Боливийский демократический опыт характеризуется поиском путей решения основной проблемы президентских режимов Латинской Америки, которые регулярно оказываются в безвыходном положении между исполнительной и законодательной властью, возглавляемыми правительствами меньшинства. В большинстве президентских систем Латинской Америки утверждают, что их основной проблемой является то, что они увязли в многопартийных системах с пропорциональным представительством; эта проблема, которую определяют как “сложное уравнение президентской власти”, всегда была постоянным источником политических конфликтов, что отрицательно влияет на возможность демократической консолидации.
В Боливии эта проблема была частично разрешена посредством основного институционального перехода от “президентской власти” с правительствами меньшинства к “парламентарной президентской власти”, основанной на правительствах большинства. Эта особая система правления является неким гибридом, обладающим чертами как парламентской, так и президентской власти. Она имеет черты президентской власти, поскольку президент правит в течение фиксированного срока и, хотя и избирается Конгрессом, но не зависит от наличия его доверия. Но она также имеет черты парламентаризма, поскольку президент избирается законодательным органом на основе постизбирательных переговоров, что обеспечивает поддержку законодательного большинства и совместимость исполнительной и законодательной властей. Главной движущей силой системы является динамическая общая черта парламентарных режимов: политика коалиции.
Как и в других странах, боливийские партии пытаются довести до максимума число голосов, отданных за них, но они не рассчитывают на то, что всеобщие прямые выборы будут последней ступенью арбитража. Скорее они направляют свое внимание на постизбирательные переговоры, ведь именно они решают вопрос о том, кто в итоге будет иметь большинство в Конгрессе и, соответственно, исполнительную власть. Преобладающей была следующая модель: скоординированная коалиция Конгресса и правительства, которая усиливала стабильность исполнительной власти, а также совместимость исполнительной и законодательной властей.
Со времени возобновления в 1979 году “свободных и справедливых” выборов боливийская партийная система, которая превратилась из чрезвычайно фрагментарной в умеренно многопартийную систему из шести действующих партий, оказалась неспособной выдвинуть одну преобладающую партию или хотя бы представить чередующиеся партии большинства. Таким образом, статья 90 Конституции, являющаяся ведущим принципом избирательной системы, определила стандартный метод избрания президента. Она не предусматривает в явной форме политических пактов, но ее требованием является избрание президента Конгрессом только в том случае, если ни один из кандидатов не набирает большинство голосов на прямых всеобщих выборах, что создает широкий спектр возможностей соглашений и создания коалиций среди политических партий.
Одним из ключевых моментов боливийской “парламентарной президентской власти” является система пропорционального представительства по спискам (List PR). Фактически, в течение восьмидесятых и начале девяностых годов избирательная система в Боливии способствовала укреплению моделей внутрипартийной конкуренции и создания коалиций, но эта система имела много недостатков и была подвержена мошенничеству и манипуляциям. Одним из важнейших вопросов демократической стабильности и законности всегда была разработка последовательных правил игры. Боливийские реформы избирательных систем 1986, 1991 и 1994 годов характеризовались краткосрочными расчетами и непредвиденными реакциями на политическое давление, а не исследованиями и использованием политических технологий. Более того, руководство партий не имело достаточно опыта и было неспособно разработать последовательную стратегию проведения реформ. Результатом этого стало то, что выборы в 1985, 1989 и 1993 годах были проведены с использованием разных формул PR. Формула д’Ондта, введенная в 1956 году, была заменена в 1986 году так называемым двойным коэффициентом участия и распределения мест, что препятствовало доступу небольших партий в Конгресс. В 1989 году очередная поправка ввела в действие для президентских и парламентских выборов 1993 года формулу Сен-Лаге, которая, в свою очередь, способствовала тому, что в Конгрессе были представлены очень маленькие партии.
Тем не менее, первая волна значительных изменений, как это ни парадоксально, была в меньшей степени связана с изменениями доминирующей системы PR, чем с созданием автономной Избирательной комиссии, принятием системы утверждения голосов на избирательных участках, а также устранением механизмов, которые позволяли региональным избирательным комиссиям искажать результаты. Однако конституционная реформа 1994 года вызвала вторую волну изменений и привела к наиболее серьезному изменению в системе PR путем введения, с незначительными модификациями, избирательной системы смешанного пропорционального представительства (MMP), действующей в Германии и Новой Зеландии. Вначале этот пересмотр привел к “противоречивому” принятию параллельно системы FPTP (мажоритарная система простого большинства голосов) и системы PR – в общих чертах, смешанной системы PR с точки зрения критериев голосования, но не с точки зрения результатов.
