Arpine Galfayan
Contexte
L’Arménie est un petit pays d’environ 3 millions d’habitants. Il est situé dans le Caucase du Sud et partage des frontières avec l’Azerbaïdjan, la Géorgie, l’Iran et la Turquie. Bien que la Russie ne soit pas un voisin immédiat, elle exerce une grande influence sur les processus politiques du pays, y compris pour les élections. L’Arménie est devenue une république indépendante en 1991 après la chute de l’Union soviétique. Les antécédents de système politique multipartite remontent aux années 1918-1920, avec la première République d’Arménie. Entre 1920 et 1990, le parti communiste était la seule entité politique légale du pays ; les élections y revêtaient donc un caractère purement formel, comme dans le reste de l’URSS.
Le premier OGE arménien a été créé en 1995 à la suite de l’adoption de la loi sur les élections des membres de l’Assemblée nationale, qui définissait également les procédures de formation de son OGE, la Commission électorale centrale (CEC). Bien qu’elle corresponde au modèle indépendant, l’indépendance réelle de l’administration électorale est fortement sujette à caution. Elle est en effet considérée comme un des instruments de reproduction de l’élite corrompue au pouvoir. Bien que la composition de la CEC ait changé plusieurs fois et que le modèle partisan ait été remplacé par un modèle professionnel, cela n’a pas contribué à améliorer la confiance du public dans le processus électoral. Le rapport du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) sur les élections législatives de 2012 recommande de mettre en œuvre des « mesures spéciales » pour « améliorer la confiance de la population dans l’intégrité du processus électoral. Elles pourraient inclure, sans que cela soit limitatif, une transparence accrue de l’activité des autorités électorales et étatiques, une éducation complémentaire des électeurs sur le secret du vote et l’intensification des campagnes contre l’achat et la vente de votes ».’ [1]
Cadre législatif
La Constitution arménienne ne contient aucune disposition concernant l’administration électorale, mais elle présente des principes électoraux d’ordre général et définit les conditions de base de l’organisation d’élections présidentielles, législatives et locales et de référendums : personnes éligibles, période d’organisation des élections, responsabilités de base des charges publiques, etc. Le Code électoral de 2011 est le principal document légal régissant l’administration des élections, ainsi que presque tous les autres aspects du processus électoral. La Section 2 du Code est consacrée à la structure, aux rôles, aux responsabilités et aux compétences de l’OGE. Elle permet à ce dernier d’adopter des décisions ou actes normatifs sur des questions techniques et de procédure qui ne sont pas prévues par le code (procédures d’enregistrement des candidats, modèle des bulletins de vote, etc. [2]
Structure institutionnelle
Les élections en Arménie sont administrées par des commissions agissant à trois niveaux : la CEC, les commissions électorales de circonscription (CECi) et les commissions électorales d’arrondissement (CEA). La CEC est la principale institution responsable de l’organisation des élections nationales, chargée de superviser leur légalité. Les CECi sont formées en fonction du nombre de circonscriptions électorales (41 actuellement). Lors des élections nationales, elles recueillent et transfèrent les résultats des bureaux de vote et gèrent les contentieux électoraux dans les arrondissements. Lors des élections locales, elles exercent des fonctions similaires à celles de la CEC : organisation générale et supervision des élections. Les CEA sont créées pour organiser le vote et le dépouillement dans les arrondissements électoraux (1 800 à 2 000 électeurs en moyenne). La CEC et les CECi sont des institutions permanentes dotées d’un mandat de six ans, tandis que les CEA ne sont créées que pour la période électorale.
Pouvoirs et fonctions
En vertu du droit électoral, l’OGE dispose des pouvoirs suivants :
- superviser l’application uniforme du Code électoral et veiller à la conformité de tous les actes juridiques subordonnés ;
- adopter les règles et procédures de la CEC et des commissions subordonnées ;
- nommer et enregistrer les candidats et les partis, et superviser les activités financières des partis ;
- délimiter les circonscriptions électorales (la délimitation des arrondissements est effectuée par la police, qui est également responsable des listes électorales) ;
- assurer la formation professionnelle et l’accréditation des agents électoraux ;
- accréditer les observateurs et les médias ;
- superviser le budget électoral ;
- élaborer des formulaires et des modèles de documents électoraux (bulletins de vote, protocoles de comptabilisation des résultats, etc.), ainsi que les procédures de remplissage et de conservation ;
- assurer l’information des électeurs, etc.
