محمد شفيق صرصار
تقديم
لم تُعقَد انتخابات ديمقراطية في تونس طوال تاريخها المعاصر. فعلى مدار 50 عامًا، كانت وزارة الداخلية هي المسؤولة رسميًا عن الانتخابات، لكن في الواقع كان الحزب الحاكم هو من يديرها. ورغم الإجراءات الإصلاحية التي اشتمل عليها قانون الانتخابات عام 1969 إلا أنه لم يضع إطارًا لانتخابات ديمقراطية حرة ونزيهة.
في عام 2011 صدر مرسوم القانون رقم 2011-27 [1]بتشكيل الهيئة العليا المستقلة للانتخابات، التي تُعرف بالاختصار الفرنسي ISIE، للإشراف على انتخابات الجمعية الوطنية التأسيسية. ورغم انتهاء مهمتها بعد إعلان النتائج النهائية لانتخابات الجمعية إلا أنها غيرت تاريخ إدارة الانتخابات في تونس.
شددت ديباجة مرسوم القانون رقم 2011-35 (الصادر بتاريخ 10 مايو/أيار 2011 بخصوص انتخابات الجمعية الوطنية التأسيسية) على أهمية الاقتراع السري الحر العام والمباشر وفقًا لمبادئ الديمقراطية والمساواة والتعددية والنزاهة والشفافية. ونظرًا لتلك الظروف، كان الإطار القانوني لانتخابات عام 2011 مؤقتًا، وانتهى تأثير النصوص القانونية بانتخاب الجمعية.
ومع أن الهيئة العليا المستقلة للانتخابات قد استمرت لما بعد انتخابات أكتوبر/تشرين الأول 2011، رغم ضغط الوقت ونقص الأعراف الانتخابية في تونس، إلا أن الساسة اختاروا إقامة هيئة جديدة دائمة لإدارة الانتخابات. وتتوافق غالبية القوى السياسية في تونس الآن على اختيار إدارة مستقلة للانتخابات، وبذلك تم تعديل القانون العضوي رقم 2012-23 الصادر بتاريخ 29 ديسمبر/كانون الأول عام 2012 بالقانون العضوي رقم 2013-44 الصادر في الأول من نوفمبر/تشرين الثاني عام 2013؛ ما نتج عنه هيئة إدارة انتخابات دائمة والمعروفة أيضًا بالهيئة العليا المستقلة للانتخابات.
الإطار القانوني
بعد التعليق الجزئي للعمل بالدستور التونسي في مارس/آذار 2011، وضعت الهيئة العليا لتحقيق أهداف[2]الثورة الإطار القانوني المنظم للانتخابات في الدولة ليشكل أساس التحول الديمقراطي في تونس. ويشتمل هذا الإطار على الآتي:
- مرسوم بقانون رقم 2011-27 الصادر بتاريخ 18 أبريل/نيسان عام 2011 بتشكيل لجنة انتخابية عليا مستقلة
- مرسوم بقانون رقم 2011-35 الصادر بتاريخ 10 مايو/أيار عام 2011 بخصوص انتخاب جمعية وطنية تأسيسية، وتم تعديل هذا القانون بمرسوم قانون رقم 2011-72 الصادر بتاريخ 3 أغسطس/آب عام 2011
- مرسوم بقانون رقم 2011-91 في 29 سبتمبر/أيلول عام 2011 بإجراءات وأساليب مراقبة ديوان المحاسبة لتمويل الحملات الانتخابية في انتخابات الجمعية الوطنية التأسيسية (توضيح طبيعة ونطاق مراقبة ديوان المحاسبة، وتكون الهيئة مسؤولةً عن تنظيم تمويل الحملات الانتخابية)
- أمر رقم 2011-1087 الصادر في 3 أغسطس/آب 2011
أنهت تونس المرحلة الثانية من التحول الديمقراطي بإصدار دستورها الأول بعد الثورة في 27 يناير/كانون الثاني عام 2014. ويكفل القانون التأسيسي رقم 2011-6 الصادر بتاريخ 16 ديسمبر/كانون الأول 2011، بخصوص التنظيم المؤقت للهيئات العامة، إنشاء هيئة عليا مستقلة دائمة للانتخابات.
