Историческая предпосылка
Избирательная система Испании имеет долгую историю. Она восходит к началу 19го столетия и связывается с чрезвычайными обстоятельствами, возникшими в результате вторжения в страну армии Наполеона. Образовавшийся в те годы политический вакуум открыл путь созыву национальной ассамблеи (Кортесы) Центральным Советом (Хунта) – лидерами сопротивления – в Андалузском городе Кадисе. Депутаты, которые собрались со всех регионов епархиальной Испании и из заграницы, были избраны на основе общенародного голосования (в соответствии с «инструкциями по выбору депутатов» от 1810 года, которые прилагались к объявлению о данной ассамблее и явились своего рода зародышем закона о выборах). Данная Ассамблея, на своей первой встрече, объявила себя суверенным и учредительным органом, став, таким образом, первым современным парламентом в истории Испании. Он прекратил свое существование с принятием Конституции в 1812 году. Совершенно очевидно, что текст Конституции пронизан либеральным мышлением (термин «либеральный», применим к политике, берет свое начало! в названии группы прогрессивных депутатов в парламенте Кадиса), и для испанского народа всегда был символом политической свободы. При разработке этой первой Конституции на испанском языке, которая вобрала в себя многие идеи Французской революции и смоделирована по типу Конституции Соединенных Штатов Америки, ее авторы черпали вдохновение в старых демократических традициях испанских муниципалитетов. В конституционном тексте 1812 года последние снова приобрели свой былой статус избирательных институтов (муниципалитеты в истории и политике Испании всегда играли ключевую роль в защите свободы).
«Кортесы Кадиса» (Кадисский парламент) всегда рассматривались как начало демократических идей и права голоса, и не только в Испании, но во всем испанском мире. Это произошло потому, что наряду с депутатами епархиальной Испании, в разработке текста Конституции принимали участие и те, которые происходили из тогдашних Испанских провинций Америки (одна из трех групп представителей, которые встретились в Кадисе, называла себя партией «Американцев»). Некоторые из них позднее станут лидерами движения за независимость в латинской Америке. Таким образом, Конституция Кадиса не только послужила основой для последующих конституций Испании, но также послужила в качестве отправной точки для первых конституций новых независимых Латиноамериканских государств. (Вскользь мы бы могли сказать, что почти во всех странах Латинской Америки процесс становления независимости начался в борьбе с демократизацией власти в городских советах.) Интересно при этом отметить, что многие из первых законов о выборах в 19 веке в испано-язычных странах по обеим сторонам Атлантического океана в качестве общей отправной точки имели один и тот же конституционный текст.
Основываясь на таком существенном вступлении, можно сказать, что законы, которым предстояло определять право голоса, формально появились в Испании в 1837 году, а всеобщее избирательное право было установлено в 1869 году, которое потом было закреплено законом 1907 года. Однако бурное развитие испанской истории на протяжении всего 19го столетия и части 20го предопределило неоднократные отступления и продвижения вперед в ходе осуществления демократических свобод, а, следовательно, и в функционировании избирательной системы.
Вторая Республика, провозглашенная в 1931 году в результате муниципальных выборов, которые вынудили короля отречься от престола, также ввела право голоса для женщин. Испанские женщины, которые голосовали на Всеобщих выборах 1931 года и далее, получили такую возможность задолго до того, как это произошло в других странах Западной Европы (раньше Франции, например). Триумф Народного Фронта на выборах 1936 года, результаты которых не ставились никем под сомнение, через несколько месяцев вызвал антидемократическую реакцию и начало гражданской войны, которая продолжалась с 1936 по 1939 годы. Она закончилась победой генерала Франко, чему способствовали междоусобные конфликты республиканских сил и сильная внешняя поддержка стран с фашистским режимом.
Общепризнанным фактом является то, что воцарение диктаторства повлекло за собой почти сорокалетний перерыв в использовании демократических прав. И тем не менее, этих почти сорока десятилетий оказалось недостаточно, как это было доказано политическим переходным периодом в Испании позже, для того, чтобы стереть из исторической памяти прошлое вообще, и накопленный столетний опыт применения избирательного законодательства в частности. В период между 1810 и 1936 годами было принято двенадцать законов о выборах, а также много других законодательных положений, в соответствии с которыми было проведено 55 парламентских выборов в Испании за этот длительный период.
