Hay tres criterios fundamentales para evaluar una reforma electoral:
- Primero.- Se quiere que el sistema electoral reformado posea méritos técnicos, por ejemplo, que la ley defina medios prácticos y consistentes para llegar a los fines que la reforma pretende cumplir. Sea que los fines sean mejorar la fórmula de representación o hacer más manejable el sistema de partidos, debe ser posible decidir los resultados de la elección de manera objetiva, eficiente y rápida, en cualquier situación posible. Con sorprendente frecuencia, las medidas poco prácticas, las inconsistencias y las vaguedades de una reforma electoral socavan caulquier mérito técnico.
- Segundo.- Se quiere que el sistema electoral reformado logre romper de verdad con el pasado cuando sea eso lo que la gente pida. La mayor parte del tiempo, especialmente en las democracias establecidas, la gente no demanda un cambio muy drástico; de hecho, la legitimidad de un sistema electoral a menudo depende de la continuidad de tradiciones consagradas por prácticas pasadas. Sin embargo, en situaciones atípicas donde la gente exige una reforma, el proceso debe hacer posible un rompimiento con el pasado.
- Finalmente.- El resultado de un proceso de reforma debe ser considerado como legítimo por tantos ciudadanos como sea posible. Entre mas legítima sea la reforma, mayor será la credibilidad en el sistema electoral para resolver la disputa por el derecho a gobernar y la probabilidad de que perdure. Un sistema electoral legítimo es una parte indispensable de un régimen democrático institucionalizado.
El que tanto cumpla una reforma electoral con estos tres criterios dependera en muy buena medida del proceso que la genere. Hay cuatro tipos básicos de procesos de reforma electoral:
1. Reforma dentro de un sistema democrático representativo,
2. Reforma dentro un sistema democrático no-representativo,
3. Reforma dentro un sistema autoritario estable,
4. Reforma durante una transición de autoritarismo a democracia.
Si la reforma tiene lugar dentro de un régimen que ya es democrático, con instituciones que funcionan relativamente bien en la sociedad, entonces es de esperar que las instituciones democráticas produzcan resultados legítimos con un mínimo de errores. Algunas democracias sin embargo, han desarrollado instituciones que no representan bien los intereses sociales o sectoriales. Algunos líderes de los partidos, de las legislaturas o del ejecutivo, excluyen o subrepresentan ciertas regiones, grupos étnicos, intereses económicos, religiones, formaciones ideológicas o a las mujeres. Las reformas electorales que se dan en tales regímenes, tienen menos probabilidades de producir reformas legítimas, ya sea porque los intereses sobre-representados están en la posición de perpetuar su propio poder o porque los reformadores aunque bien intencionados, no tienen la suficiente información para anticipar con precisión la fuerza o preferencia de los grupos excluidos.
En muchos casos, las reformas electorales han sido impuestas durante períodos autoritarios, con poca contribución de los partidos o la sociedad civil. Ya que la intención oculta en tales reformas, usualmente es el de evitar ciertos resultados electorales de un período democrático anterior o el proteger ideas e intereses identificadas con el régimen autoritario. Este es el proceso más excluyente de todos. Las reformas que tienen lugar durante preríodos de transición, generalmente comienzan bajo condiciones autoritarias pero se mueven hacia condiciones democráticas a medida que la transición avanza. Sin embargo, debido a que los intereses de las partes cambian durante el proceso de negociación y, porque ninguna elección chequea sus relativas fuerzas antes que la transición se lleve a cabo, este tipo de procesos es afectado por la incertidumbre.
Mérito Técnico
Algunas de las amenazas al mérito técnico de una reforma electoral, pueden surgir en cualquier tipo de proceso de reforma. Las consecuencias de muchas normas legales electorales son bien entendidas, así los reformadores pueden evitarse una cantidad de problemas al informarse ellos mismos, acerca de esta normativa o contratando consultores externos para aplicar el conocimiento general a un país en particular. Sin embargo, las consecuencias de ciertas normas legales electorales son todavía calurosamente debatidas entre los expertos; por tanto pueden no ser entendidos completamente. Ello conlleva al riesgo de ser mal asesorados, sin importar que tipo de proceso esté llevando a cabo.