Les listes électorales sont compilées par la police. La Commission nationale de la télévision et de la radio (CNTR, qui octroie les licences et contrôle les diffuseurs privés) et le Conseil de la télévision et de la radio publiques (CTRP) régulent les campagnes dans les médias.
Composition
Le Code électoral de 2011 a modifié la composition de l’OGE, qui est passé d’un modèle partisan à un modèle professionnel. La CEC est composée de sept membres, nommés par le Président arménien, sur proposition du Défenseur des droits humains (trois membres), de la Chambre des avocats (deux membres) et de la Cour de cassation (cour suprême de l’Arménie, deux membres).
La CEC dispose d’un secrétariat constitué de 25 fonctionnaires permanents. Les CECi comptent également sept membres, nommés par la CEC parmi les candidats qui ont répondu à une annonce publique. Des quotas hommes-femmes imposent que deux membres au moins de la CEC et de chaque CECi soient du sexe le moins représenté. Les CEA sont composées d’au moins sept membres, désignés par les partis politiques au Parlement et par la CEC (deux membres). Le président, le vice-président et le secrétaire de la CEC et des CECi sont élus par les membres de la commission concernée et en son sein. Les fonctions de président et de secrétaire des CEA sont attribuées par la CEC parmi les personnes désignées par les partis politiques, proportionnellement au nombre de sièges que les partis ont obtenus lors du scrutin proportionnel des dernières élections législatives. Cela s’est traduit, suite aux derniers scrutins, par une distribution nationale diversifiée de ces fonctions. Concernant la composition des commissions électorales, les observateurs de l’OSCE/BIDDH ont indiqué en 2012 que les représentants des partis parlementaires dans les régions se déclaraient de manière générale confiants dans l’administration électorale, car ils pouvaient désigner des membres des CEA et nommer des mandataires (observateurs des partis) à tous les échelons de l’administration électorale. En revanche, la force extra-parlementaire la plus importante, non représentée dans les CEA, exprimait sa défiance3. Le rapport d’observation de l’OSCE/BIDDH sur les élections législatives de 2012 fait également état d’inquiétudes liées à l’absence de dispositions visant à prévenir les éventuels conflits d’intérêts au sein de l’administration électorale. Plusieurs nominations dans les CECi pourraient ainsi avoir porté atteinte à l’impartialité de ces commissions. [3] The OSCE/ODIHR observation report of 2012 parliamentary elections also expressed concern about the lack of provisions to prevent possible conflicts of interest in the election administration which, resulted in a number of ConEC appointments that may have affected the impartiality of these commissions. [4]
Financement
Le financement de l’organisation et de la conduite des élections, ainsi que du fonctionnement des commissions électorales, provient du budget de l’État. Si des élections anticipées sont organisées, ou si l’État ne possède pas une réserve budgétaire suffisante, ce sont les fonds de réserve de la Banque centrale arménienne qui financent les élections. En cas d’impossibilité, la CEC peut obtenir un crédit auprès de banques privées. L’OGE établit son propre budget pour les périodes électorales et non électorales et le présente au gouvernement, qui l’inscrit dans son projet de budget national annuel pour approbation par le Parlement.
