Una votación a nivel nacional sobre un asunto específico, es una forma aceptada en muchos países alrededor del mundo para resolver cuestiones políticas. Tales votaciones son llamadas generalmente "referéndos", aunque hay dos tipos especiales de referéndo que a veces se denominan de diferente manera: Primero, cuando la votación es provocada por la demanda de un determinado número de ciudadanos comunes y corrientes, por ejemplo mediante la firma o suscripción de una solicitud, el resultado de esa consulta se denomina "iniciativa". Segundo, aunque el término "plebiscito" a veces se usa indistintamente con el de referéndum, tiene connotaciones negativas en algunos países, donde se le utiliza para consultas que no reúnen condiciones genuinamente democráticas.
Un referéndum le da la oportunidad a los electores de decidir directamente sobre un asunto en particular. Aunque la gente también puede tomar decisiones en elecciones generales y ordinarias, estas elecciones generalmente se realizan sobre un número variado de temas y a menudo no plantean ningún veredicto claro sobre caulquiera de los asuntos considerados.
Los referéndos han sido usados en muchos países, en Suiza son bastante comunes, ver Suiza. En algunos países puede ocurrir un promedio de una o dos veces por año, pero son poco usuales en la mayoría de los países. Hablando en términos generales, no se utilizan para resolver asuntos políticos ordinarios, es decir, de esos que se plantean rutinariamente, sino para abordar asuntos y temas trascendentales que rebasan los tradicionales alineamientos partidistas. La situación más común en la cual el referéndum es visto como apropiado es la de un cambio radical de régimen; no sólo la reforma de una constitución existente, sino la adopción de una nueva constitución o, el mayor cambio de todos, la decisión de un pueblo de declarar su independencia.
Por ejemplo, la decisión de Noruega de separarse de Suecia en 1905 fue tomada por el pueblo Noruego en un referéndum, en el cual 99.9 % votó por la independencia, una poderosa expresión del orgullo nacional. Similarmente, Islandia sostuvo un referéndum al separarse de Dinamarca. España adoptó una reforma democrática a finales de los años setenta, que fue aprobada por el pueblo por medio de un referéndum, después de la muerte del dictador Franco. De igual manera, nuevas constituciones han sido creadas por medio de referéndums en Dinamarca, Francia e Irlanda. La decisión de moverse a políticas multi-partidistas ha sido posible a través de referéndums en algunos países Africanos, tales como Gabón y Malawi. En cada caso, ha sido importante para la legitimidad de la decisión, que este paso hacia la independencia o hacia la democracia, haya sido decidida por el pueblo y no por la élite política.
Un asunto fundamental que ha surgido en varios países Europeos, ha sido la membresía a la Unión Europea, lo cual tiene implicaciones para la soberanía de los estados individuales. De los actuales 15 estados miembros de la UE, 5 han tenido referéndums acerca de su membresía: Austria, Dinamarca, Finlandia, Irlanda y Suecia. Por añadidura, Inglaterra una vez miembro sostuvo un referéndum acerca de si debería salirse o no, mientras el pueblo de Noruega votó dos veces para no hacerse miembro, a pesar de que la élite política estuvo de acuerdo con la membresía en las dos ocasiones.
Esta lista ilustra la manera en que los asuntos que se tratan en un referéndum, son a menudo cuestiones serias y grandes, que sobrepasan los asuntos políticos cotidianos que emergen rutinariamente en un país. Generalmente, los referéndums son bastante apropiados para tales cuestiones y para temas capitales que cruzan las líneas usuales que dividen a una sociedad. Por ello no deben utilizarse para tratar temas de ordinaria administración.