Más aún, los políticos y los partidos alrededor del mundo, han demostrado una notable habilidad de responder a las reformas, adaptándose a formas aún no anticipadas por los reformadores. Estas adaptaciones pueden tanto preservar el statu quo como transformar el sistema de manera sorprendente. Por ello, cualquiera que esté emprendiendo una reforma debería desarrollar tanta experiencia como sea posible, planear creativamente para tantas contingencias como sea posible y todavía más, estar preparado para lo inesperado.
Puede parecer que los errores técnicos son menos probables de deslizarse o de colarse, si una reforma electoral esta diseñada por un panel de expertos aislados por un régimen autoritario, de presiones conflictivas, de compromisos irracionales y de toma de decisiones fragmentadas. Sin embargo, este no es necesariamente el caso: algunos gobernantes autoritarios buscan el mejor consejo disponible, mientras otros delegan la tarea a un comité de aficionados o inexpertos. Además, en cada caso los reformadores autoritarios carecen de información segura acerca de las preferencias de los ciudadanos que es abundante en regímenes democráticos y, son por consiguiente, más probables de producir una reforma que tendrá consecuencias inesperadas.
Las reformas adoptadas en democracias representativas establecidas, tienen más probabilidades de evitar tales sorpresas. Además, si gobernantes autoritarios esperan hasta que un régimen en transición haya comenzado antes de intentar el diseño de una nueva ley electoral, la dinámica de la transición prontamente los rebasará. Entre más precipitada sea la transición, más alta será la incertidumbre y más probable la difusión de errores de todo tipo.
La Oportunidad de Romper con el Pasado
En muchas situaciones una reforma radical del sistema electoral no es deseable ni deseada, particularmente cuando el sistema es percibido de estar trabajando bien (en regímenes democráticos representativos), de haber trabajado bien previamente (en un régimen autoritario o durante una transición). Sin embargo, en democracias no representativas hay casi siempre un deseo de reformar el sistema, ya sea porque las leyes electorales sean culpadas por las desigualdades en representación o porque se cree que la reforma electoral provee un remedio apropiado para los problemas causados por otros factores. En algunos países el sistema electoral ha sido culpado por problemas que se creen contribuyen al colapso de regímenes democráticos, en estos casos la reforma electoral es a menudo de los primeros puntos en la agenda de los gobernantes autoritarios y puede volverse un asunto importante durante la transición de regreso hacia la democracia. Entonces, una precondicion obvia para una reforma que rompe con el pasado es la de una necesidad percibida de reforma. Pero cuando se satisface esta condición, que condiciones afectan los cambios de que una reforma satisfactoria sea adoptada?
El resultado depende del poder relativo de los proponentes y oponentes de la reforma. En regímenes autoritarios estables, los gobernantes autoritarios son necesariamente mas poderosos que cualquier otro actor político, y son capaces de dictar cualquier modificación al sistema electoral que ellos deseen. El régimen de Pinochet (1973-1990) en Chile es un buen ejemplo. El General Pinochet nombró una Comisión de Estudio sobre la nueva Constitución Política en 1973, le dio guía detallada en 1977, sometió el bosquejo de la Comisión al (nombrado por el régimen) Consejo de Estado en 1978, aceptó algunas de las revisiones sugeridas por el Consejo y obtuvo ratificación de la constitución revisada en un referéndum arreglado en 1980. Esta nueva constitución contenía muchos cambios radicales al sistema electoral, incluyendo la adopción de distritos de dos-miembros. Cuando Pinochet perdió el referéndum en 1988, sobre si él debiese continuar como presidente, la transición hacia la democracia comenzó, porque los líderes de los partidos que estaban a favor de la democracia acataron por un amplio margen esa ley electoral impuesta desde arriba, más que combatirla y hacer peligrar la transición entera. Otro ejemplo es la revisión radical de Alberto Fujimori de la ley electoral después de su auto golpe de Estado en 1992. Sus disposiciones para elegir una asamblea constituyente (Congreso Democrático Constituyente) abolieron la Cámara Alta, el voto preferencial y aún la distribución de escaños por departamento. En su lugar decretó una legislatura de una sola cámara de 80 miembros, que se elegiría por listas cerradas y bloqueadas en un solo distrito nacional.
