente inclusivo podría ser más exitoso que otro que hubiera privilegiado tendencias mayoritarias, o bien divisiones étnicas, regionales o de otra especie. Este requerimiento seguiría siendo válido si la disputa fuera primordialmente cultural, tal como lo es la protección de lenguas minoritarias o de escuelas para minorías culturales especificas. Otros mecanismos institucionales, como son la autonomía cultural y los vetos de minoría, pueden ser también muy importantes para mitigar los conflictos.
Las disputas de carácter territorial requieren a menudo arreglos institucionales innovadores que van mucho mas allá de los giros positivos que un sistema electoral pueda crear. En España y Canadá, se utilizaron acuerdos no simétricos para calmar los llamados a la secesión del País Vasco y la Provincia de Quebec respectivamente, mientras que el federalismo ha sido promovido como una institución para el manejo y la solución de conflictos en países tan diversos como Alemania, Nigeria, Sudáfrica y Suiza.
Distribución especial de los grupos conflictivos
Cuando se observan las diversas opciones electorales, una consideración final tiene que ver con la distribución territorial de los grupos étnicos, particularmente su tamaño relativo, cantidad y grado de concentración o dispersión geográfica. La ubicación geográfica de los grupos conflictivos está a menudo relacionada con la intensidad del conflicto entre ellos. Un contacto frecuente entre grupos de distintas zonas geográficas puede incrementar su hostilidad recíproca; aunque también puede actuar como una fuerza moderadora en contra de las manifestaciones más extremas en el conflicto étnico. La familiaridad puede alimentar desprecio, pero también cierto grado de aceptación.
Por consiguiente, los grupos mezclados son menos proclives a estar en un estado de guerra civil, que aquellos que están territorialmente separados unos de otros. En sentido inverso, la separación territorial es a veces la forma única de controlar los casos más extremos de conflicto étnico -aquellos que implican una devolución territorial de poder o autonomía de carácter formal. En el casos extremo de limpieza étnica de Bosnia, aquellas áreas que previamente mostraban altos índices de población mezclada de serbios, croatas y musulmanes son ahora predominantemente monoétnicas.
La comprensión demográfica de cada conflicto étnico es particularmente importante al tratar de resolverlo institucionalmente. El número y la distribución de los grupos étnicos constituyen una variable clave tanto en el modelo de ingeniería electoral centrípeto como en el "consociativo" para sociedades divididas. De acuerdo con Lijphart, el número óptimo de "segmentos" para que funcione un modelo "consociativo" es de tres o cuatro, y las condiciones se vuelven progresivamente menos favorables a medida que se agregan más segmentos (o grupos).
En contraste, el modelo centrípeta requiere un grado de proliferación de grupos étnicos (o, al menos, de partidos de orientación étnica) que garantice las pre-condiciones esenciales para que se efectue una votación . Las probabilidades de éxito se incrementarán en la medida que aumente el número de segmentos. Otro factor es el tamaño relativo de los grupos étnicos: el "consociativismo" favorece grupos de aproximadamente el mismo tamaño, aunque los "sistemas bi-comunales", en los cuales dos grupos de tamaño aproximado coexisten, pueden propiciar una de las fórmulas de mayor confrontación de todas.
Para el modelo centripeta, la variable crucial no es tanto el tamaño como la concentración o dispersión geográfica de los grupos étnicos. Cuando los grupos étnicos están geográficamente concentrados en una o dos áreas, cualquier estrategia electoral para el control de conflicto debe ser diseñada a la medida de las realidades de la geografía política. Las prescripciones territoriales sobre el federalismo u otros tipos de devolución de poder, serán siempre una preocupación de primer orden, así como las cuestiones de autonomía grupal. Los grupos indígenas o tribales muestran una tendencia especialmente acentuada hacia la concentración geográfica.
Las minorías africanas, por ejemplo, están altamente concentradas en áreas geográficas contiguas a diferencia de minorías en otras regiones. Esto quiere decir que un solo grupo etnopolítico controlará muchos distritos electorales y, por tanto, las bases informales del poder local. Esto tiene implicaciones serias para los diseñadores electorales: cualquier sistema de elección que dependa de distritos electorales uninominales (como el de voto alternativo, favorecido por los centrípetas) podría favorecer a que un solo grupo étnico detente el control absoluto en el ámbito electoral. La representación de las minorías y/o el compartir el poder bajo estas condiciones, probablemente requerirá alguna forma de sistema de distritos plurinominales - particularmente de representación proporcional (RP).
Esa situación hay que contrastarla con la de los asentamientos coloniales o de mano de obra importada como los de vastas diásporas de indios o chinos en algunas regiones del Pacifico Sur, Fiji, Malasia; o en países caribeños como Guyana y Trinidad y Tobago, en los cuales los grupos étnicos se mezclan más ampliamente y, por consiguiente, tienen un contacto cotidiano. Aquí las identidades étnicas son a menudo mitigadas por otras disputas y probablemente los distritos electorales son étnicamente heterogéneos. Así, los sistemas electorales centrípetas que animan a los partidos a buscar el apoyo de varios grupos étnicos (el de voto alternativo) pueden romper los antagonismos inter-etnicos y promover el desarrollo de amplios partidos multi-étnicos. En virtud de ello y después de un año de revisar su Constitución, Fiji recién adopto el sistema de voto alternativo (VA) como parte de una nueva Constitución no-racial.
