El 8 de Marzo de 1992, el último día antes de disolverse el parlamento Israelí (el Knesset), cambió la ley electoral en Israel. Este trascendental cambio institucional fue implementado en la décimo cuarta elección general el 29 de Mayo de 1996.
La iniciativa para reformar la ley electoral, emanó de la gran insatisfacción acerca del desempeno gubernamental. Un movimiento de organizaciones de base, lidereado por prominentes profesores de derecho y miembros del Knesset, atribuyó el estancamiento de la política durante los años ochenta, principalmente a la política de coaliciones. Partidos pequeños, particularmete los religiosos, obtenían una influencia desproporcionada debido al proceso de formación de coaliciones, debilitando de esta forma la autoridad discrecional del Primer Ministro, en cuanto a la formación de politicas públicas nacionales y dándoles acciones sobre recursos públicos y obligaciones simbólicas, más grandes de lo que merecían. Se suponía que el cambio institucional remediaría esta situación.
En un reciente artículo, Nachmias y Sened (1988) demuestran que la reforma institucional en la ley electoral, disminuyó significativamente la fuerza de los grandes partidos e inevitablemente aumentó el poder de negociación de los partidos pequeños o religiosos. Desde la perspectiva de los reformadores, el resultado del cambio electoral fue contraproducente. No obstante, desde una dimensión teórica, se debieron esperar tales consecuencias. En la primera sección, examino la regla electoral usada en Israel entre 1951-92 y discuto las razones políticas para la amplia insatisfacción con este acuerdo institucional. En la segunda sección, los mayores atributos de la nueva ley son descritos junto con las irrealizables expectativas de que constituiría un avance significativo en relación con la antigua ley. Los problemas inherentes a la nueva ley son discutidos desde una perspectiva conceptual en la tercera sección. En la ultima sección, me refiero a las implicaciones generales de la reforma en el contexto de la búsqueda por diseños pluralistas democráticos e institucionales.
El Sistema Electoral en Israel Antes de 1996
La ley electoral vigente en Israel de 1951 a 1992, fue una de las formas más puras de la regla proporcional. El total del electorado Israelí fue tratado como un sólo distrito. El número de escaños que cada partido obtuvo en el Knesset, fue casi exactamente igual al número de votos obtenidos en las elecciones generales. El número mínimo de votos necesarios para entrar al parlamento era el uno por ciento de los votos (desde 1992, es el 1.5 por ciento), un umbral de entrada bastante bajo comparado con sistemas electorales similares.
Un efecto notable de esta forma pura de regla electoral proporcional, fue que el Knesset Israelí estuvo siempre compuesto de una multitud de partidos. En las trece elecciones que se desarrollaron entre 1949-92, ningún partido obtuvo la mayoría de los escaños en el Knesset. Esto requirió que el partido más grande en el Knesset entrara a un proceso de negociación para formar coaliciones, después de cada campaña electoral a fín de poder formar un nuevo gobierno.
La formación de coaliciones en sistemas multi-partidistas implica un tedioso proceso de negociaciones sobre dos tipos de obligaciones: las relacionadas con la gestión de gobierno y los acuerdos políticos (Laver y Schofield 1990, Sened 1996). En sistemas multi-partidistas, el partido que articula la coalición debe conseguir un balance entre las obligaciones secundarias relacionados a la gestión de gobierno y las relacionadas con los acuerdos políticos. Cualquier gobierno puede buscar implementar una política que, raramente, va a satisfacer a todos los participante de la coalición. El partido que articula la coalición, debe conseguir el apoyo de sus socios más pequeños. Las obligaciones secundarias son distribuidas para compensarlos por su insatisfacción con las políticas que el gobierno, como entidad entera decide implementar. A menudo la insatisfaccion lleva al colapso de los gobiernos de coalición, donde las obligaciones relacionados a la gestión de gobierno, no compensan los compromisos políticos de los diferentes socios de la coalición (Mershon 1996, Sened 1996).
La Nueva Ley Electoral
Hacia el final de los años ochenta, un movimiento de organizaciones de base, el Comité Público para una Constitución para Israel, se formó para abogar por reformas políticas y electorales. El liderazgo del grupo sometió una propuesta detallada de reformas, incluyendo recomendaciones específicas relacionadas con asuntos de derechos individuales, una estructura formalizada de pesos y contrapesos entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno, y una nueva ley electoral. A pesar de la objeciones públicas de los politólogos en Israel y un considerable número de legisladores de diferentes partidos, el Knesset, después de considerables tácticas de ponderación, maniobras y retrasos políticos, modificaron la propuesta original del movimiento y cambiaron la ley electoral. El éxito del movimiento ha sido atribuído a su prominente campaña política en términos de su dimensión, recursos y presencia, reforzada por el endoso de los líderes de los dos partidos mayoritarios.