Дело в том, что еще до смерти Франко в самой Испании в интеллектуальных кругах и среди членов демократических оппозиционных партий, которые только начали выходить из подполья, уже обсуждался и изучался вопрос о наиболее приемлемой для страны избирательной системы. Сразу же после смерти Франко в ноябре 1975 года этот вопрос подняли средства массовой информации, и начался интенсивный процесс дебатов по поводу достоинств и недостатков как избирательной системы, функционировавшей во времена Второй Республики, а также других систем, существовавших в других странах.
Развитие в переходном политическом периоде
Сразу же после смерти престарелого диктатора был достигнут почти всеобщий консенсус о необходимости заключения пакта между политическими силами, включая реформистское крыло старого режима. Мирный переход необходимо было совершить путем справедливых, открытых и надежных выборов, а для этого нужна была избирательная система, которая обеспечила бы соответствующие возможности для всего широкого спектра политических партий, включая националистические партии, участвовать в конкурсе за репрезентативность в будущем парламенте.
Год спустя после смерти Франко, в декабре 1976 года, правительство обратилось к испанскому народу с просьбой одобрить посредством всенародного референдума закон о Политической Реформе государства, избегая разрыва со старыми институтами власти. Тем самым впервые признавался принцип всеобщего суверенитета, дававшего гражданам право выражать свою волю свободно и выбирать между политической системой, основанной на демократии, и продолжением диктаторства. В соответствии с первой альтернативой, ответ «Да» при голосовании означал бы законность и свободный мандат созыву демократического представительного парламента, который был бы избран через шесть месяцев. Если бы в результате всенародного референдума демократия получила бы «Да», то выборы такого парламента были бы проведены на основе избирательной системы, которая также была бы одобрена. Результаты референдума были ошеломляющими. Всего лишь два процента испанского электората сказали «Нет» демократии, остальные проголосовали «За».
Одобренная всенародным референдумом политическая реформа сформировала двухпалатный парламент, включавший Конгресс из 350 депутатов (в основе его был представительный принцип – по одному депутату от 100.000 населения) и Сенат из 297 сенаторов (это число в последующие годы изменилось). Дебаты по поводу избирательной системы, необходимой для формирования этих палат, в основном касались двух принципиальных аспектов, которые являются основой всех избирательных систем: на каком территориальном принципе должны быть основаны избирательные округа; какую избирательную формулу следовало бы выбрать, учитывая исторический/политический контекст страны?
Сильное историческое влияние на различные регионы Испании означало, что избирательная система, принятая в 1977 году, должна была сбалансировать чистый компонент «населения» (то есть, должна была определить для каждой территориальной единицы количество депутатов для избрания в соответствии с числом жителей, имеющих право голоса) с формулой, которая позволяла бы населению каждой территории иметь минимальную репрезентативность в соответствии с различным размером территории. Здесь следует отметить, что Испания является страной, для территории которой характерен большой демографический дисбаланс. Поэтому принятая избирательная система в части выделения числа мест на избирательный округ, была основана на «двух ярусной» смешанной системе пропорциональной репрезентативности, и сочетала выборы на провинциальном уровне с национальными партийными списками.
Определение территориальных границ каждого избирательного округа было связано с делением Испании на провинции (здесь существует 50 провинций), к которым было добавлено два избирательных округа, охватывавших два Испанских города, расположенных за пределами полуострова. Распределение 350 мест в Конгрессе было сделано таким образом, чтобы каждый избирательный округ имел бы два места постоянно принадлежащие ему в соответствии с территориальным принципом деления, а оставшиеся места распределялись бы между избирательными округами в соответствии с различной численностью «населения». Такая переменная обусловливает тот факт, что при проведении выборов в разные периоды времени число депутатов, которое каждый избирательный округ имеет возможность избирать, может меняться незначительным образом. Конституция в последующем определила число депутатских мест в Конгрессе от 300 до 400. На практике, однако, начальное число в 350 парламентских мест сохраняется и до настоящего времени и делится между 52 избирательными округами соответствии с описанной выше системой.