La loi interdit à l’OGE d’accepter des fonds d’autres sources, y compris de donateurs étrangers. D’un côté, cette règle assure l’autonomie de l’OGE et garantit que l’État finance l’intégralité des coûts nécessaires aux élections. De l’autre, elle restreint les possibilités de collecter des fonds pour de nouveaux projets de développement innovants que l’État ne serait pas en mesure de financer (ou jugerait inappropriés). [5]
En dehors de la période électorale, les dépenses de l’OGE se limitent aux charges de personnel et d’entretien, alors que ce serait la période idéale pour lancer de nouveaux projets, tels que des campagnes d’éducation électorale, des projets de perfectionnement professionnel pour les diverses parties prenantes électorales ou des activités de développement institutionnel. Cette lacune est en partie comblée par l’article 38.7 du Code électoral, qui autorise l’OGE à utiliser 15 % des dépôts électoraux des candidats à des fins de développement institutionnel et d’acquisition de nouvelles technologies, par exemple. [6]
Responsabilité
La CEC présente chaque année un rapport financier de ses dépenses à la Chambre de contrôle de la République d’Arménie (institution parlementaire) et un autre au Service d’audit et de surveillance, composé d’experts indépendants et de membres du secrétariat de la CEC. Outre les rapports financiers, le président de la CEC doit présenter à l’Assemblée nationale, dans les trois mois suivant une élection, un compte rendu de la mise en œuvre du processus électoral. Les CECi participent à ce compte rendu.
Justice électorale
En vertu du Code électoral, les décisions, actions et omissions des différentes commissions électorales infranationales peuvent faire l’objet d’un recours hiérarchique, tandis que les contentieux relatifs à la CEC relèvent de la compétence de la Cour administrative. Les observateurs électoraux locaux et internationaux ont critiqué la manière dont l’OGE gérait les contentieux électoraux. Ainsi, il est noté dans le rapport d’observation de l’OSCE/BIDDH sur les élections de 2012 que « la manière dont les commissions électorales et les tribunaux ont traité les réclamations électorales a souvent laissé les parties prenantes sans prise en compte effective de leurs doléances7. » [7] Les commissions électorales et les tribunaux adoptent souvent une approche formaliste pour gérer les réclamations, et l’immense majorité des réclamations déposées n’ont pas été examinées ou ont été rejetées pour des formalités. [8]
Le rapport de l’OSCE/BIDDH recommande par ailleurs que :
Les commissions électorales, les organismes chargés de l’application de la loi et les tribunaux devraient interpréter, mettre en œuvre et appliquer le cadre juridique électoral en tenant compte de l’esprit et de l’intention de la loi, qui vise à garantir des chances égales pour tous les concurrents, le libre arbitre des électeurs et l’intégrité du processus électoral. Il s’agirait notamment d’élargir l’interprétation de l’achat de votes et d’appliquer l’interdiction de mener campagne dans les établissements scolaires ou, pour le personnel enseignant et les étudiants, de participer aux campagnes électorales. Par ailleurs, le Code pénal pourrait être amendé pour inclure les infractions d’abus de fonctions officielles et d’abus des ressources administratives à des fins de campagne, tandis que l’infraction pénale de distribution de supports de campagne diffamatoires serait abrogée.
Professionnalisme des agents électoraux
Le Code électoral définit les exigences professionnelles relatives aux différentes commissions électorales, y compris la formation et l’expérience professionnelle requises. Les membres de la CEC doivent ainsi se prévaloir :
- d’études juridiques supérieures et d’au moins trois ans d’expérience professionnelle au cours des cinq dernières années ;
- d’un diplôme de droit et d’au moins trois ans d’expérience professionnelle au cours des cinq dernières années ;
- d’études supérieures et d’au moins cinq ans d’expérience professionnelle dans la fonction publique au cours des dix dernières années ;
- d’études supérieures et d’au moins trois ans d’expérience professionnelle dans une commission électorale ou au sein de son personnel au cours des cinq dernières années. [9].