La nueva ley electoral incluye dos normas impotantes, las que supuestamente reforzarán los poderes del Primer Ministro (PM) en el proceso de formación de coaliciones, después de una elección general. En primer lugar, el PM es elegido directamente por los votantes, quienes depositan dos papeletas en la urna de votación. En la primera papeleta, votan por el partido de su elección y en la segunda por su candidato preferido para PM. Bajo la antigua ley electoral, después de la elección, el Presidente de Israel llamaba a los nuevos miembros electos del Knesset y consultaba con ellos, antes de preguntarle al líder del partido mayoritario que tratara de formar un gobierno de coalición (sólo hubo una excepción). Con la nueva ley, el candidato para PM que recibiera más del 50% de los votos sería popular y directamente electo. Si ningún candidato recibía más de 50% de los votos, se llamaría a una segunda ronda. Los votos en blanco o inválidos no contaban.
En consecuencia, uno de los dos contendientes estaba seguro de obtener mas de 50% de los votos. Bajo este procedimiento, el PM puede que no sea el líder del partido más grande del Knesset. De hecho, en la elección de 1996, Netanyahu ganó la elección para PM, mientras su partido Likud ganó 32 escaños en el Knesset. Dos escaños menos que el partido Laborista, el cual ganó 34 escaños y su líder, el adversario de Netanyahu para el puesto de PM, Shimon Peres, perdió la competenecia electoral.
Para reforzar más el poder del PM y asegurar la estabilidad de los gobiernos de coalición, la nueva ley disminuyó considerablemente el poder de la vieja institución parlamentaria llamada voto de repudio (o de confianza). Con la nueva ley, se necesita una mayoría absoluta de miembros del Knesset (61 miembros) para aprobar un voto de repudio, comparado a la vieja regla donde una mayoría simple de los miembros presentes en el plenario, era suficiente para pasar tal voto. No obstante, de forma más significativa, bajo la nueva ley, si una mayoría absoluta apoya el voto de repudio, no sólo termina con el gobierno sino que también se disuelve el Knesset. Este cambio constituye un fuerte desincentivo para que los legisladores apoyen un voto de desconfianza. Para derrocar un gobierno de coalición sin disolver el Knesset, un voto de repudio debe ser apoyado por al menos 80 miembros del mismo.
Las Normas Legislativas no funcionarían
Existen tres razones para esperar que el cambio institucional fallara en el principal propósito para el cual fue legislado. El primero es muy conocido y señalado por los intelectuales y unos cuantos prominentes funcionarios, antes del cambio. La nueva ley electoral habilitaba a los partidos pequeños a presionar a los partidos grandes para acomodar sus preferencias políticas en tres rondas: a) antes de la primera ronda electoral, b) de nuevo antes de la segunda ronda (si se realizaba) y, c) una vez más durante el proceso de negociación para la formar el gobierno de coalición.
Con la vigencia de la nueva ley, los partido pequeños podrían presionar a los grandes solamente durante el proceso de formación de coalición y, sólo si eran genuinamente articuladores. Bajo esta nueva norma, los partidos pequeños en general y los religiosos en particular, tienen virtualmente garantizados el status articulador en la segunda ronda. La preclusión de la segunda ronda los haría articuladores en la primera ronda. El cambio institucional incrementa considerablemente la probabilidad de que los partidos pequeños, en particular que los religiosos, se vuelvan genuinamente articuladores y de esa forma aumentan su poder de negociación.
La segunda razón para esperar que la nueva ley se vea derrotada en su propósito, está directamente relacionada a otro resultado bastante anticipado: los partidos grandes están destinados a perder escaños en el Knesset a favor de los partidos pequeños. Desde que el Partido Laborista perdió su status de dominante, el sistema de partidos Israelí se ha vuelto en un sistema bi-polar, en el cual los dos partidos mayoritarios compiten, con el apoyo de los partidos satélites, por el control del parlamento y como consecuencia, del gobierno de coalición. Típicamente, al líder del partido mayoritario le es dada la primer oportunidad para formar una coalición gobernante. Los votantes, completamente conscientes de esta práctica institucional, a menudo votan estratégicamente para incrementar las posibilidades del líder del partido en el Knesset, con el que a ellos les gustaría que se formara una coalición. Los votantes podrían estar más cerca ideológicamente o por preferencia política, de uno de los partidos pequeños en el Knesset y aún así votar por el partido más grande para incrementar sus posibilidades de poder formar una coalición gobernante.
La nueva ley electoral eliminó el incentivo para votar por el partido más grande en el Knesset. Bajo la nueva ley, los votantes pueden votar por el líder del partido que liderea el bloqe parlamentario que ellos prefieren, y luego votan sinceramente por el partido de su elección. Esto conduce inevitablemente a una fragmentación adicional en el parlamento, ya que condiciona a los electores a votar por los partidos pequeños en vez de por uno de los partidos grandes.
Esta fragmentación adicional, instensifica los problemas de gobernabilidad inherentes en los gobiernos de coalición en diferentes formas:
- Primero, como lo demuestra Schoefield (1995), para efectos prácticos, una condición necesaria para no crear un vacío en el centro entre dos espacios politicos, como son los espacios políticos en Israel, es importante que el partido dominante tenga una ventaja considerable en tamaño y ocupe una posición determinante en el parlamento.