أُدرج اختيار الهيئة العليا المستقلة للانتخابات في مسودة الدستور الذي نص في نسخته لشهر يونيو/حزيران عام 2013 في القسم 123 بعنوان "الانتخابات الفورية" على أن "الهيئة الانتخابية مسؤولة عن إدارة وتنظيم الانتخابات والاستفتاءات والإشراف على مراحلها المختلفة. وتضمن الدائرة اتساق ونزاهة وشفافية العملية الانتخابية وتعلن عن نتائجها. وتتمتع الهيئة بسلطة تنظيمية في مجال اختصاصها". وقد عكس هذا البند الرغبة في إنشاء هيئة دائمة ذات مركز دستوري.
تشكيل الهيئة العليا المستقلة لإدارة الانتخابات
تتشكل الهيئة العليا المستقلة للانتخابات من مجلس، له سلطة اتخاذ القرارات، وهيئة تنفيذية. وتتكون من تسعة أعضاء بينهم قاضيان (أحدهما قاضي تحقيق والآخر قاض تنفيذي) ومحامٍ وكاتب عدل أو ممثل محكمة وأستاذ جامعي ومهندس خبير في أنظمة تقنية المعلومات والأمان، وأخصائي اتصالات، وأخصائي في التمويل العام، وعضو ممثل عن التونسيين في الخارج.
تنتخب الجمعية التأسيسية الوطنية أعضاء مجلس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات، ويتم ذلك في اجتماعٍ لها بكامل أعضائها. ويُنتخب رئيس الهيئة بمجموع الأعضاء من بين المتقدمين من الأعضاء التسعة.
يجتمع الأعضاء المنتخبون في أول جلسة لاختيار نائب الرئيس بالإجماع، وإذا لم يحدث، يكون بأغلبية الأعضاء المطلقة. وتبلغ فترة ولاية كل عضو ستة أعوام غير قابلة للتجديد، ويتم تجديد ثلث مجلس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات كل عامين.
يمكن للهيئة العليا المستقلة للانتخابات، قبيل الانتخابات أو الاستفتاءات، أن تنشئ هيئات إقليمية لمساعدة الهيئة في إنجاز مهامها. وعلى مجلس الهيئة أن يتخذ القرار بإنشاء الهيئات الإقليمية والتي لا يزيد عدد أعضائها عن أربعة أعضاء في كلٍ منها، وينتخب مجلس الهيئة المرشحين بأغلبية الأعضاء المطلقة وفقًا لشروط الإعلان. وقد يفوض مجلس الهيئة الهيئات الإقليمية في بعض امتيازاته والتي يتمتعون بها وفقًا لقرارات المجلس وتحت إشرافه.
تنشئ الهيئة العليا المستقلة للانتخابات هيئة تنفيذية تحت إشراف مجلس الهيئة تتولى مسؤولية الشؤون الإدارية والمالية والفنية ويترأسها مدير تنفيذي.