Des critères similaires s’appliquent aux membres des CECi. Les membres des CEA doivent suivre une procédure d’accréditation. La CEC organise des formations professionnelles dans toutes les provinces d’Arménie au moins une fois par an. Les citoyens détenteurs du droit de vote peuvent se porter candidats et participer aux formations à titre individuel, et les partis politiques peuvent présenter des listes de membres ou de partisans. À l’issue de la formation, les stagiaires qui réussissent l’examen d’aptitude reçoivent un certificat leur permettant de siéger dans les commissions électorales d’arrondissement. Tous les citoyens peuvent se présenter aux examens d’aptitude, qu’ils aient préalablement participé à la formation ou non. Les formations et les examens peuvent être surveillés par des représentants des médias de masse et des ONG. Une formation complémentaire est assurée (avec le concours de l’IFES en 2012) lors de la nomination à une CEA. En dépit de ces actions, un grand nombre de membres des CEA se retirent de la commission quelques jours avant l’élection. Leurs remplaçants n’ayant pas suivi la formation complémentaire, le niveau de professionnalisme des agents électoraux diminue et les infractions se multiplient le jour du scrutin. [10] Dans les CECi, la formation est assurée au moment de la constitution de la commission.
Les membres de la CEC n’ont aucune obligation de formation. Tous les employés du secrétariat sont des fonctionnaires et doivent à ce titre passer un examen de droit standard tous les trois ans pour conserver leur poste.[11]Le statut de fonctionnaire des employés du secrétariat de la CEC a été établi en 2004 afin de préserver la mémoire institutionnelle et de protéger le personnel des fréquents renouvellements qui se produisaient auparavant à la formation de chaque nouvelle commission.
D’après le rapport de l’OSCE/BIDDH en 2012, « avant le jour du scrutin, le processus électoral a été globalement administré avec professionnalisme et efficacité. La CEC et les CECi fonctionnaient de façon ouverte et transparente, fournissant aux mandataires, aux observateurs et aux représentants des médias des informations et un accès à leurs sessions. Toutefois, leurs décisions ont été prises dans des conditions de discussion ouverte limitées, ce qui réduisait quelque peu leur transparence. Tous les préparatifs nécessaires à l’élection ont été réalisés dans les délais légaux. » Le même rapport indique que la CEC « a également organisé des formations à l’échelle nationale pour la majorité des membres des CECi et des CEA. La formation des CEA a été évaluée dans des termes globalement favorables par les observateurs à long terme de l’OSCE/BIDDH, en dépit des problèmes rencontrés par de nombreuses CEA concernant les procédures de dépouillement le soir du scrutin ». L’OSCE/BIDDH recommande par ailleurs que « la formation des membres des commissions concernant les procédures électorales [soit] poursuivie et améliorée, en mettant l’accent sur les procédures de dépouillement et de comptabilisation des résultats ». [12]
Rapports avec les médias
Aucun problème de relations publiques n’a été signalé par les observateurs locaux et internationaux, les médias ou l’OGE. La CEC fournit habituellement des informations publiques de façon professionnelle, informe les médias des prochains événements, organise fréquemment des réunions d’information et des conférences de presse en période électorale et tient son site Internet officiel à jour. Les événements qu’elle organise sont en général très prisés des médias, en particulier en période électorale.
Les critiques portent habituellement sur des problèmes de campagne dans les médias. Le Code électoral réglemente les temps d’antenne gratuits et payants accordés sur les chaînes de télévision et les stations de radio publiques pendant les campagnes électorales. Les diffuseurs publics et privés ont l’obligation de garantir des conditions non discriminatoires et de présenter des informations impartiales dans leurs émissions d’actualité. La responsabilité de réguler les temps d’antenne à des fins de campagne sur les diffuseurs publics et privés a été transférée de la CEC à la Commission nationale de la télévision et de la radio (CNTR, qui surveille les diffuseurs privés) et au Conseil de la télévision et de la radio publiques (CTRP). Le rôle de l’OGE consiste à établir un calendrier pour répartir les temps d’antenne entre tous les partis et candidats. La CEC et la CNTR travaillent en étroite collaboration, et la CEC s’appuie sur les données de la CNTR pour ses rapports sur les élections ou pour les contentieux électoraux concernant la campagne dans les médias.
