В 2002 году в Бразилии состоялись выборы, на которых избирали нового президента, членов двухпалатного Национального Конгресса, губернаторов субъектов федерации (26 штатов, плюс федеральный /столичный/ округ Бразилиа) и членов однопалатных законодательных собраний штатов. Это были четвертые прямые выборы президента и других должностных лиц законодательной и исполнительной власти со времени окончания военного режима в 1985 году.
Президентские выборы в Бразилии происходят по двухтуровой мажоритарной системе, в которой кандидаты конкурируют в выборной борьбе по всей стране площадью в 8.511.965 кв. километров. В результате внесенной в июне 1997 года поправки к Конституции президенты теперь могут переизбираться один раз. Фернандо Энрике Кардосо, действующий на момент принятия поправки президент, в 1998 году выиграл переизбрание в первом туре, получив 53,1 % голосов. Однако Луи Инасио Лула да Сильва на выборах 2000 года получил 46 % голосов в первом туре и был избран во втором туре.
Правила, регулирующие законодательные выборы, остались в сущности неизменными с момента их учреждения в 1946 году. Сенат является палатой, где представлены регионы Бразилии: каждый штат, как и федеральный округ, представлен 3 сенаторами. Сенаторы избираются по мажоритарной системе на 8 лет. Каждые 4 года Сенат обновляется попеременно на 1/3 и 2/3. Когда избираются два сенатора, избиратели имеют два голоса по системе голосования блоком (BV).
В Палате депутатов 513 мест, за получение которых ведется конкурентная борьба в 27 многомандатных округах, соответствующих 26 штатам и федеральному (столичному) округу. Их величина определяется численностью населения, причем каждый округ не может иметь меньше 8 и больше 70 представителей. Выборы происходят по системе пропорционального представительства с открытыми списками. У каждого избирателя есть один голос, который может быть отдан за кандидата или за политическую партию. Голоса, отданные за кандидатов каждой партии, собираются и прибавляются к голосам, отданным за каждую партию, что дает общее число голосов, поданных за данную партию, которое определяет количество мест этой партии в Палате депутатов. Кандидаты, набравшие большинство голосов в каждом партийном списке, получают места, предназначенные данной партии. Распределение мест с 1950 года осуществляется по формуле д’Онта. Партии, не набравшие полной квоты в округе, исключаются из распределения мест. До 1998 года подсчет квоты был основан на общем числе действительных и пустых бюллетеней, что поднимало порог представительства.
Преднамеренное непропорциональное распределение
Правила выборов в Палату депутатов вероятно являются самым спорным элементом в бразильской избирательной системе. Верхние и нижние ограничения размеров избирательных округов означают, что представительство различных штатов в Палате депутатов в пересчете на население весьма неодинаково. Это серьезно нарушает принцип “один человек, один голос, одна ценность”, так как, например, чтобы выбрать одного представителя в штате Сан-Паулу, имеющем более 25 миллионов избирателей и 70 мест, необходимо набрать голосов в десять раз больше, чем в штате Амапа, насчитывающем около 290 000 избирателей и имеющем восемь мест. Вытекающая из этой ситуации непропорциональность выгодна менее населенным штатам, которые более бедны и зависимы от сельского хозяйства, и невыгодна большим штатам, которые богаче и индустриально развиты. По этой причине данная система резко осуждается, как основной механизм усиления традиционализма в политике и, таким образом, ослабления политических партий.
Однако необходимо дать этой ситуации правильную оценку. Единственным проигравшим от такого распределения оказывается штат Сан-Паулу, где число представителей увеличилось бы почти на 40 человек, если бы размер округа точно отражал численность населения. Заниженное представительство некоторых других штатов весьма незначительно. Вторую по величине потерю понес Минас-Жерайс (около четырех представителей). Таким образом, потери, вызванные непропорциональным распределением, локализированы. Они также отражают цели создателей Конституции 1946 года, которые хотели найти формулу, которая бы не позволила Сан-Паулу ( и в меньшей степени Минас-Жерайсу) доминировать в федерации, как это было во времена Первой республики (1899–1930 гг.).
В той же степени, в какой непропорциональное распределение политически помогает сравнительно бедным штатам, оно может помочь и региональному перераспределению национального богатства, что имеет большое значение в стране с таким неравенством в регионах, каковой является Бразилия.
К тому же распространенное предположение, что имеющие завышенное представительство штаты могут блокировать законодательную деятельность на национальном уровне, еще надо доказать. Совсем не обязательно, чтобы штаты с завышенным представительством сильно отличались в политическом аспекте от штатов, имеющих заниженное представительство. Практика клиентилизма существует во всех государствах, и выборы являются массовым феноменом, провоцирующим высокую конкуренцию. Если для политической жизни Бразилии характерен клиентилизм, то непропорциональность Палаты депутатов, к сожалению, играет в этом важную роль.