Una ruptura radical con el pasado es menos probable en un régimen democrático altamente representativo, en parte porque la alta calidad de la representación misma, indica usualmente que la reforma no es una prioridad importante para la mayoría de ciudadanos y, en parte, porque a menudo la reforma electoral va en contra de los intereses de los representantes quienes fueron elegidos bajo las normas existentes y están bien situados para bloquear los esfuerzos de reforma. Estas condiciones explican la carencia de reforma electoral fundamental en los Estados Unidos, aparte de los derechos de voto y la redistritación. Sin embargo, existe una situación en la cual los patrones de voto cambian para detrimento de los partidos tradicionales. En tales casos, representantes de los partidos tradicionales pueden motivarse a cambiar el sistema electoral a manera de estancar o refrenar su propia declinación: es decir una reforma para evitar la reforma. Esta fue la gran sorpresa tras la adopción de la representación proporcional en una gran parte de Europa Occidental, al final del siglo XIX y principios del XX: no necesariamente para hacerles justicia a los emergentes partidos de la clase trabajadora, sino para permitir que partidos liberales y otros partidos gobernantes en decadencia, pudieran conservar un poco de su poder.
Las oportunidades de reforma profunda son las más difíciles de predecir en el caso de democracias no representativas, porque fuertes presiones para las reforma enfrentan dura resistencia. Las presiones de reforma son fuertes porque tarde o temprano grupos sub-representados demandan un sistema electoral más justo y tienden a exigir un cambio radical. Ellos también tienen el beneficio de las libertades civiles y los derechos políticos, los cuales hacen posible que organicen un poderoso movimiento de reforma. Asi mismo, confrontan partidos y dirigentes políticos que se benefician del sistema electoral vigente y se sienten amenazados por propuestas de cambio, pero que ocupan puestos que les dan el poder suficiente para frustrar cualquier intento de reforma. Todo resultado proveniente de una ruptura radical con el pasado, de un retraso o una preservación del statu quo, es posible dependiendo del relativo poder de las fuerzas en pro y en contra del cambio en un momento determinado. En tales situaciones, la reforma es a menudo bloqueada o retrasada por años y, si una reforma pasa, tiende a ser tan mediatizada que los movimientos reformistas no quedan satisfechos. Algunas veces, los movimientos de reforma adquieren la suficiente influencia para rebasar a quienes, por defender intereses establecidos, se oponen a ella.
Uno de los mejores ejemplos del proceso de reforma en una democracia no-representativa es Colombia. La dictadura dió paso a gobiernos elegidos en Colombia en 1958: sin embargo, por los siguientes 16 años, los gobiernos fueron elegidos bajo los términos del pacto del Frente Nacional, el cual incapacitó de varias maneras y le restó sentido, a la competencia de partidos. Primero, sólo los Liberales tradicionales y los Conservadores como candidatos elegibles tenían posibilidades reales de ganar en las elecciones. Segundo, estos dos partidos apoyaron sus candidatos presidenciales mutuamente en las elecciones, asegurando su alternancia en el poder sin dar a los votantes otra oportunidad. Tercero, la ley electoral distribuyó 50% de los escaños legislativos a cada partido sin importar la proporción de voto obtenida por cada uno de ellos; entonces, los votantes pudieron haber tenido un impacto en la selección de candidatos o facciones pero no en la de los partidos mismos. Un cierto grado de representación fue proporcionado por el hecho que el liderazgo nacional de los partidos perdió el control de los nombres de sus partidos, lo cual hacía posible que varios grupos presentaran candidatos en las ternas Liberales o Conservadoras; aún así, estas candidaturas dependían bastante de bases de apoyo altamente clientelistas y, algunos grupos particularmente en la izquierda, preferían no adoptar los nombres de partidos tradicionales. El resultado electoral fue sorprendentemente alto y creciente durante el período del Frente Nacional (Hartlyn 1988). Grupos de izquierda esquivaron la competencia electoral favoreciendo la rebelión armada aun después que el pacto expiró en 1974, parcialmente porque cientos de antiguos guerrilleros quienes escogieron el camino de las elecciones, fueron asesinados por escuadrones de la muerte.