La reducción del tamaño electoral de los partidos grandes, resultado del cambio en la ley electoral, así como el inevitable incremento de poder en los partidos pequeños y medianos, virtualmente elimina la posibilidad de un centro estable, en el espacio politico del Knesset. Un partido de centro dominante, puede asumir obligaciones secundarias relacionadas con la gestión de gobierno considerablemente más bajas, a sus socios de coalición, que partidos pequeños menos centrales, en busca de coalición. La ventaja que el partido dominante de centro tiene en en el proceso de formacion de coalición, lo habilita para conseguir políticas relativamente consistentes de largo plazo y recompensar a los socios de la coalición, con ministerios y dependencias secundarias para obtener su apoyo en el gobierno y en sus políticas. La probabilidad de que un partido dominante emerja bajo la nueva ley electoral, dificulta la habilidad del gobierno de mantener políticas consistentes. A la vez que levanta el precio que los partidos que forman la coalición, tienen que pagar para asegurar el apoyo de de sus socios en el gobierno.
- La otra razón de la pérdida de escaños en el Knesset, por los líderes de las dos fracciones a favor de los partidos más pequeños, es probablemente para reducir la distribución de los ministerios y dependencias que deben compartir con los partidos que forman la coalición, situación de simple aritmética. El partido que forma la coalición debe obtener el apoyo de por lo menos 61 miembros del Knesset, para poder presentar la coalición al voto de envestidura, una institución fundamental en los sistemas parlamentarios multi-partidarios y una indispensable formalidad para que la coalición se convierta en un gobierno formal. La unidad de negociación en sistemas parlamentarios multi-partidarios, es el partido. Cada partido que es parte de una coalición, presenta en el proceso de negociación de formación de la coalición, sus demandas políticas y sus preferencias relativas al gabinete. Dado que el gobierno puede buscar solamente una posición política, el partido que forma la coalición debe recompensar a los socios de la coalición con Ministerios y dependencias al grado que, comprometan sus preferencias políticas. Esto implica que el número de socios de la coalición debe estar adecuadamente balanceado, en relación con el costo de la formación de la coalición. Esta reducción en el número de escaños del Knesset, que los potenciales partidos a formar coaliciones esperan debido a la nueva ley, necesita de un incremento en el número de socios de coalición, para poder formar una que tenga mínimas condiciones de ganar y pasar el voto de envestidura en el Knesset. En consecuencia, se espera que la nueva normativa incremente el número de Ministerios a ser distribuidos a los socios en las coaliciones.
- La tercera razón para esperar que la nueva ley no cumpla su objetivo, es la notable erosión que introduce en la fuerza de la institución parlamentaria de voto de repudio. Desde la perspectiva de la gobernabilidad efectiva, la importancia del voto de repudio como práctica parlamentaria, ha sido bien explicada por Huber (1996: 279):"Al permitir al Primer Ministro hacer la propuesta política final, los procedimientos de voto de confianza dan al PM, influencia sustancial sobre los resultados finales, aún cuando estos procedimientos no son invocados." En otras palabras, al invocar el voto del procedimiento de repudio, el PM puede obligar a los socios de coalición a votar con el gobierno aún si ellos no están de acuerdo con una política en particular. Ya que bajo la nueva ley, los miembros del Knesset carecen de incentivo para pasar cualquier voto de repudio, el PM ha perdido un importante recurso de gobierno. Además, el voto de repudio dejó de ser una amenaza creíble de que, excesivas demandas presupuestarias por parte de pequeños socios de coalición, podría llevar al colapso de la coalición gobernante. Esto a su vez, lleva a los partidos más pequeños a elevar sus demandas por recompensas relacionadas-a-políticas de los partidos articuladores de coaliciones.
En resumen, hay tres razones teóricamente fundamentadas, para esperar que el cambio institucional haga lo contrario de lo que se ha planeado. En vez de reducir la fragmentación en el gobierno y disminuir el poder de negociación de partidos pequeños, se espera que la nueva ley electoral incremente la fragmentación así como el poder de los partidos pequeños, particularmente la de los religiosos. Primero, la nueva ley institucionaliza más oportunidades para que partidos pequeños negocien con los candidatos a PM y aún con el PM electo. Para poder elevar sus oportunidades de ganar la elección, los candidatos prometerán una variedad de incentivos a los partidos pequeños, a cambio de su apoyo en la primera y segunda ronda y durante el proceso de formación de coalición. Segundo, la nueva regla invierte el incentivo para que los votantes voten estratégicamente por el partido grande en el Knesset. Inevitablemente los grandes partidos perderían su escaños en el Knesset, reduciendo considerablemente la probabilidad que un partido grande de centro, capture el centro parlamentario e implemente políticas relativamente consistentes. Además, los partidos integrantes de coalición tendrían que depender de mas socios para formar y mantener gobiernos de coalición. Esto incrementaría tanto la fragmentación en el gobierno y los incentivos de coalición a los partidos pequeños. Finalmente, al amenazar el rol del procedimiento del voto de confianza, la nueva ley impediría tanto la capacidad de gobernar de las coaliciones y la efectividad de la oposición parlamentaria.