Por ejemplo, supóngase que un país tiene dos grupos lingüísticos principales, con un lenguaje hablado por un 60% de la población y el otro por el 40%, que le generan constantes tensiones políticas acerca del asunto del lenguaje. Si se sostuviera un referéndum para resolver la cuestión de que cual lenguaje debería convertirse en el lenguaje oficial de la nación, éste no resolvería nada porque seria altamente improbable que el grupo minoritario acepte el voto de la mayoría a favor de otro lenguaje, como manera justa de resolver la disputa. Las disputas étnicas, también, no son resueltas fácilmente por referéndums. En otras palabras, en cuestiones de derechos de minorías, un referéndum es inapropiado porque se puede volver un mero instrumento de la mayoría dominante. En tal situación, el único uso posible para el referéndum sería para examinar la aceptabilidad de un compromiso elaborado por las élites. Ver Negociaciones.
De igual manera, si un país se encuentra dividido entre derechas e izquierdas, hay poco que ganar a través de un referéndum sobre un tema de derecha e izquierda, el cual seguramente sólo reproduciría el voto de una elección general. Así que, cuando se tienen referéndums para cuestiones políticas, éstas deben ser por lo general, de aquellas que están mas alla de los intereses inmediatos de los partidos . Ejemplos: consultas sobre el poder nuclear en Austria y Suecia o el divorcio en Irlanda.
Aún si pudiéramos elaborar un manual sobre la forma más apropiada de usar un referéndum, no significa que éstas serán siempre atendidas. De hecho, hay muchas formas en las que un referéndum puede ser mal utilizado, aun más, abusado. Y abundan estos casos. En Francia, por ejemplo, un alto número de referéndums sostenidos desde la Segunda Guerra Mundial han sido realizados por razones políticas oportunistas, cuando el gobierno vió la oportunidad de humillar o dividir a la oposición.
Este es un argumento para regular las circunstancias en las cuales el referéndum puede o debe ser realizado; de otra manera, si se realizan muy fácil y frecuentemente, cuando se le antoje al gobierno en funciones, la institución del referéndum puede volverse desacreditada y tales resultados no servirán al efecto que se busca.
De hecho, todos los aspectos de un referéndum necesitan regulación. Es particularmente importante que las reglas que rigen el referéndum sean definidas con anticipación, para que todos sepan cuales son. Las siguientes áreas son las que consideramos necesario regular:
- La forma en que se consulta al pueblo es importante ya que entre más precisa sea la pregunta, mejor será el resultado. Han habido ejemplos de una vaga y retórica propuesta ofrecida a la gente, por ejemplo en la ex-Union Soviética en 1991, produciendo un resultado que significa poco. Similarmente, el asunto de quien decide acerca de la formulación de la pregunta, debería de estar establecida explícitamente en cualquier legislación que contenga el referéndum.
- El criterio del éxito: en algunos países, las propuestas de referéndum requieren mas de una simple mayoría para pasar, deben estar apoyadas por un cierto porcentaje del electorado registrado. Reglas que requieren una cierta proporción de todo el electorado para apoyar una propuesta antes de que se le considere aprobada son a veces introducidas, por ejemplo en Dinamarca, para asegurar que pequeños grupos de votantes no hagan tambalear el asunto cuando la mayoría es indiferente. Tales reglas tienen cierta lógica; menos sensibles son los requerimientos de que a menos que una cierta proporción del electorado vaya a emitir su voto, el ejercicio entero es considerado inválido.
En Italia por ejemplo, hay reglas con respecto a la votación, para consider aprobada una propuesta, ésta debe ser apoyada por lo menos por 50% de los votantes, con una votación por lo menos del 50% del electorado. Esto tiene la desventaja que los oponentes de una propuesta popular pueden fácilmente detenerla simplemente con no ir a votar.
- La interpretación de los resultados: si un 49% de los votantes emiten una papeleta a favor de una propuesta, 48% lo hacen en contra, y el otro 3% malgastan su papeleta, ¿ha sido aprobada la propuesta? En un sistema de referéndum bien regulado, la respuesta a tal pregunta no puede ser ambigua. Si es ambigua, la situación después del referéndum resultará en debates políticos o se busca la interpretación de los tribunales o cortes, quienes pueden tomar la decisión final, contradiciendo totalmente la idea y el sentido de tal ejercicio, que es asegurar que el pueblo mismo tome las decisiones.