Quatre des huit membres de la CNTR sont élus par le Parlement pour une durée de six ans, l’autre moitié étant nommée par le Président. Ce dernier nomme également les cinq membres du CTRP. Depuis 2003, les rapports d’observation électorale ne cessent de signaler des problèmes d’équilibre de la couverture médiatique.[13] Celle-ci est en général plus équilibrée lors des élections législatives, tandis que pour la campagne présidentielle les titulaires ou les candidats du gouvernement bénéficient constamment d’une couverture positive disproportionnée et d’un temps d’antenne supérieur à celui des candidats de l’opposition. Si les diffuseurs publics, étroitement contrôlés par l’État, n’ont jamais été sanctionnés pour leurs infractions, deux télédiffuseurs privés ont été poursuivis au tribunal administratif pour le manque d’objectivité de leur couverture des élections législatives de 2012. L’un d’eux a été condamné à 2 000 euros d’amende pour violation de la période de silence électoral. Les infractions relatives au manque d’objectivité n’ont pas été sanctionnées.
Rapports avec d’autres institutions et organisations
L’OGE travaille en bonne intelligence avec les autres organismes publics concernés par les élections, notamment la police (responsable des listes électorales), la CNTR et le CTRP (surveillance des médias), ainsi que les autorités locales (qui attribuent des espaces pour les bureaux de vote, conçoivent leur aménagement, etc. conformément aux décisions de la CEC).[14]
Les relations de l’OGE avec les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire sont également assez coopératives. En Arménie, les trois pouvoirs sont étroitement liés ; leur indépendance et l’opposition entre eux sont limitées. La CEC est perçue comme un élément de l’élite politique au pouvoir, et agit comme tel.
Les ONG indépendantes, en particulier les grandes organisations de défense des droits humains et de surveillance électorale, critiquent son statut et son action. D’autres organisations à vocation plus technique ont établi une coopération formelle avec elle et coordonnent, par exemple, les campagnes d’éducation des électeurs et les travaux d’accessibilité des bureaux de vote.
La CEC collabore avec des organisations internationales chargées de l’observation électorale ou d’apporter une assistance technique. Bien que les organisations étrangères ne financent pas les élections et ne soient pas officiellement considérées comme des donateurs de la CEC, cette dernière est généralement associée à la coordination des projets de nature électorale.
Pérennité
Le Code électoral garantit que les élections et l’OGE sont financés par l’État en période électorale et non électorale. Le fait que le secrétariat de la CEC emploie des fonctionnaires sous contrats de longue durée favorise également la pérennité et la mémoire institutionnelle de l’organisation.
En période électorale, une dizaine d’employés temporaires sont engagés pour l’organisation des élections. Le budget limité offre peu de possibilités de mettre en œuvre des projets de développement ou d’innovation en dehors des périodes électorales.
Nouvelles technologies
L’OGE arménien considère la création d’un réseau entre la CEC et les CECi pour faciliter la transparence dans la comptabilisation des résultats électoraux comme l’une de ses grandes réalisations. Dès que les données sont saisies par ordinateur dans les circonscriptions, les résultats apparaissent sur le réseau de la CEC et sont aussitôt diffusés sur le centre de presse de la commission. À l’avenir, il est prévu de radiodiffuser toutes les réunions de la CEC, afin que les CECi puissent les suivre en ligne depuis leurs circonscriptions respectives.
Au cours de l’année écoulée, la CEC a refondu son site Internet. Désormais disponible en arménien et en anglais, il fournit des informations sur la CEC et sur les élections passées et futures, et permet de consulter un certain nombre de documents juridiques et électoraux.
Un vote électronique limité a également été introduit en 2011. Il concerne uniquement le personnel des ambassades et des consulats et les membres de leur famille, ainsi que les employés des personnes morales enregistrées en Arménie ayant des succursales à l’étranger (environ 200 personnes au total). Les autres citoyens n’ont pas accès au vote à l’étranger.
Gestion de la réforme électorale
L’OGE n’est pas habilité à lancer une réforme de la loi auprès du pouvoir législatif. Ce pouvoir revient au gouvernement, qui a le droit constitutionnel de proposer des initiatives juridiques. En pratique, la CEC rédige une bonne partie des réformes de la loi électorale, mais doit négocier avec le gouvernement avant de s’adresser au Parlement, ce qui limite son indépendance.