Для того чтобы компенсировать последствие распределения мест среди избирательных округов в соответствии с системой «территория/население» (при которой одни кандидаты оказывались в более выгодном положении, чем другие), избирательной системой предусматривался элемент корректировки в формуле конвертации голосов в парламентские места. Системы простого большинства, такие как FPTP или TRS, которые могли еще больше усилить эффект диспропорции «двухъярусной» смешанной системы, решено было не применять. Таким образом, выбор был сделан на системе закрытых партийных списков PR, при этом для распределения мест в парламенте использовалась формула Хондта. Были введены бюллетени, состоящие из нескольких частей и содержащие закрытые списки, а также Закон Хондта о пропорциональности, которыми и руководствовались при определении числа мест на одну провинцию, хотя в таком случае определенные кандидаты также оказывались в более выгодном положении. Одновременно вводился эксклюзивный барьер для участия кандидатов в распределении мест с минимумом в три процента голосов в каждом избирательном округе.
Система для Сената, который является палатой территориального представительства и в настоящее время состоит из 256 сенаторов (данное число может быть на одну единицу больше или меньше), имеет совершенно иную организацию, поскольку только 208 мест избираются прямым голосованием. Они определяются на основе выделения четырех мест для провинциальных избирательных округов, независимо от численности населения в этих округах. При этом избиратель может голосовать за трех кандидатов, представленных в одном бюллетене (на котором каждая политическая группа представляет трех кандидатов на выборах и имеет в своем распоряжении три рамки - графы). При системе «открытого листа» PR, например, избиратель имеет возможность голосовать за одного кандидата или за трех кандидатов от трех различных партий. Оставшаяся часть сенаторов (49 по действующему законодательству) избираются путем непрямого голосования парламентами 17 автономных регионов («Общин»).
Что касается активного права голоса (что означает право выбирать) и пассивного права голоса (что означает иметь возможность быть избранным), то таковà избирательная система Испании предоставляет практически всем без исключения совершеннолетним гражданам (достигшим восемнадцати лет), за исключением только осужденных окончательным приговором суда или, в случае кандидатов на выборы, тех, кто выполняет определенные государственные функции (судьи, военнослужащие, высокопоставленные чиновники и т.д.) Далее, кандидаты не должны делать какой-либо финансовый вклад для участия в предвыборной гонке. Было сочтено целесообразным устранить всякую дискриминацию по финансовому признаку при выдвижении кандидатур, рискуя при этом создать предпосылки для совершения нарушений, хотя кандидатура должна выдвигаться легально зарегистрированной партией (следует отметить, что зарегистрировать политическую партию в Испании очень легко) или группой избирателей. И, наконец, что касается участия избирателя в выборах, то ему предоставлена полная свобода выбора в отношении использования своего права голоса или нет, – введение обязательного участия в выборах в контексте перехода от диктаторского режима к демократии было бы идеологическим противоречием.
В соответствии с планируемой временной программой, через три месяца после конституционного референдума, первые избирательные правила (как они описаны выше) были предварительно одобрены, а еще три месяца спустя прошли всеобщие выборы, которые и определили конституционно избранный парламент. Интеграционный характер избирательной системы, описанной выше, - слишком фундаментальной для политического переходного периода, чтобы она оказалась действительно жизненной, - несмотря на недостатки, которые, впрочем, можно найти в любой избирательной системе, был подтвержден тем фактом, что правые, и центристы, и социалисты, и коммунисты, а также Баскские и Каталонские националисты, получили представительство в парламенте в соответствии с их ожиданиями. Такой парламентский плюрализм, достигнутый без излишней фрагментации, который отражал большие идеологические течения внутри страны, имел фундаментальное значение для достижения реального консенсуса по тексту Конституции. Сложный процесс ее подготовки занял более года, однако, без сомнения, с точки зрения компаративного закона, его можно считать по многим аспектам одним из наиболее прогрессивных в мире.
Среди положений Конституции (Статья 8), пожалуй, одним из наиболее важных и далеко идущих было то, которое дает Парламенту исключительное право разрабатывать избирательные правила. Важным было также и закрепление положения о том, что закон о выборах должен иметь статус конституционного закона. Любые изменения, какими бы незначительными они не были, должны представляться на рассмотрение Конституционной Комиссии Парламента и следовать официальным процедурам, предусмотренным для конституционных законов.