الاختصاصات والمهام
الهيئة العليا المستقلة للانتخابات مسؤولة عن العمليات الخاصة بتنظيم الانتخابات والاستفتاءات وإدارتها والإشراف عليها. وتقوم الهيئة بالمهام الآتية:
- تسجيل بيانات الناخبين مع تحديثها باستمرار، وإعداد القوائم الخاصة بكل انتخاب أو استفتاء ومراجعتها عند الضرورة، ونشر تلك القوائم على الموقع الإلكتروني الرسمي للهيئة طبقًا للموعد المقرر في القانون الانتخابي
- ضمان الحق في التصويت لجميع الناخبين والمساواة بين جميع الناخبين والمرشحين وأصحاب المصلحة أثناء عمليات الانتخاب أو الاستفتاء
- وضع المواعيد الانتخابية للانتخابات أو الاستفتاءات ونشرها وتنفيذها كما هو منصوص عليه في الدستور أو القانون الانتخابي
- استلام أوراق الترشيح للانتخابات والتصديق عليها طبقًا لنصوص القانون الانتخابي
- اعتماد آلية تنظيم الانتخابات وإدارتها ومراقبتها بما يضمن نزاهة وشفافية الانتخابات والاستفتاءات
- فرز الأصوات وإعلان النتائج الأولية والنهائية للانتخابات والاستفتاءات
- إعداد قوانين إدارة الانتخابات بما يضمن مبادئ النزاهة والشفافية والحيادية والإدارة المناسبة للموارد العامة ومنع تضارب المصالح
- اعتماد الممثلين عن المرشحين في مراكز الاقتراع واعتماد المراقبين والزوار والصحفيين المحليين والدوليين لمتابعة مراحل العملية الانتخابية
- تدريب المشرفين على الانتخابات في مختلف مكونات العملية الانتخابية
- إعداد البرامج التثقيفية والتوعوية للناخبين والتعاون داخل هذا الإطار مع جميع مكونات المجتمع المدني النشطة محليًا ودوليًا في مجال الانتخابات
- مراقبة الالتزام بالقوانين والموارد المالية للحملات الانتخابية كما نص عليه القانون الانتخابي وفرض احترام القانون بالتعاون مع الكيانات العامة
- مراقبة تمويل الحملات الانتخابية وتنفيذ القرارات المهمة ذات الصلة مع مراعاة المساواة بين جميع المرشحين في التمويل العام
- تقديم الاقتراحات لتطوير النظام الانتخابي وإبداء الآراء في جميع مسودات النصوص الخاصة بالانتخابات والاستفتاءات
- إعداد تقرير خاص عن نتيجة كل عملية انتخاب أو استفتاء وتقديمه لرئيس الجمهورية ورئيس المجلس التشريعي ورئيس الحكومة. ويتم نشر التقرير في الجريدة الرسمية وعلى الموقع الإلكتروني للهيئة العليا المستقلة للانتخابات
ويضع مجلس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات القوانين الضرورية لتنفيذ التشريع الانتخابي والمهام المخوَّلة للهيئة.
المساءلة
على الهيئة العليا المستقلة للانتخابات أن تسلم تقريرها المفصَّل عن سير العملية الانتخابية والذي يتم نشره مع إعلان النتائج النهائية في الجريدة الرسمية للجمهورية التونسية وعلى الموقع الإلكتروني للهيئة.
وقد يتم إعفاء رئيس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات أو أحد أعضاء مجلسها من منصبه في حال عدم الوفاء بالتزاماته أو أن يكون محكومًا عليه بحكم نهائي في جنحة أو جريمة متعمدة، أو إخلال هذا العضو بأحد شروط عضوية مجلس الهيئة. ويتم تسليم طلب الإعفاء من المنصب لنصف أعضاء مجلس الهيئة على الأقل على أن يتم تقديمه للمجلس التشريعي في أحد جلساته بكامل أعضائه للموافقة عليه بأغلبية أعضائه المطلقة.
وإذا كان لأحد الأعضاء تضارب مصلحة، فيجب عليه التصريح بالأمر لمجلس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات، وعندئذٍ يحجم عن المشاركة في الاجتماعات أو المناقشات أو القرارات ذات الصلة حتى يبت مجلس الهيئة في الأمر. وإذا كان مجلس الهيئة على علم بتضارب المصلحة، فعليه أن يجري تحقيقًا في الموضوع بعد سماع العضو صاحب الشأن. وإذا ثبت أن العضو أخفى تعارض المصلحة عامدًا، يتم عزله من منصبه.