Défis et opportunités
La législation arménienne offre de solides fondations pour la conduite d’élections démocratiques. Le professionnalisme technique de l’administration électorale (à défaut de son éthique) s’est considérablement amélioré depuis 20 ans. Toutefois, l’intégrité électorale est le principal problème auquel la CEC est aujourd’hui confrontée. Elle est en grande partie contrôlée par l’élite politique au pouvoir et n’est donc pas une institution impartiale et éthique. Pour y remédier, une volonté politique et des changements systémiques positifs sont nécessaires, de même qu’une forte hausse de la sensibilisation démocratique des citoyens, notamment une meilleure appréciation des processus démocratiques par la population, et la participation active et responsable des électeurs et de la société civile.
La diversification des possibilités de financement permettrait de lancer des projets tels qu’un centre de formation professionnelle et un centre d’éducation électorale et citoyenne des jeunes au sein de la CEC, ainsi que des institutions universitaires et de la société civile, ce qui contribuerait à long terme à la démocratisation et à l’amélioration des pratiques électorales.
Employer au sein de la CEC des spécialistes totalement indépendants et éthiques des élections constitue un autre moyen de gagner la confiance des électeurs et de conduire des processus électoraux indépendants et impartiaux. Le durcissement de la responsabilité individuelle en cas d’infractions électorales constituerait également un moyen d’améliorer le caractère démocratique des processus électoraux.
Notes
[1] OSCE/BIDDH, Armenia, Parliamentary Elections, 6 May 2012: Final Report [Rapport final sur les élections législatives arméniennes du 6 mai 2012], 2012
[2] Selon l’article 36.1 du Code électoral arménien de 2011, « la Commission électorale centrale adopte des actes réglementaires et différents actes juridiques, et les commissions électorales de circonscription et d’arrondissement, des actes juridiques ».
[3] OSCE/BIDDH 2012
[4] Les observateurs à long terme du BIDDH ont été informés de plusieurs cas de conflit d’intérêts. Par exemple, la présidente de la CEC était l’épouse de l’un des candidats. Op. cit., p. 8
[5] Lors d’une entrevue, la directrice du Département des relations étrangères de la CEC, Liana Simonyan, a mentionné l’idée de créer un centre de formation et un centre d’éducation électorale et citoyenne des jeunes au sein de l’OGE, une initiative impossible à réaliser avec les fonds existants.
[6] Tous les partis et candidats doivent verser un dépôt électoral pour participer aux élections. Les sommes déposées par ceux qui n’atteignent pas le seuil prévu vont rejoindre le budget de l’État.
[7] OSCE/BIDDH 2012
[8] Le site Internet iditord.org du centre de lutte contre la corruption de Transparency International, qui offrait un service de signalement aux citoyens lors des élections législatives de mai 2012, a reçu de nombreux rapports de violation des règles de campagne (période de silence la veille et le jour du scrutin, corruption des électeurs, listes électorales inexactes, violation des procédures le jour du scrutin, etc.).
[9] Article 40.3 du Code électoral arménien
[10] Entrevue avec Ruben Sargsyan d’APR Group (Free Public Law Protective Youth), une ONG locale, le 30 octobre 2012
[11] Exceptions : le porte-parole de la CEC, l’assistant de la présidente et le référent peuvent être sélectionnés en fonction de leurs mérites et ne sont pas nécessairement des fonctionnaires.
[12] OSCE/BIDDH 2012
[13] VARDANYAN, Edgar, « OSCE/ODIHR and Armenian Elections » [L’OSCE/BIDDH et les élections arméniennes], The Changing World: A Glance from Yerevan (Un monde qui change vu d’Erevan), 1, ACNIS, 2012.
[14] Les décisions de la CEC (actes normatifs) ont force obligatoire pour toutes les institutions participant à l’organisation des élections.