После одобрения референдумом новой испанской Конституции в 1978 году, представительный Парламент, который выполнил свою функцию разработки основного Закона страны, был сразу же распущен. Были объявлены новые всеобщие выборы, которые должны были проложить дорогу в жизнь первому обычному законодательству, а также первым муниципальным выборам демократической страны, завершая, таким образом, начальный этап политического преобразования Испании.
Правовой и функциональный акцент избирательной системы
Избирательная система Испании, будучи по сути своей инструментом, гарантирующим óðàâíèòåëüíîå и демократическое голосование, а также преобразование голосов в политическое представительство, оказалась действительно эффективной моделью, настолько эффективной, что она оставалась жизненно устойчивой и неизменной на протяжении двадцати лет после того, как ее принципиальные положения были одобрены на основе консенсуса на первом этапе переходного периода. (Она обеспечила большинство относительно стабильных правительств, а также смену в 1982 и в 1966 годах). Первый Конституционный Закон о выборах, принятый в 1985 году, ратифицировал основу той системы, который был разработан в 1977 году, а также расширил положения, применявшиеся в период политического перехода.
Правда, что определенные дебаты возникли недавно вокруг возможности введения небольших модификаций в избирательную систему, а также адаптации системы открытых списков вместо закрытых списков. При этом негромко выдвигались предложения в пользу одномандатных округов и безальтернативных кандидатур. Однако маловероятно, что в сложном контексте испанской политики/выборов, преимущества других систем смогут компенсировать те трудности, которые могут возникнуть, в особенности с одномандатными округами, в чем все политические круги отдают себе отчет.
К тому, что было уже сказано, следует добавить еще, что ценность избирательной системы Испании заключается в ее политической функциональности (в рамках испанского общества) и легитимности, которые она постепенно приобретала в ходе многочисленных избирательных процессов, имевших место в течение двадцатилетнего существования данной системы. Ни одна политическая сила, какого бы толка она ни была, никогда не выдвигала достаточно серьезного обвинения в избирательном подлоге, а некоторая беспорядочность, на которую делались ссылки, всегда была весьма ограниченной. Все кандидаты воспринимают предварительные результаты выборов, объявляемые Министерством Внутренних дел в ночь голосования, как достоверные. Точно также воспринимают их средства массовой информации и электорат. Причина такой ситуации кроется в глубоко укоренившемся убеждении тех, кто разрабатывал избирательное законодательство Испании, в том, что избирательная система, которая теоретически может рассматриваться как самая лучшая в мире, на практике может оказаться бесполезной. Это происходит тогда, когда процедуры по ее применению оставляют место для манипуляций в таких важных областях, как составление избирательных списков, регистрация кандидатов, подсчет голосов и многих других, как технических, так и административных. В целом все это непосредственно влияет на демократическую ценность избирательного процесса.
Во избежание риска подобного рода, и в Конституции, и первом варианте Закона о Выборах (L.O.R.E.G.), Закон о Выборах рассматривался как одна из ветвей Конституционного Закона. Был установлен правовой подход, что давало максимальные гарантии и ограничивало субъективную интерпретацию, которая усиливалась замалчиванием или двусмысленностью правил, а также не позволяло исполнительной власти диктовать «специальные» правила, которые могли привести к возможным манипуляциям на любом этапе процесса установления права голоса.
Поэтому в Испании, во многом благодаря такой философии, правительство или администрация в самом широком ее понимании не имела законного права регулировать или вводить положения, которые бы сказывались на избирательном законодательстве. Исполнительная власть может только одобрить указ или постановление о проведении выборов или технические постановления, которые следует соотнести с законом. С тех пор êак был разработан проект Конституции, исполнительная и административная ветви власти играли только инструментальную роль, способствуя выполнению данного закона, и по сути своей представляют собой организаторов избирательного процесса. Такая предпосылка сейчас заключена в избирательной культуре Испании. Хотя сама избирательная система не претерпела фундаментальных изменений, но ее аспект, который развивается через парламентские дебаты, заключается в действительном функционировании избирательных положений по отношению к организации избирательного процесса, контроля над ним и технической модернизации.