Los referéndums, como muchas otras instituciones políticas, potencialmente tiene ventajas y desventajas. Las ventajas incluyen su rol legitimante: una decisión asumida aún por por quienes se oponían al tema y que no habrían aceptado una decisión similar si hubiera sido tomada por el parlamento o el gobierno. Esto es lo que aparentemente ha sucedido sobre el tema de la UE en Dinamarca y sobre el divorcio en Irlanda, donde referéndums han resuelto asuntos muy candentes. Adicionalmente, los referéndums incrementan la participación popular en la toma de decisiones y tienen un efecto educativo en la población, quien inevitablemente se vuelve mejor informada acerca de los temas en consulta.
Dentro de las posibles desventajas está, que los instrumentos del gobierno representativo como los parlamentos, puedan ser disminuidos en su papel y un público que no esté lo suficientemente bien informado, podría tomar decisiones políticas equivocadas. También existe el temor del mayoritarismo, una inquietud de que la mayoría pueda usar el referéndum para pisotear los derechos de la minoría.
Observando la práctica del referéndum alrededor del mundo, puede que no se confirmen las esperanzas utópicas de algunos de los promotores del referéndum, pero tampoco sostiene los temores de aquellos que ven el referéndum como potencialmente destructivo de la democracia. La mayoría de los países que tienen la institución del referéndum parecen haberse beneficiado de ella, la han incorporado como un rasgo distintivo del proceso político. Por ejemplo, el asunto de la membresía Danesa en la UE fue acordada por dos referéndums con resultados extremadamente cercanos en 1992 y 1993, en cada caso, la votación fue superior al 80%; el proceso dejó a los Daneses como la gente mas informada en Europa acerca de asuntos de la UE y el resultado tuvo una legitimidad que no podía haber sido obtenida por medio de una decisión parlamentaria.
Por otro lado, el uso excesivo del referéndum puede tener efectos negativos. Alrededor del mundo, el usuario más frecuente del referéndum es Suiza, donde la votación en muchos casos es menor del 50%, talvez porque los suizos aburridos de votar tan seguido -un promedio de 10 votaciones populares por año. Aun así, el referéndum es un aspecto completo y aceptado en el sistema político Suizo y algunos líderes Suizos lo quieren utilizar aún más extensamente.
En Italia el referéndum ha sido una fuerza más destructiva. Las reglas Italianas permiten un número fijo de votantes el emitir una contrapropuesta a una ley existente, y en ocasiones los Italianos han sido llamados a votar hasta en 12 asuntos diferentes en el mismo día. La práctica Italiana del referéndum ha coexistido dificultosamente con el gobierno representativo en ciertas ocasiones. En países donde las instituciones del gobierno representativo son débiles o en un estado emergente, puede no ser recomendable el permitir a los grupos de votantes demandar referéndums sobre leyes que no les agradan, ya que esto crea el riesgo que legislaciones duras pero necesarias, que pudieron a largo plazo haber comprobado su validez, no sean aprobadas por el pueblo.
Mientras las instituciones del gobierno representativo pueden coexistir confortablemente con el referéndum, el gobierno representativo y la iniciativa ciudadana se llevan menos. El sistema político suizo trabaja sin problemas con el extenso uso de esta iniciativa ciudadana, pero la mayoría de los otros países encontrarían más dificultoso el llevar un gobierno efectivo y estable con una práctica tan amplia y frecuente de esta iniciativa. El uso moderado del referéndum no parece debilitar el gobierno representativo y podría aun reforzarlo, pero su uso excesivo debilita el gobierno representativo y socava el valor del referéndum mismo.
Ver también Requisitos de Distribución y Consultas Populares: Referéndums, Plebiscitos y Revocatorias de Mandato.
