فاسيل فاشنكا
معلومات عامة
اكتسب إنشاء هيئة إدارة انتخابات وطنية في أوكرانيا المستقلة حديثًا أهميته من تنظيمها لأول انتخابات رئاسية وتشريعية تنافسية في أوائل التسعينات. وتشكلت لجنة الانتخابات المركزية في 1997 وعززت من قدراتها في إدارة العمليات الانتخابية الوطنية تدريجيًا. وقيم المراقبون الدوليون أداء لجنة الانتخابات المركزية في انتخابات عام 1998، و1999، و2002 بأنه إيجابي بوجه عام. ولكن المخاوف أثيرت، مع ذلك، حول استقلالها السياسي وسلطاتها المحدودة. وفي الانتخابات الرئاسية لعام 2004، أدت مزاعم لها مصداقية عن تزوير الانتخابات فيما بات يعرف "بالثورة البرتقالية" إلى قيام المحكمة العليا للانتخابات بإلغاء النتائج وإعادة الجولة الثانية من التصويت. وتم إثبات تورط لجنة الانتخابات المركزية في العبث بنتائج الانتخابات فقام البرلمان بحلِّها وعيَّن لجنة جديدة لإدارة إعادة التصويت. وقد أدارت لجنة الانتخابات المركزية منذ ذلك الحين العديد من الانتخابات.
الإطار التشريعي
أعطى دستور 1997 البرلمان الأوكراني (الذي يعرف باسم الفيرهوفنا رادا) سلطة تعيين المفوضين في لجنة الانتخابات المركزية، ولكنه لم يعط أية تفاصيل عن وضعها ومهامها، والتي وُضحت في قانون لجنة الانتخابات المركزية الصادر عام 2004، الذي أسس لجنة الانتخابات المركزية باعتبارها "هيئة انتخابات حكومية دائمة". وينص القانون على المبادئ الرئيسية لعمل لجنة الانتخابات المركزية: سيادة القانون والشرعية والاستقلال والموضوعية والكفاءة والمهنية والعقلانية في اتخاذ القرار والانفتاح والدعاية. كما ينظم أيضًا تشكيل لجنة الانتخابات المركزية وإجراءات العمل وصلاحياتها بالإضافة إلى وضع المفوضين. وقد أقرت لجنة الانتخابات المركزية القواعد الإجرائية التي توضح بالتفصيل تنظيمها الداخلي وإجراءات عملها. وقد تم تحديد صلاحيات لجنة الانتخابات المركزية في الانتخابات والاستفتاءات الوطنية والمحلية بشكل أكبر في القوانين المختصة نظرًا لأن التشريعات الانتخابية في أوكرانيا غير مدونة. كما تصدر اللجنة قرارات فيما يتعلق ب دائرة اختصاصها وتعتبر ملزمة قانونيًا لكل المشاركين في العملية الانتخابية.
الهيكل المؤسسي
ينتخب أعضاء لجنة الانتخابات المركزية رئيسًا ونائبين له وأمينًا عامًا من بينهم بأغلبية التصويت. ويتولى الرئيس رئاسة اللجنة والأمانة العامة. ويعد الأمين العام اجتماعات لجنة الانتخابات المركزية ويدير سجلاتها ويقدم المعلومات لوسائل الإعلام.
تدعم الأمانة العامة عمل اللجنة التي توظف حوالي 250 موظف دائم. وتنقسم الأمانة العامة إلى إدارات ووحدات مسؤولة عن مجالات مختلفة لدعم لجنة الانتخابات المركزية، بما في ذلك الإدارة التنظيمية والإدارة القانونية وإدارة تقنية المعلومات وإدارة المشتريات وإدارة التوثيق وغيرها. ويتم الاحتفاظ بسجل الناخبين في الدولة التي تديره لجنة الانتخابات المركزية من خلال خدمة دعم منفصلة. وتقع لجنة الانتخابات المركزية في العاصمة (كييف) وليس لها هياكل إقليمية، على الرغم من أنها يحق لها بموجب القانون تأسيس مكاتب تمثيل إقليمية بحسب ميزانيتها إذا رأت ضرورة في ذلك.
وتعد لجنة الانتخابات المركزية هي هيئة إدارة الانتخابات الدائمة الوحيدة. وتُشكل مقار ودوائر اللجان الانتخابية منخفضة المستوى لكل انتخابات ممّن ترشحهم الجهات السياسية المتنافسة.