Следует также отметить, что концепция Избирательного Закона Испании со времени его принятия как конституционного/органического закона, заключается в том, как это заявлено в преамбуле, что он отвечает «потребности рассматривать унифицированным и глобальным образом» все аспекты избирательного процесса. В моделях Западной Европы существует предостаточно примеров «запутанных» типов законодательства, где Закон или Избирательный Кодекс представляет собой общую регулирующую рамку, которую необходимо дополнять или сопровождать либо другим законом, либо несколькими законами, либо постановлениями, положениями, циркулярами и т.д., издаваемыми законодательной властью. (Таким образом, вместо того, чтобы обеспечить прозрачность, это, тем самым, создает правовой лабиринт). Однако в то время Испанский парламент упразднил использование каких-либо устаревших моделей фрагментарного избирательного законодательства в качестве отправной точки и решил внести все положения в тот же самый текст с тем, чтобы он был функциональным и связным, ясно и кратко написанным. В этом смысле Закон о Выборах представляет собой настоящее пособие по процедурам. Оно охватывает упорядоченным образом не только конституционные принципы, которыми руководствуется избирательная система, но также конкретные меры и их временную программу проведения. Последние должны регулировать контроль, финансирование, менеджмент и администрацию любого избирательного процесса, принимая во внимание их различную классификацию (парламентские, местные и т.д. выборы).
Описание функциональных элементов системы
Мероприятия по курированию и контролю над избирательным процессом: Орган, на который возложены данные функции, был создан под названием Избирательный Совет. В некоторых странах Латинской Америки подобный орган называется «избирательной властью». Избирательный Совет имеет свою собственную иерархию и основывается на территориальном признаке: Центральный избирательный Совет; Провинциальный и местный Советы; а также Избирательные Советы Автономных общин (в Испании существует система практически федеральной децентрализации с 17 автономными регионами). Состав этого Органа смешанный: одна часть его членов назначается Советом Юридической Власти, а другая часть – Парламентом.
Центральный Избирательный Совет является постоянным органом; он имеет 13 членов, из которых восемь – судьи Верховного Суда, назначаемые по жребию, а другие пять членов, назначаемые Парламентом, руководят университетскими кафедрами в области права, политических наук или социологии. Президент избирается из числа судей, а Секретарь (без права голоса) является Генеральным Секретарем Конгресса Депутатов. Центральный Избирательный Совет обновляется спустя 90 дней после формирования, вслед за проведением выборов, нового Парламента. Его офис находится в одном из зданий Парламента. Избирательные Советы, в пределах их соответствующих территориальных границ, имеют абсолютную власть над всеми вопросами, касающимися выборов и организации процесса, хотя из соображений эффективности они не имеют специфической задачи физической организации выборов, а полностью занимаются только вопросами утверждения различных мероприятий, а также осуществления контроля и наблюдения за их законностью.