Конкуренция между партиями и внутри партий
Одной из важных черт системы пропорционального представительства по открытым спискам для выборов в Палату депутатов является то, что она стимулирует как междупартийную, так и внутрипартийную конкуренцию, поскольку эти выборы достаточно конкурентны. Например, в 2002 году на 513 мест в палате претендовал 4901 кандидат. Только в девяти из 27 округов было меньше 100 кандидатов: самое низкое количество было в Токантинсе – 66 кандидатов на восемь мест. В Сан-Паулу было 793 кандидата на 70 мест, в Рио-де-Жанейро 602 кандидата на 46 мест и в Минас-Жерайсе 554 кандидата на 53 места. Партии конкурируют друг с другом. Кандидаты, стремясь получить места, выигранные их партиями, ведут между собой конкурентную борьбу за голоса, полученные их партиями. Это якобы ведет к персонализму, в котором видят причину слабости политических партий Бразилии, к клиентилизму между избирателями и их представителями и к созданию законодательного органа, который озабочен больше местными, чем общенациональными проблемами, и занимается скорее вопросами клиентилизма, а не программными вопросами.
Опять-таки, данную точку зрения необходимо правильно расценить. Во-первых, мнение о том, что в Бразилии решение избирателей при выборах законодательного органа определяет главным образом персонализм, еще нужно доказать. Хотя количество преференций (когда избиратели выбирают конкретного кандидата, а не партию) намного больше числа голосов, отданных за партию, это очень мало говорит об актуальном решении избирателей. Если избиратели придают больше значения личности, а не партии, то можно предположить, что многие из них, кто голосовал за конкретного кандидата, отдадут за него свой голос, даже если тот сменит партию. Хотя этот вопрос непосредственно не изучался, существуют отдельные свидетельства того, что депутаты, сменившие партию в середине срока действия законодательного органа, имеют меньше шансов быть переизбранными, что говорит о том, что они не могут вновь завоевать те голоса, которые изначально позволили им занять первое место.
Избиратели и их представители
Еще меньше известно о связях между избирателями и их представителями. Было потрачено много усилий на попытки раскрыть структуру клиентилизма и локальных услуг, которые должны были служить базой успешных избирательных кампаний и карьеры в законодательной сфере. Успешными кандидатами считаются те, кто приносит “добычу ” в свой округ. Однако в бразильской системе многомандатных округов каждый член Парламента представляет свой округ вместе с восьмью, как минимум, другими лицами, что делает очень трудным установить связь между отдельным депутатом и новым финансовым проектом. Хотя некоторые кандидаты и пытаются четко выделить для себя фактические географические округа, это не единственный и даже возможно не самый эффективный способ попасть в Палату депутатов. Исследование географического распределения голосов успешных кандидатов показывает, что в 1994 и 1998 году только 17 процентов кандидатов придерживались такой стратегии, то есть, смогли получить наибольшую долю голосов в географически сконцентрированных регионах. Другие кандидаты применяли иные стратегии, такие как раздел сравнительно определенных географических территорий с конкурентами, доминирование в отдаленных друг от друга регионах или получение сравнительно небольшой доли общего числа своих голосов в географически разбросанных районах. Учитывая уровень конкуренции на выборах и недостаток законно защищенных округов, вряд ли кандидат будет чувствовать спокойно в своем.”бейливике”. Действительно, шансы на переизбрание невелики: согласно подсчетам, 60 процентов от числа тех, кто стремится к переизбранию. Таким образом, клиентилизм не характерен, по крайней мере, в исключительной степени для связей между представителями и избирателями.
Способствует ли избирательная система фрагментации партий?
Нам еще многое нужно узнать о том, как действует система пропорционального представительства по открытым спискам при наличии таких больших избирательных округов, как в Бразилии. Мы знаем, однако, что выборы характеризуются высокой конкурентностью, что преимущества, которые дает занимаемая должность, относительно невелики и что связи депутатов с избирательными округами различны, таким образом, не существует доминирующей стратегии успеха.
Степень зависимости клиентилизма и индивидуализма в Палате депутатов от избирательной системы, по крайней мере, сомнительна. Хотя в данном обзоре не обсуждаются механизмы, посредством которых президент и партийные лидеры могут влиять на линию поведения отдельных депутатов, но мы знаем, что депутаты подвержены иным давлением в дополнение к требованиям локализованных и четко обозначенных округов. Эти давления являются противовесом растущей партийной фрагментации.
На партийную фрагментацию в бразильском Национальном Конгрессе ложится ответственность за многие неурядицы, произошедшие в стране за последние 15 лет. Высокая степень фрагментации партийной системы обычно приписывается комбинации факторов, включающей в себя избирательную систему и ее индивидуалистические тенденции, характерные черты президентской системы и устойчивый федерализм, принятый Конституцией 1988 года.
Степень фрагментации в Палате депутатов, однако, с 1990 года оставалась неизменной примерно в восьми действующих партиях. Некоторые аспекты избирательного закона выражают предпочтение крупным партиям и направлены против фрагментации. Примером этого служит добавление неиспользованных бюллетеней к основе, по которой подсчитывается избирательная квота (что делает ее больше и, соответственно, более трудной для достижения), и исключение для всех партий, не набравших хотя бы одной квоты в своих округах, возможности получения оставшихся мест.
Связь между президентской и партийной системами пока не достаточно понятна. Это не исключает, что федерализм может быть возможной причиной партийной фрагментации. Некоторые национальные партии в Бразилии фактически являются коалициями региональных партий. Меньшие партии выходят из этих коалиций по чисто локальным причинам, тем самым приводя к умножению количества партий в стране. Является ли это настоящей причиной фрагментации, или причина все-таки в федерализме, или партийная фрагментация просто отражает различные региональные интересы, которые в такой большой стране, как Бразилия, необходимо регулировать в целях осуществления демократии, – остается неясным.