الصلاحيات والمسؤوليات
يتعين على اللجنة بموجب القانون إعمال وحماية حقوق المواطن الانتخابية والامتثال للإطار القانوني للانتخابات والاستفتاءات. ويشمل ذلك امتثال الأحزاب السياسية والمرشحين بقوانين تمويل الحملات الانتخابية. وتتولى لجنة الانتخابات المركزية مسؤولية إنشاء الدوائر الانتخابية والاحتفاظ بسجل الناخبين في الدولة. وتتولى أيضًا توزيع المعلومات عن العمليات الانتخابية وتتمتع بسلطة مراجعة الالتماسات والشكاوى التي تخص جميع المسائل الداخلة في اختصاصها.
وبالنسبة للانتخابات البرلمانية والرئاسية الوطنية، تتولى لجنة الانتخابات المركزية مسؤولية تنظيم وإدارة العملية بأكملها، بما في ذلك تأسيس لجان الانتخابات الأدنى مستوى والرقابة عليها وتسجيل المرشحين ومراقبة تمويل الحملات الانتخابية وإعلان النتائج. وبالنسبة للاستفتاء الوطني، تنظم لجنة الانتخابات المركزية كذلك العملية بأكملها، ولكن بالنسبة للاستفتاءات الوطنية، توافق اللجنة على تنسيق بطاقة الاقتراع وتقوم بدور استشاري. أما بالنسبة للانتخابات المحلية، فتؤدي لجنة الانتخابات المركزية وظائف إشرافيه في المقام الأول.
التكوين وتعيين الأعضاء
تتألف اللجنة من 15 عضوًا يعينهم البرلمان لمدة سبع سنوات بناءً على ترشيحهم من قبل الرئيس. وعند ترشيح المفوضين، يشترط القانون على الرئيس ضرورة مراعاة مقترحات الأحزاب والمجموعات البرلمانية في البرلمان.
ويجب ألا يقل عمر المفوض عن 25 عامًا وأن يكون ملمًا بلغة الدولة ومقيمًا في أوكرانيا لمدة خمس سنوات على الأقل قبل تعيينه. ويجب أن يكون الرئيس ونائبيه وخمسة على الأقل من أعضاء لجنة الانتخابات المركزية الآخرين حاصلين على درجة جامعية في القانون. ويُمنع المفوضون من الانغماس في الأنشطة السياسية أو الأعمال التجارية، ويجب عليهم تعليق عضويتهم في أي حزب. ويؤدي المفوضون اليمين في البرلمان بالالتزام بالقانون والحفاظ على موقف غير حزبي وأداء واجباتهم بعدالة وبموضوعية وحياد. ويتمتع كلًا من المفوضين والموظفين بوضع موظفي الخدمة المدنية.
التمويل والمساءلة
تُموَّل لجنة الانتخابات المركزية وأمانتها العامة وخدمات الدعم بشكل مباشر من ميزانية الدولة. وتقدم اللجنة تقريرًا سنويًا عن مصروفاتها إلى هيئة تدقيق الحسابات في الدولة.
تسوية النزاعات والشكاوى
تُخول اللجنة بموجب القانون باستلام نوعين من الطلبات: (1) الالتماسات التي تطلب مساعدة لجنة الانتخابات المركزية في ممارسة الحقوق الانتخابية أو توضيح التشريعات الانتخابية أو التوصية بإدخال تحسينات على القانون. و(2) الشكاوى المتعلقة بحدوث انتهاكات للتشريعات الانتخابية وحقوق المشاركين في الانتخابات. وتتمتع كلًا من اللجان الانتخابية والمحاكم باختصاص قضائي على الشكاوى المقدمة ضد قرارات أو إجراءات اللجان منخفضة المستوى والمتنافسين في الانتخابات. وقد تم انتقاد هذا الاختصاص المتداخل من قبل المراقبين الدوليين لأنه قد يفضي إلى رفض طلبات على نحوٍ غير صحيحي وإلى قرارات غير متسقة. وتُحال الشكاوى التي تحتوي على إشارات بحدوث أضرار انتخابية إلى لجنة الانتخابات المركزية للتحقيق فيها من قبل سلطات إنفاذ القانون.