Otro escenario se presenta cuando existen tantos grupos étnicos que resulta casi natural la preclusión de algunos modelos de sistemas electorales. Ese tipo de estructuras sociales usualmente se refieren a pequeños grupos tribales geográficamente muy bien definidos -que son relativamente poco usuales en los estados occidentales desarrollados- pero muy comunes en algunas regiones del ¡frica Central y el Pacífico Sur. Para funcionar efectivamente, esta situación generalmente requiere de un sistema de representación de un solo miembro (uninominal).
En el caso extremo de Papúa Nueva Guinea, compiten cientos de grupos y clanes que hablan más de 800 dialectos diferentes. En ese caso, sería prácticamente imposible cualquier intento de implantar un sistema de representación proporcional, porque requeriría de un parlamento integrado por miles de miembros ( y como en casi todos esos casos los partidos son débiles o inexistentes, una sistema de RP mediante listas como los que promueven los "consocionalistas", sería definitivamente inapropiado). Esto limita dramáticamente el rango de opciones disponibles para los diseñadores de sistemas electorales.
Naturaleza del Estado
Las prescripciones institucionales en el diseño e ingeniería electoral deben estar muy alertas sobre las diferentes dinámicas políticas que distinguen a las democracias en transición de las establecidas. Las democracias en transición, particularmente aquellas que van saliendo de una situación de grave conflicto interno, generalmente tienen una mayor necesidad que las democracias establecidas de ser inclusivas y de fijar un umbral más bajo para la manifiesta retórica de los adversarios políticos. De igual manera, los ambientes políticos estables de la mayoría de los países occidentales -donde dos o tres grandes partidos pueden esperar de manera razonable mantenerse durante períodos regulares en el gobierno a través de la alternancia en el poder o formando coaliciones gobernantes- son muy diferentes de las políticas de tipo suma-cero que a menudo caracterizan a las sociedades divididas.
Esta es una de las razones por la que los sistemas electorales donde "el ganador se lleva todo", como los de pluralidad-mayoría relativa (MR) han sido tan a menudo identificados como contribuyentes a los colapsos de las democracias en el mundo en desarrollo: esos sistemas tienden a privar a las minorías de acceso a la representación parlamentaria y, en situaciones de partidos de base étnica, pueden fácilmente llevar a la dominación total de uno ellos sobre los otros. Bajo estas circunstancias, la democracia se puede volver rápidamente una situación de inclusión y exclusión permanentes, un juego de cero-suma, con resultados alarmantes.
Por esta razón, muchos intelectuales ven la necesidad de algún tipo de gobierno de poder compartido que permita a todos los grupos representativos participar como actores esenciales de la transición de un modelo autoritario a uno democrático. El modelo de poder compartido es generalmente asociado con la RP, ya que ésta es la forma mas segura de garantizar resultados proporcionales y representación de las minorías. Es aleccionador notar que casi todas las elecciones de transición importantes en los últimos años han sido conducidas bajo algún tipo de RP. De hecho, las relativamente recientes elecciones de transición en Chile (1989), Namibia (1989), Nicaragua (1990), Camboya (1993), Sudáfrica (1994) y Mozambique (1994) todos usaron alguna forma de RP mediante listas nacionales o regionales para sus elecciones fundacionales.
Algunos intelectuales han señalado que la selección de un sistema proporcional en lugar de uno mayoritario ha sido un componente clave de la transición exitosa hacia la democracia. Precisamente es por la incorporación de minorías en el proceso y la representación justa de todos los partidos políticos significativos en la nueva legislatura, sin importar la extensión o distribución de sus bases de apoyo, que la RP ha sido vista como un elemento integral para crear un régimen post-autoritario incluyente y legítimo.
También existe evidencia suficiente de que si bien la RP mediante listas a gran escala es un instrumento efectivo para amortiguar el camino de la transición hacia la democracia, es también menos efectivo para promover la consolidación democrática. Países en desarrollo, en particular aquellos que han realizado la transición hacia la democracia bajo un sistema de RP por listas, se han dado cuenta cada vez más que los grandes distritos plurinominales requeridos para lograr resultados proporcionales, también crean dificultades con la rendición de cuentas y la responsabilidad política entre los políticos elegidos y los votantes.