Aunque ninguna reforma institucional pudo, por sí misma, traer democracia participativa a Colombia, muchos estudiantes universitarios y trabajadores de ONGs decidieron que una reforma constitucional, incluyendo la reforma electoral, era una parte fundamental de la solución. Empero, el Congreso no tenía la voluntad de reformar la Constitución, así que ninguna de las reformas deseadas fueron adoptadas por décadas. Sin embargo, en 1990 los estudiantes y ONGs distribuyeron una papeleta no-oficial para la Aasamblea Constituyente, la que los votantes podían depositar junto con sus papeletas oficiales en las elecciones presidenciales de Mayo de 1990. Dado que este referéndum no oficial resultó ser completamente positivo, el nuevo presidente Cesar Gaviria convino un referéndum en Diciembre del mismo año y también una elección de delegados a Asamblea Nacional Constituyente, a pesar que la Constitución permitía que solo el Congreso mismo hiciera cambios a la Constitución.
El año siguiente, esta asamblea cambió las bases de la elección del Senado a un distrito nacional único, introdujo papeletas producidas por el estado las cuales hacían posible el dividir votos para escaños en el legislativo por primera vez., eliminó temporalmente la elección de suplentes (alternos) los cuales habían sido una gran fuente de apoyo y separó las elecciones de representantes locales y nacionales. La asamblea también contribuyó a la elección directa de gobernadores y alcaldes e incrementó las oportunidades para referéndums populares (Taylor 1996). Entonces, un congreso no representativo retrasó la reforma por mucho tiempo en Colombia, a un costo político bastante alto. Eventualmente, la sociedad civil encontró una solución efectiva aunque fuera del marco constitucional, estrictamente hablando.
Transiciones de régimen no necesariamente significan reformas a las leyes electorales, porque éstas no siempre son las responsables de las deficiencias del régimen democrático anterior. Pero cuando las leyes electorales anteriores o vigentes son vistas como problemáticas, un régimen en transición provee un ambiente favorable para una ruptura significativa con el pasado. Sin embargo, la naturaleza del cambio depende fundamentalmente del momento, dado que la característica principal de una transición es el cambio de poder de los gobernantes autoritarios a las fuerzas democráticas (O'Donnell y Schmitter 1986). Al inicio de una transición, los gobernantes autoritarios mantienen la ventaja de poder definir el contenido de una reforma electoral, mientras en las etapas más avanzadas de la transición, son los políticos y los partidos quienes adquieren una gran influencia. En ese sentido, una reforma temprana es más probable que rompa con cualquier pasado democrático, en tanto que una reforma tardía probablemente sea más adecuada para romper con un pasado autoritario.