لا يجوز اعتقال رئيس أو أعضاء مجلس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات أو تقديمهم للمحاكمة بتهم تتعلق بعملهم أو ممارسة مهامهم داخل الهيئة حتى يتم رفع الحصانة من قبل المجلس التشريعي في أحد الجلسات بكامل أعضائه وبالأغلبية المطلقة، بناءً على طلب العضو صاحب الشأن أو ثلثي أعضاء مجلس الهيئة أو السلطة القضائية. ويخضع الطلب الذي قدمته السلطة القضائية برفع الحصانة للفحص إلى جانب ملف القضية.
ولا تتم محاكمة رئيس الهيئة أو أعضائها أو اعتقالهم بتهم تخص عملهم أو ممارسة مهامهم داخل الهيئة دون تفويض من أغلبية ثلثي أعضاء الهيئة.
مهنية مسؤولي العملية الانتخابية
يُشترط في رئيس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات وأعضاء مجلسها الالتزامات التالية:
- خبرة لا تقل عن 10 سنوات
- التزام الحيادية
- التزام السرية
- الالتزام بحضور اجتماعات مجلس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات
- تأدية الواجب في مجلس الهيئة كعضو منتظم
إضافةً إلى ذلك، لا يجوز لرئيس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات أو أحد أعضاء مجلسها التقدم لأي انتخابات في خلال عضويتهم للهيئة ولمدة 5 سنوات من انتهاء انتدابهم. فهم يتعاملون طبقًا للإجراءات المنصوص عليها في قانون ميثاق شرف ملكية أعضاء الحكومة وبعض مسؤولي الوظائف العامة.
وعلى رئيس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات وأعضاء مجلسها تقديم تقرير بأي تضارب للمصالح أثناء فترة انتدابهم في الهيئة.
العلاقات مع الأحزاب السياسية والمؤسسات الأخرى والإعلام
حاولت الهيئة العليا المستقلة للانتخابات عام 2011 وضع مبادئ للتعاون مع المنظمات الدولية التي تعرض مساعدتها الانتخابية، إضافةً إلى خلق مساحات للحوار والتشاور مع الأحزاب السياسية والإعلام ومنظمات المجتمع المدني. وقد أدت هذه التدابير إلى اتباع قانون الإدارة وتحسين البرامج التدريبية، كما تقوم الهيئة أيضًا بتنظيم الحملات التوعوية للناخبين.
مع ذلك، على الهيئة العليا المستقلة للانتخابات أن تبذل جهودًا للتواصل تستهدف جميع الأحزاب السياسية والمرشحين لتسهيل تفهم إجراءات الشكاوى والطعون بشكل أفضل، والدعاوى القانونية على انتهاكات القانون.
التمويل
تتكون موارد الهيئة العليا المستقلة للانتخابات من تمويل سنوي من ميزانية الدولة. وتشتمل مصروفات الهيئة من الميزانية على التالي:
- مصروفات إدارة الهيئة التشغيلية
- المصروفات الرئيسية
- مصروفات الانتخابات والاستفتاءات
وتكون ميزانية الهيئة بناءً على اقتراحٍ من مجلسها، ويتم تسليمها للحكومة لإبداء الرأي قبل عرضها على المجلس التشريعي للموافقة عليها وفقًا للإجراءات المحددة لميزانية الدولة.
وعلى جميع الإدارات مساعدة الهيئة، ما أمكنها ذلك، لإنجاز مهامها؛ وذلك بتقديم جميع المواد والموارد البشرية وقواعد البيانات والمعلومات بما فيها الإحصائيات والبيانات الخاصة بالعملية الانتخابية. وفي حال الرفض غير المبرر من الإدارة صاحبة الاختصاص، يمكن استصدار حكم بهذا الشأن من المحكمة التنفيذية. وعلى مكتب رئيس الحكومة أن يسعى لتسهيل التعاون بين جميع الإدارات العامة والهيئة العليا المستقلة للانتخابات قبل الانتخابات أو الاستفتاءات.