المهنية
تعتبر لجنة الانتخابات المركزية هيئة ذات كفاءة بوجه عام. وقد كشف استطلاع للرأي أُجري قبل الانتخابات البرلمانية في 2012 أن 64% من المستطلعين وافقوا على عبارة تقول بأن الانتخابات تُدار في أوكرانيا بكفاءة. وأشار الخبراء الدوليون الآن إلى أنه تم الطعن على بعض القضايا لجنة الانتخابات المركزية، بما في ذلك، تشكيل اللجان على المستويات الدنيا وترسيم حدود الدوائر الانتخابية ذات العضوية الواحدة. وأشاروا بأن بعض أوجه القصور التنفيذية قد تكون ناتجة عن ممارسات قيام لجنة الانتخابات المركزية بإعطاء مسؤولية تنفيذية عن قضايا ومناطق محددة للمفوضين.
قيَّم مراقبو منظمة الأمن والتعاون في أوروبا/مكتب المؤسسات الديمقراطية وحقوق الإنسان أداء لجنة الانتخابات المركزية في الانتخابات البرلمانية لعام 2012 بأنه ملائم، ولكنهم انتقدوها لعدم اتخاذها خطوات كافية لتنظيم جوانب هامة في الانتخابات، وبخاصة في ضمان الشفافية أثناء عملية الجدولة وإنفاذ قواعد الحملات الانتخابية وردع شراء الأصوات بطريقة غير مباشرة والتصدي للانتهاكات المتعلقة بوسائل الإعلام وتقديم حلول كافية لأصحاب الشكاوى. وفي الانتخابات الرئاسية المبكرة لعام 2014، أشار مراقبو منظمة الأمن والتعاون في أوروبا/مكتب المؤسسات الديمقراطية وحقوق الإنسان أن لجنة الانتخابات المركزية عملت بشكل مستقل ومحايد وجماعي واتسمت بالكفاءة بصفة عامة، على الرغم من البيئة المليئة بالتحديات وضيق وقت الإعداد للانتخابات.
العلاقات مع وسائل الإعلام
تبذل لجنة الانتخابات المركزية بعض الجهود للانفتاح في جهودها وللحفاظ على التواصل المستمر مع وسائل الإعلام. كما أن لديها موقع إلكتروني تم تطويره بشكل جيد نسبيًا(http://www. cvk.gov.ua)ولكنها لم تنشط في مواقع التواصل الاجتماعي. وقد حرص الرئيس الحالي على تنظيم مقابلات منتظمة منذ تعيينه في شهر يوليو/تموز 2013، بما في ذلك دورات الأسئلة والإجابات على الإنترنت. وبعد الانتخابات البرلمانية عام 2012، انتقد المراقبون لجنة الانتخابات المركزية بسبب عدم تحليها بالقدر الكافي من الشفافية ولاتخاذها قرارات من خلف الأبواب المغلقة قبل الجلسات الرسمية. ولم تتكرر هذه الانتقادات في الانتخابات الرئاسية المبكرة لعام 2014. وقد تم توجيه الثناء للجنة الانتخابات المركزية لعقدها جلسات مفتوحة ونشر قراراتها، بالإضافة إلى آلاف من قرارات لجان الدوائر الانتخابية الأدنى المستوى، على موقعها الإلكتروني.
تحتوي القوانين الانتخابية على ضمانات لتحقيق تغطية إعلامية متوازنة خلال الحملات الانتخابية وتكليف لجنة الانتخابات المركزية بتخصيص تغطية إلزامية للمتنافسين في الانتخابات في وسائل الإعلام العامة. وقد أشار المراقبون الدوليون في الانتخابات البرلمانية لعام 2012 إلى أن لجنة الانتخابات المركزية رفضت الشكاوى والنزاعات المتعلقة بوسائل الإعلام بوصفها تقع خارج اختصاصها وأحالت الشكاوى إلى المحاكم.