Операции по подготовке и пересмотру Переписи избирателей: Испанские граждане получают право избирать и возможность быть избранными на выборах по достижению 18-ти летнего возраста, и они автоматически включаются в список избирателей. Испанцы, постоянно проживающие за рубежом, также включаются в специальный список избирателей. Иностранцы из стран членов Европейского союза и Норвегии, постоянно проживающие в Испании, также вносятся в список избирателей. Они могут избирать и быть избранными на муниципальных выборах. Те граждане, которые достигли возраста 17 лет, вносятся в дополнительный список с тем, чтобы они могли принять участие в выборах, если им исполнится 18 лет в день голосования. Никаких карточек избирателя не выдается, поскольку личность каждого из них проверяется у избирательных столов; и тогда это делается на основе удостоверения или паспорта. Избиратели (их в настоящее время насчитывается 30 миллионов) получают пригласительные билеты или карточки по своему домашнему адресу, которые не используются при голосовании, а только показывают, что граждане внесены в Список избирателей, а также зарегистрированы на том избирательном столе (избирательном участке), к которому они относятся. Руководство деятельностью по переписи избирателей осуществляется Избирательным офисом по переписи, организацией, которая находится в непосредственном подчинении Избирательных Советов (находится в составе Министерства финансов). Основная информация по переписи предоставляется Городскими Советами (существует свыше 8,000 муниципалитетов, которые в обязательном порядке должны сообщать об уменьшении или увеличении населения, изменениях адресов или изменениях в картографии), а также консульскими службами и отделами регистрации актов гражданского состояния в случае смерти. Важный шаг в модернизации Руководства деятельностью по переписи избирателей был предпринят недавно в связи с реформой Закона о Выборах в 1995 году; вместо ежегодного обновления списков электората, проводившегося в предыдущие годы, был введен ежемесячный их пересмотр. В связи с реформированием Закона, исполнительная власть вынуждена была сделать значительные инвестиции в необходимую компьютеризацию данного процесса, а это означало, что за короткий промежуток времени ошибки, связанные с регистрацией избирателей, были сведены до минимума. В настоящее время при проведении выборов, за месяц до назначенной даты, в качестве первого шага проводится перепись избирателей, и ежемесячные списки электората вывешиваются для всеобщего обозрения на избирательных участках неделю спустя после объявления о проведении выборов. Избиратели могут сразу же заявить свой протест, в случае замеченной ошибки или отсутствия их в регистрационном списке.
Работа организаций, связанных с избирательным процессом: Министерство внутренних дел отвечает за хозяйственные и финансовые расходы, связанные с организацией выборов. Разумеется, оно также несет ответственность за безопасность и мирное проведение избирательной кампании, равно как и за свободное осуществление права голоса. Различные полицейские службы и служащие Гражданской Гвардии проходят специальное обучение в своих академиях по данным вопросам, и в день выборов они все имеют при себе карманную карточку, которая напоминает им о соответствующих положениях Конституции и Закона о выборах. Что касается хозяйственных и финансовых вопросов, то в обязанности Заместителя менеджера входит организация выборов, а также составление временного плана их проведения в соответствии с положениями различных статей Закона о выборах, которые, как уже отмечалось, очень подробны и определяют все временные периоды, включая часы открытия и закрытия избирательных участков. В области управления избирательным процессом Министерство внутренних дел, в пределах своих компетенций, имеет зависимое отношение с Центральным избирательным советом. Оно всегда согласовывает с ним решение любой проблемы или вопроса, который может возникнуть на различных этапах избирательного процесса. Указания Избирательного совета, даже в том случае, если иногда технические работники, непосредственно занятые подготовкой и проведением выборов, имеют другое мнение по практическому решению какой-либо проблемы, должны быть учтены без промедления.
На территориальном уровне, в соответствии с указаниями Министерства внутренних дел, государственные административные службы в каждой провинции отвечают за выполнение конкретных заданий по хранению и распределению материалов, относящихся к выборам, а также за распечатку бюллетеней и подготовку конвертов. Министерство внутренних дел также заключает контракты с агентами средств массовой информации по проведению аудиовизуальной кампании, и подготовленные материалы транслируются на протяжении всего процесса с целью информирования или напоминания избирателям об определенных вопросах (демонстрация списков избирателей, процедура голосования по почте, удостоверения личности, необходимые для голосования и т.д.)
Очень важной функцией Министерства внутренних дел является обнародование предварительных результатов подсчета голосов, на что выделяются большие человеческие ресурсы. После завершения подсчета голосов, тысячи избирательных агентов, представляющих администрацию, берут копию результатов на каждом из приблизительно 50.000 избирательных столов или участков, расположенных по всей стране, и отправляют их по телефону в региональные компьютеризированные центры, которые обрабатывают информацию и отправляют на центральный компьютер. В Испании большая скорость передачи предварительных результатов в значительной степени обеспечивается тем фактом, что все избирательные колледжи имеют в своем распоряжении телефон непосредственно в самом здании или поблизости. На эту работу также выделяются большие средства (можно привести, например, цифру в 5.000.000 Американских долларов).