Se puede decir que México ha estado en una transición lenta y controlada de su régimen, desde finales de los años setenta. A partir de 1977, se realizarón reformas electorales casi cada tres años; pero por décadas el objetivo de estas reformas era el de preservar el predominio del gobernante Partido Revolucionario Institucional (PRI). Al principio la reforma brindó algunas oportunidades para los partidos de oposición, pero también los dividió; les concedió favores a los contendientes más pequeños mientras discriminaba en contra del más grande, luego incrementó las oportunidades para todos los contendientes al mismo tiempo que agregaba garantías para preservar la mayoría del PRI. Sólo desde 1994 la ley electoral ha sido reformada lo suficiente como para asegurar una votación y recuento justos. En este caso, por consiguiente, se efectuaron muchas reformas en una etapa temprana de la transición cuando los gobernantes tenían la capacidad de prevenir fuertes rupturas con el pasado autoritario.
Una reforma realizada cuando la transición está más madura tiene más probabilidades de reflejar los intereses de los políticos democráticos. Un buen ejemplo viene de Brasil, donde la transición estaba casi completada cuando un candidato respaldado por la oposición accedió a la presidencia en marzo de 1985. Para entonces, la mayoría de los partidos brasileños habían tomado la forma de laxas aglomeraciones nacionales de maquinarias de candidatos regionales. Dos meses después, el Congreso aprobó la reforma constitucional No. 25 con la cual se lograba lo siguiente:
- Reducir los porcentajes requeridos a nivel nacional y estatal para ganar escaños en el Congreso,
- Eliminar la prohibición del régimen militar que impedia cambiar de partido y,
- Eliminar las sanciones en contra de los legisladores que violaran la disciplina de partido en el Congreso.
En diciembre, aprobó varias leyes permitiendo la formación de coaliciones en elecciones legislativas y reconociendo a los votantes el derecho a dividir sus votos en elecciones ejecutivas y legislativas. Estas tres reformas facilitaron que los pequeños partidos regionales ganaran escaños y reforzaran a los candidatos a través de los partidos (Mainwaring 1991 y 1997). La ley electoral previa, ya contenía incentivos favorables a estos resultados, en el sentido de preveer la representación proporcional en distritos de gran dimensión con voto de lista abierta, lo cual significaba que el voto preferencial para candidatos determinaba completamente la asignación de escaños dentro de los partidos. Las nuevas leyes intensificaron la independencia de los candidatos al permitirles a quienes salieran victoriosos, mantener sus escaños aún si su partido o coalición no llegaban al porcentaje requerido, siempre que se cambiaran de partido dentro de 60 días. La Asamblea Constituyente de 1987-88 mantuvo todas estas regulaciones.
La Legitimidad y Sobrevivencia de una Reforma
En el corto plazo, la legitimidad de una ley electoral es el resultado directo de la buena representación de los ciudadanos que deben vivir bajo tal ley, por parte de los legisladores encargados de elaborarla. En ese sentido, una reforma probablemente goza de mayor legitimidad cuando es adoptada en una democracia representativa y, menos probable de ser legítima, cuando se adopta en un régimen autoritario; las democracias no representativas deberían entonces, producir un resultado intermedio. La legitimidad de una reforma durante una transición, depende parcialmente del momento en que se lleva a cabo, el cual determina si es más democrática o más autoritaria. También depende en parte en el grado de incertidumbre sobre la fuerza relativa de los partidos que la negocian: entre más grande es la incertidumbre, mas se acerca el proceso de reforma a las condiciones del velo de la ignorancia de John Rawls, el cual crea incentivos para adoptar un sistema de representación proporcional (Schiemann y Benoit 1997).