العلاقات مع أصحاب المصالح
تحافظ اللجنة على المشاركة البناءة مع أصحاب المصالح في العمليات الانتخابية. ومن التحديات المستمرة التي تواجهها اللجنة هو التغلب على تصور البعض لخضوعها لتأثيرات حزبية في أنشطتها. وتتأثر هذه التصورات من بين أشياء أخرى بإجراءات الاختيار والتعيين التي تفسح مجالًا كبيرًا للتعيينات السياسية القائمة على الولاء الحزبي. وقد انتقد الرئيس الحالي للجنة الانتخابات المركزية بشكل متكرر العملية التي تتنافس فيها الفصائل السياسية من أجل تعيين مرشحيهم، ودعا إلى إجراء ترشيحات غير حزبية على أساس الخبرات المهنية في إدارة الانتخابات وأنشطة المجتمع المدني. وفي الانتخابات الرئاسية المبكرة التي أجريت في 2014، كانت التدخلات الحزبية أقل وضوحًا بكثير نتيجة لزيادة المخاوف السياسية والأمنية، مما أعطى لجنة الانتخابات المركزية مجالًا أوسع لتعزيز وضعها كسلطة مستقلة سياسيًا ومحايدة.
الاستدامة
يبدو أن اللجنة تموَّل بشكل كافٍ ولم تعرب عن أي مخاوف بشأن استدامة أنشطتها. ولقد وفر البرلمان أيضًا التمويل الكافي للانتخابات التي أجريت مؤخرًا، بما في ذلك إعادة الانتخابات في خمس دوائر انتخابية تشكل الأكثرية بعد إعلان لجنة الانتخابات المركزية عدم قدرتها على تحديد نتائج هذه الدوائر في الانتخابات البرلمانية التي أُجريت في أكتوبر/تشرين الأول 2012. وتنظم الجمعية بشكل متكرر حلقات نقاش "الدروس المستفادة" بعد الفعاليات الانتخابية الرئيسية، وعلى الرغم من ذلك، لم تُنشر نتائجها على الموقع الإلكتروني للجنة الانتخابات المركزية. وبالنسبة للانتخابات الرئاسية المبكرة لعام 2014، جاءت أوضح التحديات لاستدامة إدارة الانتخابات من تهديدات السلامة الإقليمية للبلاد وتدهور الوضع الأمني في العديد من المناطق.
استخدام التقنيات الجديدة
يخول القانون لجنة الانتخابات المركزية باستخدام "نظام معلومات آلي" ولكنه ينص على أن المعلومات التي يتم الحصول عليها من النظام مؤقتة ولا تؤدي إلى أي عواقب قانونية. ولقد ساهم استخدام نظام "فايبوري" بوجه عام في جدولة التصويت في زيادة الشفافية في العملية الانتخابية. وقد أعرب المراقبون الدوليون، في الوقت نفسه، عن قلقهم بشأن عملية الجدولة. وفي الانتخابات الرئاسية التي أجريت في 2010، قيم مراقبو منظمة الأمن والتعاون في أوروبا/مكتب المؤسسات الديمقراطية وحقوق الإنسان عملية الجدولة بصورة إيجابية بوجه عام، إلا أنهم أشاروا إلى عدم إتاحة مراقبة إدخال البيانات في نظام "فايبوري" بشكل كامل. وفي الانتخابات البرلمانية لعام 2012، قيمت منظمة الأمن والتعاون في أوروبا/مكتب المؤسسات الديمقراطية وحقوق الإنسان عملية الجدولة بشكل سلبي فيما يقرب من نصف لجان الدوائر الانتخابية التي تم مراقبتها. وأشار المراقبون، بالإضافة إلى محدودية الشفافية في إدخال البيانات وزيادة التزاحم، إلى مخالفات في عملية الجدولة بما في ذلك تباين محاضر النتائج المعلنة من لجان الاقتراع وبين البيانات التي يتم إدخالها في النظام. وفي نهاية لمطاف، أصدرت لجنة الانتخابات المركزية أوامرها بإعادة الانتخابات في خمس دوائر انتخابية، وظهرت مزاعم بحدوث مخالفات خطيرة في المزيد من الدوائر الانتخابية. وأوصى المراقبون بضرورة توافر مزيد من الشفافية وزيادة قدرات معالجة النتائج على مستوى لجان الدوائر الانتخابية. وفي الانتخابات الرئاسية المبكرة عام 2014، انهار نظام "فايبوري" نتيجة للهجمات الإلكترونية مما عطل استلام وتجهيز المواد الانتخابية والتأخر في لإعلان عن النتائج الأولية. وحث المراقبون المحليون لجنة الانتخابات المركزية على تعزيز نظامها الأمني.
