مايكل مالي
صوّت شعب تيمور الشرقية عام 1999، في استفتاء أطلق عليه (لأسباب دبلوماسية) "التشاور الشعبي"، بأغلبية ساحقة لاستعادة استقلال البلاد بعد ما يقرب من 24 عامًا من الاحتلال الإندونيسي. ومنذ ذلك الحين، فقد توجّه الشعب إلى لجان الاقتراع عشر مرات أخرى: في عام 2001 لانتخاب جمعية تشريعية (والتي أقرت فيما بعد دستورًا وأصبحت أول برلمان وطني للبلاد)، وفي عام 2002 لانتخاب رئيس، وفي 2004-2005 و2009 لانتخاب جهات تمثيلية محلية، وثلاث مرات في 2007 و2012 للتصويت لرئيس في اقتراع الجولة الأولى ثم في انتخابات الإعادة التالية، ولاختيار برلمان وطني جديد.
وقد كانت مشاركة التيموريين في تنظيم وإجراء المشاورة الشعبية محدودة للغاية. فقد شغل الموظفون الدوليون من بعثة الأمم المتحدة في تيمور الشرقية، بما في ذلك متطوعو الأمم المتحدة، جميع المناصب العليا في المسؤولية، واقتصر عمل الموظفين المحليين في المساعدة اللغوية وكمسؤولي لجان اقتراع تحت إشراف دقيق. وفي معظم الفترة بين المشاورة الشعبية وبين استعادة الاستقلال في مايو/أيار 2002، كانت تيمور الشرقية تحت الإدارة الانتقالية للأمم المتحدة. وفي مارس/آذار 2001، أنشأت الإدارة الانتقالية بموجب اللوائح لجنة الانتخابات المستقلة، والتي أجرت في النهاية انتخابات عامي 2001 و2002. وقد لعب المسؤولون التيموريون دورًا أكثر أهمية بكثير في هذه اللجنة - بما في ذلك دورهم كأعضاء في مجلس المفوّضين- وبحلول الوقت الذي أدارت فيه الانتخابات الثانية، كانت قد أصبحت مؤسسة راسخة نسبيًا. ولكن الإدارة الانتقالية أقدمت على تصرف يمكن، بعد اتضاح الصورة، التشكيك في صحته؛ حيث ألغت لجنة الانتخابات المستقلة حين أوشكت ولايتها القانونية على الانتهاء واستبدلتها بهيئة أخرى لها نفس الاسم ولكنها أصغر حجمًا وليس لها إلا دور استشاري محدود.
وقد تحددت قرارات الحكومة التيمورية التالية حول مستقبل إدارة الانتخابات إلى درجة كبيرة من خلال المادة 65 الفقرة 6 من دستور البلاد، والذي ينص على أن "الإشراف على تسجيل الناخبين والأفعال الانتخابية تقع مسؤوليته على عاتق جهة مستقلة، يحدد القانون اختصاصاتها وتشكيلها وتنظيمها وأسلوب عملها."
وتعني فكرة "الإشراف" ضمنيًا أن البلاد سوف تعتمد النموذج المختلط لإدارة الانتخابات من خلال هيئتين انتخابيتين: الأولى تنظم وتجري الانتخابات، والأخرى تشرف على العملية. وقد أنشئت الهيئة الأولى، وهي الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات (Secretariado Técnico de Administração Eleitoral STAE) بموجب مرسوم حكومي في يوليو/تموز عام 2003 كجهة تابعة لوزارة إدارة الدولة، حيث حلت محل لجنة الانتخابات المستقلة ذات الدور الاستشاري والتي تركتها الأمم المتحدة، ولكنها ضمّت أيضًا موظفيها. كما أنشئت هيئتان إشرافيتان، سميت كل منهما بلجنة الانتخابات الوطنية (Comissão Nacional De Eleições, CNE). الأولى أنشئت لأغراض الإشراف على الانتخابات المحلية فقط في 2004-2005، وقد تم حلها بعد انتهاء ولايتها القانونية. أما لجنة الانتخابات الوطنية الثانية، والدائمة، فقد تم تعيينها في أوائل عام 2007.