Таким образом, в августе 1996 года Конгресс должен был принять новый закон о применении статьи 60 Конституции с тем, чтобы избавиться от некоторых очевидных недостатков. Он вновь установил формулу д’Ондта PR и создал трехпроцентный барьер для получения мест в Палате Депутатов. С этого времени 68 депутатов из конституционно установленных 130 будут избираться на основе системы FPTP в одномандатных округах, а остальные будут избираться голосованием по партийным спискам в соответствии с пропорциональным представительством в девяти региональных многомандатных округах. В отличие от Германии и Венесуэлы, здесь не предусмотрено положение о дополнительных местах. Места выделяются непосредственно кандидатам, набравшим большее количество голосов в одномандатных округах, даже если партия выигрывает только в одном округе и не получает мест по PR. Как и в Германии, общее распределение мест, однако, будет решено путем применения формулы PR на компенсационной основе с трехпроцентным барьером для представительства на общенациональном уровне. Если какая-либо партия выигрывает 10 мест при общем голосовании по системе PR по спискам и пять мест в одномандатных округах, в конечном счете, она имеет право на 10 мест в парламенте.
Наиболее поразительным явлением в боливийском опыте проведения реформы избирательной системы было использование демократических процедур и механизмов. Реформы обсуждались в многопартийных комиссиях, и достижение консенсуса между партиями было непременным условием для получения одобрения Конгресса. Референдума не проводилось, поскольку боливийская Конституция не предусматривает такого механизма легитимации. С 1989 по 1992 год включительно развернулись межпартийные дебаты в отношении двух основных предложений, которые были, в свою очередь, отклонены. Национальное демократическое действие (НДД) и Левое революционное движение (ЛРД) выступали за наличие относительного большинства голосов на президентских выборах, с тем чтобы Конгресс только утверждал кандидата, набравшего большее число голосов; в то время как партия Национальное революционное движение (НРД) предлагала ввести французскую двухтуровую систему TRS (мажоритарная система абсолютного большинства). Оба предложения исходили из следующих предпосылок: избрание президента Конгрессом путем соглашения между партиями было неуважительно по отношению к воле народа, решения принимались за закрытыми дверями, народ голосовал, но не избирал президента.
В конце концов, достигли консенсуса, основанного на предложении НРД принять систему MMP для выборов в законодательные органы и, более того, уменьшить число кандидатов в президенты, которые способны получить относительное большинство голосов во время парламентских выборов с трех до двух и установить пятилетний мандат для президента, вице-президента и членов парламента. Реальный переход к способу MMP системы PR явился результатом недовольства манипулированием всеобщими выборами в 1989 году, но конкретные причины реформ были троякими: обеспокоенность процессом делегитимации партийного представительства, поскольку закрытые партийные списки ослабляли связи между членами парламента и избирателями; разочарование граждан отсутствием ответственности и подотчетности правящих партий; и, наконец, желание ослабить растущую отчужденность между партиями и обществом путем обеспечения представительства в избирательных округах.
Во время президентских и парламентских выборов в июне 1997 года эти реформы избирательной системы не произвели ожидаемого эффекта, поскольку партийная система стала еще более фрагментированной и поляризованной, чем та, которая была избрана в 1993 году. Например, в 1993 году самая большая партия набрала 35,6 процента голосов; в 1997 году самая большая партия (не вышеуказанная) набрала 22,3 процента. Только семь партий выиграли места в парламенте в 1997 году по сравнению с девятью в 1993 году, но фракции были более эквивалентными по численности, что дало значительно более фрагментированный Конгресс. Этот неожиданный результат был вызван тремя причинами. Во-первых, партия Национальное революционное движение (НРД) правящего президента Гонзало Санчеса де Лозада потеряла почти половину своей доли голосов, что лишило ее временного доминирующего положения по отношению к конкурентам. Во-вторых, в 1993 году два основных противника НРД – Националистическое демократическое действие (НДД) и Левое революционное движение (ЛРД) – объединились в альянс под названием “Патриотическое согласие”; этот пакт распался до 1997 года и партии НДД и ЛРД выдвинули отдельных кандидатов в президенты и представили в Конгресс отдельные списки. Есть соблазн утверждать, что если бы этих двух событий не произошло, было бы меньше партий, однако, избирательная система, основанная на смешанном пропорциональном представительстве членов разных партий, фактически усилила фрагментарность. Ввиду необычайно высокого уровня региональной концентрации поддержки партий в новых одномандатных округах места выиграло большее число партий (семь), чем в многомандатных округах (пять партий). В общем, новые партии были в большей степени личностно настроены, чем раньше, но сложно отнести этот результат за счет смешанной избирательной системы, поскольку многие личностно настроенные депутаты были избраны посредством пропорционального представительства. Было бы преждевременно прогнозировать, каким образом партийная дисциплина может измениться в результате этих реформ. Представляется также трудным предсказать по последствиям выборов в одномандатных округах, где партийная система фрагментирована, привязана к районам или изменчива, особенно, если присутствуют все три фактора.