La consolidación democrática requiere del establecimiento de una relación significativa entre el estado y el ciudadano, y muchas democracias nuevas -particularmente aquellas establecidas en sociedades agrarias- enfrentan muchas mayores demandas de servicios por parte de los habitantes a nivel local, que las referidas a la representación de todas las expresiones ideológicas en la legislatura. Es por ello que se ha argumentado de manera creciente en Sudáfrica, Camboya y en otras naciones similares que la selección de un sistema electoral permanente debe fomentar un alto grado de responsabilidad geográfica, a través de miembros en el parlamento que representan distritos pequeños y bien definidos territorialmente que atiendan las necesidades de su electorado, a fin de establecer una relación significativa entre gobernantes y gobernados.
Si bien esto no predica sobre la exclusión de los sistemas de RP -hay muchas formas de combinar sistemas de distritos uninominales con resultados proporcionales- si lo hace en el caso de los sistemas el de RP mediante listas nacionales, tan favorecido por los "consocionalistas".
Naturaleza del sistema de partidos
La creencia convencional entre los especialistas electorales es que las reglas electorales mayoritarias fomentan la formación de sistemas bipartidistas (y, por extensión, gobiernos monopartidistas), mientras que la RP propicia sistemas multi-partidistas (y, por consecuencia, gobiernos de coalición). Si bien existe acuerdo en que los sistemas mayoritarios restringen el espectro de representación legislativa y los sistemas RP lo fomentan, la creencia convencional sobre la existencia de una relación causal entre el sistema electoral y el sistema de partidos se ha vuelto obsoleto. En años recientes, la MR ha facilitado la fragmentación del sistema de partidos en democracias establecidas como Canadá y la India, mientras que la RP ha visto la elección de lo que parecen regímenes dominados por un solo partido como en Namibia, Sudáfrica y otros países.
Uno de los preceptos básicos de la ciencia política es que los políticos y los partidos toman decisiones acerca de instituciones como los sistemas electorales sobre la base de los beneficios que esperan que les reporten. Consecuentemente, diferentes sistemas de partidos tienden a propiciar la selección de distintos sistemas electorales. El ejemplo mejor conocido de esta materia es la adopción de la RP en Europa continental a principios del siglo XX. La expansión del sufragio y el surgimiento de nuevas y poderosas fuerzas sociales, como el movimiento obrero, impulsaron la adopción de sistemas de RP que al mismo reflejarían y contendrían esos cambios sociales.
Transiciones más recientes han subrayado este modelo de "actor racional" en la selección de sistemas electorales. Así, regímenes amenazados como los de Ucrania y Chile adoptaron sistemas que consideraron maximizarían sus perspectivas electorales: un sistema de doble ronda que sobre-representara a los antiguos comunistas en Ucrania y una forma inusual de RP en distritos de dos miembros calculado para sobre-representar al segundo partido o fuerza electoral en Chile.
Una excepción interesante que prueba la validez de esta regla fue el apoyo del Congreso Nacional Africano al sistema de RP para las primeras elecciones en Sudáfrica después del apartheid. Haber mantenido el sistema de MR sin duda hubiera significado la sobre-representación del CNA como el partido más popular, pero también habría generado problemas de exclusión e incertidumbre entre las minorías. El partido del CNA tomó una decisión racional, su interés a largo plazo sería mejor servido por un sistema que les permitiera el control en la nominación de sus candidatos e incluyera dentro de la contienda a posibles fuerzas electorales desestabilizadores, en vez de darles una razón de atacar al sistema.
Marco constitucional general
La eficacia en el diseño del sistema electoral debe ser juzgada dentro del más amplio marco constitucional del estado. Este documento se concentra en elecciones para integrar las legislaturas o parlamentos. El impacto de un sistema electoral en la membresía y dinámica de una legislatura siempre será significativa, pero el impacto del sistema electoral en el acomodo político y la democratización estará generalmente más ligado al poder conferido a la legislatura y a la relación de ésta con otras instituciones políticas. La importancia en la construcción del sistema electoral es resaltada en sistemas parlamentarios centralizados unicamerales y es maximizada, cuando la legislatura se ve obligada constitucionalmente a producir un gabinete ejecutivo de unidad nacional, tomado elementos de todos los partidos que lograron una representación parlamentaria significativa.
De manera similar, la eficacia en el diseño de un sistema electoral disminuye a medida que se le resta poder al parlamento. Así, diversas instituciones constitucionales distraerán proporcionalmente la atención de la elección del legislativo y requerirán que el diseñador constitucional se concentre en las interrelaciones entre Ejecutivo y Legislativo; entre Senado y Asamblea y; entre gobiernos nacionales, locales y regionales. Esto no le resta importancia a los sistemas electorales de estas otras instituciones (como elegir presidentes y legislativos federales), más bien resalta como la construcción constitucional se vuelve más compleja a medida que el poder se desconcentra. Cada uno de los siguientes componentes del estado puede fragmentar los puntos focales del poder político y disminuir así el significado del diseño del sistema electoral en el ambiente político general:
- Un presidente elegido directamente,
- Un parlamento bicameral con un balance de poder entre las dos cámaras,
- Un grado de federalismo y/o acuerdos regionales asimétricos.