ومع أن الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات ولجنة الانتخابات الوطنية هما هيئتا إدارة الانتخابات الأساسيتين، إلا أن محكمة الاستئناف (بانتظار تعيين المحكمة العليا) لها عدد من الأدوار الانتخابية التي تقوم بها، وخاصة فيما يتعلق بتسجيل الأحزاب السياسية، وتلقي الترشيحات الرئاسية والتحقق من صحتها، والتصديق النهائي على نتائج الانتخابات.
الإطار التشريعي
الوثيقة الأساسية التي تحكم عمل الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات ولجنة الانتخابات الوطنية هي القانون رقم 5/2006 الصادر في 28 ديسمبر/كانون الأول 2006، بعنوان هيئات الإدارة الانتخابية (والذي أجريت عليه عدة تعديلات بموجب القانون رقم 6/2011 الصادر في 22 يونيو/حزيران 2011). وقد أنشأ هذا القانون رسميًا هاتين الهيئتين، وحدد سلطاتهما ووظائفهما بالتفصيل..
ويعرِّف القانون لجنة الانتخابات الوطنية بوصفها مستقلة عن أية جهات ذات سلطة سياسية سواء مركزية أو محلية، وينص على تمتعها بالاستقلال المالي والإداري والتنظيمي. وهو يعرِّف الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات على أنها "خدمة غير مباشرة لإدارة الدولة (Administração Indirecta do Estado)، وتخضع لحماية الحكومة وإشرافها، ولها موازنتها الخاصة وتتمتع باستقلال فني وإداري؛ ولكن القانون ينص أيضًا صراحة على أن "القرارات والإجراءات التي تتخذها الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات والتي تتعلق بعمليات تسجيل الناخبين والانتخابات والاستفتاءات يتم الإشراف عليها من خلال لجنة الانتخابات الوطنية".
ويتم تناول وظائف الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات وطرق عملها بمزيد من التفصيل في مرسوم القانون رقم 01/2007 الصادر في 18 يناير/كانون الثاني 2007، بعنوان القانون الأساسي للأمانة الفنية لإدارة الانتخابات، وهو ينص، من بين أشياء أخرى، على جعل الأمانة الفنية خاضعة لسلطة وإشراف وزير إدارة الدولة، ويمنح صلاحيات واسعة لهذا الوزير. وهي تشمل: تحديد استراتيجية الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات والمبادئ التوجيهية لسياساتها، والتصديق على موازنتها وتقارير الإدارة والحسابات والخطط المالية واللوائح الداخلية والتوظيف وتعيين وفصل أعضاء هيئات الأمانة العامة لإدارة الانتخابات.
وهناك قوانين منفصلة تتناول انتخاب الرئيس والبرلمان الوطني على وجه التحديد، تبين بمزيد من التفصيل واجبات وسلطات ووظائف كل من لجنة الانتخابات الوطنية والأمانة الفنية لإدارة الانتخابات.
التكوين والتعيين
تتكون لجنة الانتخابات الوطنية من 15 مفوّض:
- ثلاثة يعينهم رئيس الجمهورية
- ثلاثة يختارهم البرلمان الوطني
- ثلاثة تعينهم الحكومة
- قاض واحد، ومدع عام واحد ومحام عام واحد، كل منهم يختاره أقرانه
- مرشح واحد من الكنيسة الكاثوليكية
- مرشح واحد من باقي الأديان
- ممثل واحد عن منظمات المرأة
يعين المفوضون لفترة ولاية تبلغ ست سنوات، ولا يمكن تجديدها إلا لمرة واحدة. يحق لمدير عام الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات المشاركة في اجتماعات لجنة الانتخابات الوطنية، إلا أنه لا يحق له التصويت.