Результаты этих огромных усилий, затраченных в ночь проведения выборов, заключаются в том, что значительно меньше времени требуется для информирования страны о подробных итогах выборов. Четыре часа спустя после закрытия процедуры голосования на 50.000 избирательных участках, детальный подсчет результатов проходит компьютерную обработку и становится достоянием гласности практически на сто процентов. Соперничающие на выборах политические группировки, а также средства массовой информации имеют прямую связь с центральным компьютером, установленным в Министерстве внутренних дел, что обеспечивает им доступ в реальном времени к данному процессу с самого его начала и до хода подсчета голосов. С 1996 года процесс подсчета стал доступным всему миру через Интернет. В настоящее время изучается возможность введения процедуры электронного голосования, хотя не совсем понятно, стоит ли делать инвестиции в данную технологию, – некоторая апробация такой системы уже проведена – если она всего лишь на три часа превысит скоростной рекорд, который Испании достигла с существующей системой обработки предварительного подсчета голосов. Другим неопределенным аспектом является поддержание на должном уровне и инспектирование тысяч электронных устройств для голосования, мониторинг которого необходимо осуществить до проведения новых выборов. Голосование посредством «Веб» страничек также изучается.
Работа по контролю над избирателями и кандидатами в ходе избирательного процесса: В Испании присутствие иностранных наблюдателей формально не запрашивалось ни одной из политических партий во время проведения первых выборов переходного политического периода двадцать лет тому назад. Это произошло потому, что, с одной стороны, теперь уже легализированные основные политические партии уже имели инфраструктуру и организацию, достаточную для того, чтобы обеспечить проведение кампании при наличии и противников, и сочувствующих. Они также могли обеспечить правильное проведение голосования посредством присутствия их законно аккредитованных делегатов почти на всех избирательных участках в соответствующих избирательных округах. С другой стороны Испанская избирательная система с самого начала ввела тот принцип, что суверенность народа должна находить свое выражение в активном контроле на суверенном акте голосования со стороны самих избирателей. Именно они должны возглавлять и организовывать процесс голосования и подсчета голосов. Закон о выборах, разработанный позже, дает более подробное определение этих двух аспектов.
Что касается возможности осуществления контроля за кандидатами в избирательном процессе, то здесь испанское законодательство не предлагает ничего нового. Кандидатуры представляются в Избирательные Советы в каждом избирательном округе, которые используют объективные критерии оценки их законности и обоснованности; обязательным для каждой политической партии, участвующей в предвыборной гонке, является назначение своего Представителя в Центральный избирательный совет в пределах девяти дней со дня объявления о выборах, который является законным представителем своего кандидата. Это отнюдь не означает, что данные Представители принимают участие в совещаниях данной организации.
Что касается контроля за голосованием со стороны самого электората, то для некоторых людей является откровением тот факт, что три члена избирательного участка (один Председатель или Президент и два члена избирательного участка) должны быть в обязательном порядке зарегистрированы в качестве избирателей в списках избирательных участков. Процедура их назначения имеет своей целью исключить какие-либо манипуляции при проведении жеребьевки на пленарной встрече, которая проводится в каждой ратуше на 25 – 29 день после объявления о выборах. На этой встрече назначаются три титулованных члена и шесть временных членов, которые должны присутствовать на избирательном участке в день голосования в том случае, если титулованные члены отсутствуют. Президентами или председателями являются люди с высшим образованием. Избиратели, назначенные посредством жеребьевки, имеют законное обязательство исполнять эти обязательства. Они получают официальное письменное уведомление о своем назначении от Избирательного совета, которое направляется по их домашнему адресу по почте. Вместе с этим уведомлением они получают Сборник инструкций, за выполнением которых контроль осуществляет Избирательный совет. Эти сборники, как и другие документы, касающиеся выборов, издаются Министерством внутренних дел на двух языках для тех избирательных округов, в которых каталанский, баскский или галисийский языки являются официальными языками, а также на кастильском, который является официальным языком всего государства. В Испании испанский язык официально не закреплен в Конституции. Испанским называют тот язык, который исторически является кастильским; он же известен за рубежом как испанский, поскольку Статья 3 Конституции рассматривает вышеперечисленные языки как испанские языки.