ويتمثل المجال الرئيسي الثاني لاستخدام التقنية من قبل لجنة الانتخابات المركزية في تسجيل الناخبين. فقد أصدرت اللجنة في عام 2009 سجلًا للناخبين على مستوى الدولة موحد ومركزي ومحوسب، استجابة لاحتياجات طويلة الأمد لتحسين عملية تسجيل الناخبين. وتم استخدام هذا السجل بنجاح لأول مرة في الانتخابات الرئاسية لعام 2010 وحظي بثناء المراقبين في الانتخابات البرلمانية لعام 2012. ووصف رئيس لجنة الانتخابات المركزية سجل الناخبين على مستوى الدولة بأنه أحد أدق أنظمة تسجيل الناخبين في العالم. ويتم تحديث المعلومات الشخصية للناخبين والمدرجة في السجل شهريًا من خلال أكثر من 750 جهة تسجيل محلية لتحديث السجلات.
شهدت الانتخابات البرلمانية لعام 2012 أيضًا استخدامًا آخر للتقنيات الجديدة: مثل تركيب كاميرات ويب في كل لجان الاقتراع لزيادة الشفافية في عمليات التصويت وفرز الأصوات وعدّها. وجاءت هذه المبادرة من البرلمان وانطوت على آثارٍ ماليةٍ كبيرة (إذ تم تخصيص ما يقرب من 100 مليون يورو لهذا الشأن). وشكك المراقبون في جدوى هذا المشروع التي يبدو أنه لم يضِف الكثير لنزاهة العملية الانتخابية. كما شككت غرفة التدقيق في أعقاب ذلك، في فاعلية هذا الاستثمار ذي الاستخدام الواحد. وكشف استطلاع للرأي أن عدد كبير من الناخبين ينظرون بريبة للمراقبة بكاميرا الويب. وعلق رئيس لجنة الانتخابات المركزية أن الطلب على استخدام النظام لم يكن كما توقع البرلمان وأن لجنة الانتخابات المركزية لم تتلقَ سوى نحو عشرين طلبًا لمراجعة لقطات الفيديو المأخوذة من مراكز الاقتراع بعد الانتخابات.
إدارة الإصلاح الانتخابي
تُخول اللجنة بموجب القانون لوضع مقترحات لتحسين التشريعات الانتخابية، وقد استفادت من هذه الصلاحية القانونية. ولقد أكدت لجنة الانتخابات المركزية على الحاجة إلى الاستقرار والتوافق الاجتماعي على القواعد الانتخابية، وحثت الأحزاب السياسية على تجنب التغييرات غير الضرورية. إلا أن موقفها هذا لم يمنعها من العمل مع البرلمان لضمان إجراء انتخابات رئاسية مبكرة في عام 2014 والتي تطلبت إدخال تعديلات على الإطار القانوني لمواجهة التحديات السياسية والأمنية الهامة في العملية الانتخابية.
النوع الاجتماعي
شملت لجنة الانتخابات المركزية في عام 2014، على خمس سيدات بينهم إحدى نائبي الرئيس والأمين العام. ولاحظ بعض المراقبين الدوليين في وقت سابق زيادة التمثيل النسبي للمرأة في مقار اللجان الانتخابية الدنيا وهو ما يُعزى إلى انخفاض معدلات الأجور لهذا العمل. ولا توجد لدى لجنة الانتخابات المركزية سياسة مُعلنة بشأن المساواة بين الجنسين. ولا يزال تمثيل المرأة في البرلمان منخفضًا (10%) ويعتقد بعض المحللين أن اللجنة يمكنها بذل المزيد من أجل تشجيع الأحزاب السياسية على ترشيح الإناث.
التحديات والفرص
هناك مجموعتان من التحديات البادية للعيان أمام لجنة الانتخابات المركزية وإدارة الانتخابات في أوكرانيا. تتعلق المجموعة الأولى منها بالأحداث التي أدت إلى إجراء انتخابات رئاسية مبكرة في عام 2014. وفي وقت الكتابة، تشكل المخاوف الأمنية وتهديدات السلامة الإقليمية للدولة تحديات فورية وخطيرة على مستقبل الديمقراطية في أوكرانيا. وكان إجراء الانتخابات الرئاسية المبكرة عام 2014 مستحيل من الناحية العملية في شبه جزيرة القرم نتيجة لضمها إلى روسيا وكذلك في عدد من الدوائر الانتخابية في شرق أوكرانيا حيث تسببت عصابات مسلحة في تعطيل العملية الانتخابية.