الهياكل المؤسسية
لجنة الانتخابات الوطنية لها رئيس يختاره المفوضون من بين صفوفهم، ولها لجان فرعية تختص بالأحزاب السياسية والترشح وتسجيل الناخبين وقاعدة بيانات التسجيل والتوعية المدنية والشؤون القانونية والنزاعات والعلاقات العامة والتواصل. ويدعم عمل اللجنة أمانة عامة مقرها مدينة ديلي، ويرأسها مدير عام، وهي تتضمن مجالات وظيفية رئيسية مثل التخطيط والإدارة والتمويل وتقنية المعلومات والاتصالات والتوثيق والدعم القانوني. كما تمتلك لجنة الانتخابات الوطنية موظفين ميدانيين في كل من المقاطعات الـ13.
كما يرأس الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات مديرٌ عام، ولها حوالي 120 موظفًا أغلبيتهم في مكاتب المقاطعات. وتغطي المجالات الوظيفية الرئيسية للأمانة الفنية لإدارة الانتخابات التثقيف الانتخابي، وتقنية المعلومات وإدارة قاعدة بيانات الناخبين والتمويل والأمور اللوجستية. ويتم توظيف المزيد من موظفي الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات للعمل في وقت الانتخابات.
الصلاحيات والوظائف
تتضمن وظائف لجنة الانتخابات الوطنية التي تنص عليها التشريعات ما يلي:
- الإشراف على العملية الانتخابية
- ضمان إنفاذ النصوص الدستورية والقانونية المرتبطة بالانتخابات
- التصديق على اللوائح التي تصدر بموجب نصوص قانونية، بالإضافة إلى مدونات قواعد السلوك للمرشحين والمراقبين والقائمين بالرصد والعاملين في وسائل الإعلام
- نشر المعلومات حول العملية الانتخابية من خلال وسائل الإعلام
- ضمان المساواة في التعامل بين المواطنين في عمليات تسجيل الناخبين والتصويت
- ضمان تساوي الفرص وحرية الدعاية في الحملات الانتخابية لجميع المرشحين أثناء الحملة الانتخابية
- إخطار مكتب المدعي العام بالمخالفات الانتخابية المشتبه فيها
- إعداد وثائق مشروطة وتقديمها إلى محكمة الاستئناف توضح نتائج الانتخابات الوطنية، حتى يمكن التحقق من النتائج النهائية للانتخابات العامة وإعلانها
- التحقق من قاعدة بيانات الأمانةالفنية لإدارة الانتخابات التي تحتوي على الناخبين المسجلين
تتضمن وظائف الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات التي تنص عليها التشريعات ما يلي:
- اتخاذ الإجراءات اللازمة لاستكمال العمليات الانتخابية والاستفتاءات وتحديث السجل الانتخابي في الوقت المناسب
- اقتراح تدابير توضيحية ومعلوماتية مناسبة لمشاركة المواطنين في العمليات الانتخابية والاستفتاءات والتسجيل الانتخابي
- التخطيط والتنفيذ والقيام بأعمال الدعم الفني للانتخابات والاستفتاءات وتحديثات السجل الانتخابي، سواء على المستوى الوطني أو المحلي، من خلال التعامل مع الهياكل الإدارية القائمة
- تجميع ونشر الإحصائيات المتعلقة بالسجل الانتخابي والعمليات الانتخابية والاستفتاءات
- دعم لجنة الانتخابات الوطنية والتعاون معها
- تنظيم وتحديث السجل الانتخابي، تحت إشراف لجنة الانتخابات الوطنية، من خلال اقتراح وتنفيذ إجراءات فنية وتنظيم قاعدة بيانات مركزية للناخبين المسجلين والاحتفاظ بها وإدارتها
ولا تمتلك لجنة الانتخابات الوطنية ولا الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات الولاية القانونية لتسجيل الأحزاب السياسية (حيث أنها وظيفة محكمة الاستئناف)، أو تحديد مواعيد الانتخابات (حيث يقوم بذلك رئيس الجمهورية) أو المشاركة في ترسيم حدود الدوائر (جميع الانتخابات في تيمور الشرقية حتى الوقت الحالي أجريت إما على مستوى البلاد بالكامل أو باستخدام الحدود الإدارية السابقة).