Las sociedades cambian, algunas más rápido que otras. Lo que los ciudadanos esperan de su ley electoral puede cambiar también. A largo plazo la legitimidad de una reforma electoral puede disminuir en la medida en que nuevos partidos, nuevos intereses, temas y prioridades vayan surgiendo; esto sucede aún en las democracias más representativas. Uruguay es un buen ejemplo. Para las elecciones presidenciales utilizó por bastante tiempo el Doble Voto Simultaneo (DVS) por medio del cual el candidato ganador era el más votado del partido con más votos. Facciones (sublema) del mismo partido (lema) promoverían diferentes candidatos presidenciales y, la ley electoral, en efecto creó una elección primaria directa, la cual se llevaba a cabo al mismo tiempo que la elección general. También garantizó la representación proporcional de ambos lemas y sublemas en el Congreso. Por décadas esta ley electoral reforzó un atractivo balance entre la gobernabilidad permitida por un sistema de dos partidos y la flexibilidad generada por los diferentes movimientos entre ellos y al interior de los mismos partidos. A final de los años sesenta, la hegemonía del sistema de dos partidos comenzó a desaparecer a medida que un tercer lema, el Frente Amplio, ganó exitosamente un creciente porcentaje del voto; una tendencia que continuó aún después de regresar a la democracia en 1984. Uno de los efectos negativos del cambio del sistema de partidos, fue que en dos ocasiones el candidato presidencial más votado no ganó la elección porque no era candidato del partido más votado. En respuesta a las crecientes interrogantes acerca de la legitimidad de los resultados de las elecciones, el Congreso reformó el sistema electoral en 1996 y prohibió a los partidos el promover más de un candidato presidencial e instituyó una elección popular directa del presidente, con una mayoría a la carrera (runoff), si fuere necesaria.
A largo plazo, la legitimidad y sobrevivencia de una reforma electoral también depende de su mérito técnico y del grado de efectividad para resolver los problemas que se le presenten. A fin de cuentas, cada proceso de reforma tiene sus fortalezas y debilidades. Una reforma con derecho preferente en un régimen autoritario es buena para lograr una verdadera ruptura con las leyes del pasado democrático, pero las nuevas leyes probablemente disfrutarán menos de legitimidad popular y su mérito técnico no está garantizado. La reforma en una democracia no representativa tal vez puede asegurar el mérito técnico, pero es menos probable de romper con el pasado y lo más seguro es que tampoco ganará o disfrutará de apoyo popular. Una reforma prematura en la transición a la democracia es similar a la de un régimen autoritario, con grandes probabilidades de errores técnicos debidos a la incertidumbre y a la presión por adoptar cambios rápidos. Una reforma tardía en una transición es más probable de obtener legitimidad, especialmente si la incertidumbre es alta, al mismo tiempo que rompe con los legados autoritarios, aunque está expuesta todavía a los mismos tipos de errores técnicos. La reforma en una democracia representativa debería ser lo óptimo: puede que sea menos probable de romper con el pasado, pero son menos los cambios necesarios. Al mismo tiempo la reforma minimiza las oportunidades de que las nuevas leyes sufran de errores técnicos y maximiza las oportunidades de legitimidad popular.
Un Ejemplo Chileno de Adaptación a la Reforma
Antes de que Chile regresara a la democracia, el General Pinochet reformó la ley electoral para crear distritos binominales en todo el país. El creyó que este sistema favorecería los dos grandes partidos -un partido Conservador de su simpatía y al Partido Demócrata Cristiano- y prácticamente eliminaría a los partidos de izquierda. Sin embargo, en las primeras tres elecciones del nuevo régimen democrático (1989, 1993, 1997) los demócrata cristianos y la izquierda se coaligaron en contra de los partidos conservadores, de tal manera que sólo un partido de esa alianza pudiera presentar candidatos en cada distrito. Esta estrategia permitió la preservación delos partidos más pequeños y la sobrevivencia de la izquierda.
Un Ejemplo Venezolano de Adaptación a la Reforma
En 1989, Venezuela cambió su sistema de RP de lista cerrada a un sistema de representación proporcioanl personalizada (RPP), en el cual la mitad de los escaños fueran asignados en distritos uninominales (de un solo miembro). Esta reforma supuestamente haría que los diputados nacionales sintieran mayor responsabilidad con sus representados locales y no con los líderes del partido, aunque fuesen ellos quienes los habían colocado en las listas de candidatos. Pero en 1993, los líderes nacionales de los partidos frustraron esta reforma al retener el control sobre las nominaciones de los escaños uninominales y expulsar a los diputados que violaron la disciplina de partido.