وتتعلق المجموعة الثانية من التحديات التي تواجه لجنة الانتخابات المركزية على المدى الطويل بتسييس إدارة الانتخابات على جميع المستويات. ويمكن القول بأن هذا الأمر قد يكون نتيجة ثانوية حتمية لأكثر الانتخابات التنافسية التي أجريت في الاتحاد السوفيتي السابق. وعلى الرغم من ذلك، لا يشكل الميل المثير لقلق المتنافسين السياسيين، وبخاصة مَن يشغلون المناصب حاليًا، للحصول على المزايا الانتخابية من خلال الأنشطة الاحتيالية أو المشكوك فيها قانونيًا، بيئة مواتية للتغلب على التحزب في إدارة الانتخابات.
ولقد اتسمت الانتخابات في أوكرانيا المستقلة بتدني مستويات الثقة. وكشف استطلاع للرأي أجري قبل انتخابات 2012 أن أكثر من نصف الناخبين يتوقعون تزييف النتائج. بينما أعرب 34 بالمئة فقط من المستطلعين عن ثقتهم في لجنة الانتخابات المركزية، إلا أن اللجنة لا تزال أفضل حالًا من البرلمان (23 بالمئة) ومن الرئيس (32 بالمئة) ومجلس الوزراء (28 بالمئة). وقد تحدث رئيس لجنة الانتخابات المركزية، كما أشرنا مسبقًا، ضد الترشيحات الحزبية لعضوية اللجنة القادمة وقال بأنه يجب اختيار المرشحين من بين مجموعة من مديري الانتخابات ذوي الخبرة والجهات الفاعلة في المجتمع المدني.
بينما تعتبر لجنة إدارة الانتخابات بشكل متزايد هيئة مهنية محايدة، يظل تحقيق زيادة المهنية في لجان المستوى الأدنى صعبًا للغاية. ويناضل المتنافسون السياسيون بضراوة وبشكل تقليدي على تمثيلهم في لجان المستوى الأدنى ويلجأون في أغلب الأحيان إلى أساليب مشكوك فيها قانونيًا وأخلاقيًا. وعلى حد قول خبراء المؤسسة الدولية للأنظمة الانتخابية: "يجب أن تدرك أي مناقشات لتشكيل لجان انتخابية مدى تسييس اللجان الانتخابية. ويبدو أن كل المشاركين في الانتخابات يعتقدون أن أفضل دفاع ضد أي تزوير قد يرتكبه منافسوهم يكون من خلال تمثيلهم في اللجان." ونتيجة لذلك، فقد تميل اللجان إلى أن تكون كبيرة وعرضة للصراع الحزبي. يتلاعب المتنافسون السياسيون بشكل روتيني ويسحبون مرشحيهم من اللجان الانتخابية مما يعرض إدارة الانتخابات إلى الخطر. وقد تضمنت مقترحات التحسينات التدريب الإلزامي للمعينين باللجنة قبل تعيينهم وزيادة الحوافز (بما في ذلك المالية) من أجل استقلالهم عن الجهات السياسية المرشحة. ومع ذلك، فلا يُرجح أن يحدث تغيير في التشكيل الحزبي للجان الانتخابية إذا تخلل النقص في الثقة إلى الحياة الاجتماعية والسياسية.
المراجع
International Foundation for Electoral Systems [IFES], Pre-Election Technical Assessment: 2012 Parliamentary Elections in Ukraine (Washington, D.C.: IFES, 2012)
International Foundation for Electoral Systems [IFES], Pre-Election Public Opinion in Ukraine: Survey Results (Washington, D.C.: IFES, 2013)
Mission Canada, Ukraine Parliamentary Elections, 2012
OSCE/ODIHR election observation reports from the 1998, 1999, 2002, 2004, 2006, 2007, 2010 and 2012 elections, available at http://www.osce.org/odihr/elections/ ukraine
OSCE/ODIHR, ‘Statement of Preliminary Findings and Conclusions’, 26 May 2014, available at http://www.osce.org/odihr/elections/ukraine/119078?download=true