وهناك درجة من التقاطع وعدم الوضوح بين وظائف لجنة الانتخابات الوطنية والأمانة الفنية لإدارة الانتخابات، مما جعل العلاقة بينهما صعبة بعدة أشكال. وقد أدى عدم وضوح النصوص القانونية المتعلقة بوضع اللوائح إلى خلافات كبيرة في الفترة التي سبقت انتخابات عام 2007، ولم يتم حل هذه الخلافات إلا حين أرسلت لجنة الانتخابات الوطنية اللوائح إلى الجريدة الرسمية مباشرة، مصرة على نشرها. وقد مرت بالفعل أوقات بدا فيها وكأن الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات ولجنة الانتخابات الوطنية في حالة تنافس بدلًا من التعاون. ولكن معظم التحديات من هذا النوع تم حلها بمرور الزمن، من خلال اعتماد آليات ثبت أنها وإن لم تكن مثالية، إلا أنها قابلة للتطبيق.
التمويل والخضوع للمساءلة
يتم تمويل كلً من الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات ولجنة الانتخابات الوطنية من موازنة الدولة. وبالنسبة لعام 2012، تم تخصيص موازنة قدرها 5.85 مليون دولار أميركي للجنة الانتخابات الوطنية، منها 3 مليون دولار أميركي لتمويل الأحزاب السياسية الممثلة في البرلمان الوطني. وتم تخصيص 8 مليون دولار أميركي إلى الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات لتغطية تكاليف الانتخابات الرئاسية والبرلمانية. ولم تتضمن هذه المبالغ التكاليف الإدارية للمؤسستين.
كما استفادت الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات ولجنة الانتخابات الوطنية من برامج تمولها الجهات المانحة والأمم المتحدة، والتي كانت ستضطر إلى الاستغناء عنها أو تمويلها بنفسها. وبوجه عام، فإن كلتا المنظمتين تمتلكان موارد جيدة نسبيًا، ويعتبر نصيب الفرد من موظفي الانتخابات في تيمور الشرقية أفضل من مثيله في البلدان المناظرة.
وعلى الرغم من استقلال لجنة الانتخابات الوطنية، إلا أنها مُلزمة بالخضوع للمساءلة من خلال تقديم تقرير سنوي إلى البرلمان الوطني. ومن جانبها، واجهت الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات صعوبة في أداء وظائفها، حيث أنها تخضع للمساءلة (بشكلٍ ما) أمام كلٍ من لجنة الانتخابات الوطنية والوزير.
مهنية موظفي الانتخابات
يعتبر الطاقم الأساسي من موظفي لجنة الانتخابات الوطنية والأمانة الفنية لإدارة الانتخابات، نسبيًا، ذا خبرة ويتحلى بالكفاءة المهنية والحياد السياسي. وكان معظم كبار الموظفين في الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات قد تم اختيارهم في الأصل من قِبل الأمم المتحدة للعمل مع لجنة الانتخابات المستقلة في 2001-2002. ورغم طريقة توظيفهم، إلا أنهم استفادوا ببرنامج كبير لبناء القدرات تم تنفيذه بالمشاركة بين لجنة الانتخابات المستقلة وبين اللجنة الانتخابية الأسترالية، بناءً على إصدار سابق، مما أصبح بعد ذلك المقرر الدراسي المعترف به عالميًا: BRIDGE. وعلى مدار تاريخها، شجّعت الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات عملية تطوير قدرات الموظفين بصورة نشطة، وأعطته الأولوية، من خلال رعاية التواصل مع هيئات إدارة الانتخابات الأخرى وتشمل هيئات أستراليا والبرتغال وإندونيسيا. كما أن موظفي الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات قد اشتركوا مرارًا في مراقبة الانتخابات وورش العمل والاجتماعات الشبكية خارج تيمور الشرقية.
وعلى الرغم من حداثة عهد لجنة الانتخابات الوطنية إلا أنها قد أعطت أيضًا أولوية لتنمية قدرات الموظفين. وقد استفادت من الاستقرار النسبي في عضويتها منذ عام 2007، ومن وجود عدد من المفوضين الذين عملوا في لجنة الانتخابات الوطنية الأولى في الفترة 2004-2005. كما أظهرت لجنة الانتخابات الوطنية درجة جيدة من الاتحاد المهني، وهو إنجاز ليس بقليل لمنظمة مصممة لاجتذاب أشخاص من خلفيات عديدة.