تتم مشتريات الهيئة العليا المستقلة للانتخابات طبقًا للإجراءات الخاصة بمشتريات الشركات العامة، طالما أنها لا تتعارض مع نصوص هذا القانون. وتُعفى مشتريات الهيئة العليا المستقلة للانتخابات من الرقابة المسبقة على الإنفاق العام.
تشرف الهيئة العليا المستقلة للانتخابات على تنفيذ نظام الرقابة الداخلية على الإجراءات الإدارية والمالية والمحاسبية، بما يضمن سلامة البيانات المالية ونزاهتها وشفافيتها ومطابقتها للقانون المعمول به؛ ويتم إنشاء وحدة رقابة وتدقيق داخلية لهذا الغرض يترأسها محاسب قانوني. وتؤدي هذه الوحدة مهامها طبقًا للمعايير المهنية الدولية للتدقيق الداخلي ومن خلال مراقبة خطة سنوية يوافق عليها مجلس الهيئة لتحسين الأداء وإدارة المخاطر والرقابة على جميع أعمال الهيئة. وتقدم وحدة التدقيق والرقابة الداخلية تقريرًا مباشرًا وبانتظام لمجلس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات.
تكون البيانات المالية الخاصة بالهيئة العليا المستقلة للانتخابات تحت رقابة اثنين من المدققين يعينهم مجلس الهيئة، طبقًا للتشريع المعمول به والخاص بالمنظمات والشركات العامة، لمدة 3 سنوات قابلة للتجديد لمرة واحدة. وتتم الموافقة على البيانات المالية السنوية للهيئة من مجلس الهيئة في ضوء تقرير كلا المدققين. ويخضع هذا التقرير لموافقة المجلس التشريعي ويتم نشره في الجريدة الرسمية وعلى الموقع الإلكتروني للهيئة في 30 يوليو/تموز من العام التالي. وإذا لم تتم الموافقة على التقرير المالي من المجلس التشريعي، يتم عمل لجنة تحقيق مكونة من 3 محاسبين قانونيين يعينهم المجلس التشريعي. وتخضع البيانات المالية الخاصة بالهيئة للرقابة الاستدلالية من ديوان المحاسبة. ويصدر ديوان المحاسبة تقريرًا خاصًا عن الإدارة المالية لكل عملية انتخاب أو استفتاء، ويتم نشر هذا التقرير أيضًا في الجريدة الرسمية.
يجب على الهيئة العليا المستقلة الجديدة للانتخابات بذل جهد خاص لتأخذ في الاعتبار انتقاد ديوان المحاسبة في انتخابات أكتوبر/تشرين الأول عام 2011 وأفضل الممارسات في تمويل العملية الانتخابية.
مستقبل الهيئة العليا المستقلة للانتخابات
أجلت أحكام المحكمة التنفيذية (الصادرة في 4 و7 نوفمبر/تشرين الثاني عام 2013) تشكيل الهيئة العليا المستقلة للانتخابات، وذلك بإعلانها بطلان نتائج لجنة اختيار المرشحين للهيئة.
فإدارة الانتخابات في المستقبل مسؤولية كبيرة، إذ يجب إنشاء هيئة تنفيذية يترأسها مدير تنفيذي، وتجنب الخلل الذي حدث في تجربة 2011، واستعادة ثقة الساسة والناخبين في ظروف صعبة إلى حدٍ ما.
الملاحظات
[1]أعطى مرسوم القانون رقم 2011-14 الصادر في 23 مارس/آذار عام 2011 عن المؤسسات المؤقتة في الهيئات العامة، رئيس الجمهورية المؤقت سلطة سن مرسوم بقانون في بعض الاختصاصات، بما في ذلك النظام الانتخابي والتمويل وتأسيس الأحزاب السياسية.
[2]أنشأ مرسوم القانون رقم 2011-6 الصادر بتاريخ 18 فبراير/شباط عام 2011 الهيئةً العليا لتحقيق أهداف الثورة والإصلاح السياسي والانتقال الديمقراطي