وقد استفادت كلتا الهيئتين بشكل كبير من دعم الأمم المتحدة، والجهات المانحة الثنائية وهيئات إدارة الانتخابات الأخرى في المنطقة وفي المجتمع الأوسع الناطق بالبرتغالية.
العلاقات مع الإعلام والمؤسسات الأخرى
استطاعت لجنة الانتخابات الوطنية والأمانة الفنية لإدارة الانتخابات الحفاظ بشكل عام على علاقات تتسم بالشفافية نسبيًا مع وسائل الإعلام والعديد من المؤسسات الأخرى. وباستثناء ما يتعلق بالمخالفات الانتخابية وقيام لجنة الانتخابات الوطنية بإصدار مدونة قواعد السلوك لوسائل الإعلام، فهي غير مخولة صراحةً للمشاركة في تنظيم وسائل الإعلام. وتنشر كلتا المنظمتين مواد مفيدة، بما في ذلك النشر على موقعيهما الإلكترونيين. كما يبدو أنهما قد اكتسبتا درجة عالية نسبيًا من ثقة الجمهور، حيث لم يشكك الجمهور في حيادهما أو فعاليتهما إلا بشكلٍ محدود. وقد أظهر استطلاع رأي على مستوى البلاد أجراه المعهد الجمهوري الدولي وتم في نوفمبر/تشرين الثاني / ديسمبر/كانون الأول من عام 2008 أن 80 بالمئة ممّن شملهم الاستطلاع رأوا أن الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات تقوم بعملها بصورة "جيدة" أو "جيدة جدًا".
المستقبل
تبدو احتمالات إدارة الانتخابات في تيمور الشرقية بطريقة مستدامة مبشرة. حيث أظهرت الحكومات المتعاقبة استعدادها للاستثمار في تنمية هيئات إدارة الانتخابات في البلاد، ويظهر النمو الكبير في موازنة الدول بفضل التدفقات المالية من عوائد النفط والغاز أن المواد المطلوبة سوف تكون متاحة في المستقبل المنظور. وقد أبدت الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات ولجنة الانتخابات الوطنية حكمة سليمة في اختيار التقنيات القابلة للتطبيق، وينظر إلى قاعدة بيانات الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات وتسجيل الناخبين على أنهما تتسمان بالمصداقية والفعالية. كما ساعد احترام النخبة السياسية والسكان بصفة عامة، ودعمهم للعمليات الانتخابية السليمة، كلًا من الأمانة الفنية لإدارة الانتخابات ولجنة الانتخابات الوطنية على أداء عملهما.
وكما هو الحال في معظم البلدان، لابد أن تؤدي البيئة الانتخابية سريعة التغير على مستوى العالم إلى فرض تحديات بالنسبة لهيئات إدارة الانتخابات في تيمور الشرقية. وقد تحتم التخلي عن محاولة لإدخال التصويت خارج الوطن في انتخابات عام 2012 نظرًا للصعوبات الإدارية، ولكن يبدو أن الطلب على مثل هذه الخدمة لن ينتهي. ويجب أن تمكِّن قاعدة المهارات الموجودة الآن داخل لجنة الانتخابات الوطنية والأمانة الفنية لإدارة الانتخابات الهيئتين من تحليل مثل هذه المقترحات بفعالية وتوجيه النصح إلى البرلمان الوطني بأسلوب يتسم بالمهنية.
ومن المتوقع أن ينبع التحدي الأكبر الذي قد تواجهه لجنة الانتخابات الوطنية والأمانة الفنية لإدارة الانتخابات من خصوصية النموذج المختلط للإدارة، والذي يسعى إلى الدمج بين الحاجة للتعاون وبين إضفاء الطابع المؤسسي على العلاقات المتعارضة بطبيعتها. وقد كان هذا مصدر قلق حقيقي في عام 2007 ويبدو أنه قد تحسّن بمرور الوقت، ولكن يمكن أن يتحول إلى مشكلة مرة أخرى في وقتٍ ما..