Выбор и назначение членов избирательного участка на основе жеребьевки, проводимой среди электората, а также гарантии, которые даются им для выполнения ими их мандата независимым образом, что обычно и делается с большим чувством ответственности, также является ключевым фактором для исключения какого-либо подлога или мошенничества на этапе голосования, подсчета голосов (публичный подсчет в том же самом месте, где проходит голосование), а также при последующей передаче Президентом или другими членами избирательного стола или участка оригинала и копии в запечатанном конверте ближайшему Судье. Представители кандидатов (каждый из них имеет экземпляр списка избирателей данного избирательного стола, каждый должен подписать протокол заседания, копия которого им предоставляется) также играют важную роль. На избирательном участке имеется доска объявлений, на которой отражены результаты голосования и подсчета, а дополнительный экземпляр их в запечатанном конверте передается третьим членом избирательного стола почтовому работнику. Последний собирает такие конверты на всех избирательных участках для последующей их отправки в Избирательный совет провинции или территории, который произведет финальный подсчет голосов.
Учитывая ключевую функцию избирательных столов, Законом о выборах предусмотрены специальные требования в отношении числа избирателей, приходящихся на такой стол. Он также определил секции или области, включающие минимальное число избирателей 500 человек, а максимальное – 2,000, которые подразделяются по столам (на практике максимальный предел числа избирателей на один стол определен в 1,000 избирателей). Соблюдается также территориальный критерий, который предусматривает, что в каждом муниципалитете, каким бы малым ни было число жителей в нем, должен быть организован, по крайней мере, один стол, даже если число избирателей меньше 500. Список имен избирателей каждого стола должен быть составлен в алфавитном порядке. Закон о выборах также определяет продолжительность голосования в 11 часов (достаточное время, поскольку все формальности по голосованию совершаются довольно быстро), а избирательные участки должны быть открыты с 9.00 утра и до 20.00 вечера, даже в том случае, если все списочные избиратели уже проголосовали.
Деятельность по финансовому регулированию избирательного процесса: это важная область управления на всех этапах избирательного процесса. В соответствии с испанским Законом о выборах, государство должно субсидировать не только действительные организационные и хозяйственные расходы, связанные с выборами, но также оно должно субсидировать, в соответствии с Конституционным законом о финансировании политических партий, и расходы политических группировок, связанные с участием в предвыборной гонке в Центральный, Местный или Европейский парламенты. Расходы по проведению выборов в автономные региональные Парламенты должны быть возложены на каждую Автономную Общину на одних и тех же принципах. Департамент Министерства внутренних дел, отвечающий за проведение выборов, также несет ответственность за подготовку бюджета, а также за использование государственных избирательных фондов в соответствии с конкретными положениями Закона о выборах. Фактически Министерство внутренних дел выступает в качестве административного органа, который имеет полномочия заключать контракты на предоставление внешних материалов и услуг, необходимых для проведения выборов; он также выступает в качестве посредника между Казначейством и участниками, соперничающими на выборах.
Закон о выборах предусматривает, в пределах финансирования, одобренного Парламентом, что после истечения 29 дневного срока после опубликования указа о проведении выборов, партии или политические группировки, которые уже предварительно обеспечили репрезентативность, могут получить авансовые средства в размере до 30 процентов от общей суммы субсидии, которую они получили на предыдущих выборах. Общая сумма субсидии, которую они получают в конце нового избирательного процесса, при условии, что они обеспечили необходимую репрезентативность, будут зависеть от числа голосов. Деньги выплачиваются государством после истечения срока, определенного для спорных требований и после предоставления (100 дней после выборов) подробных документов, отражающих все доходы и расходы, связанные с выборами, на счетах, открытых для этих целей кандидатами. Эти счета могут быть подвергнуты проверке со стороны Избирательных советов и Национального Аудиторского агентства в ходе избирательного процесса. Закон о выборах запрещает дотирование участия в предвыборной кампании какой-либо политической партии или группы избирателей частными лицами или компаниями, за исключением небольших индивидуальных сумм (приблизительно в 7,000 Американских долларов). В случае, если они не набирают достаточной репрезентативности или получают меньше голосов, чем это необходимо для начального подсчета, кандидаты должны вернуть субсидии, полученные в виде аванса, полностью или частично.
Расходы, субсидируемые государством и связанные с предвыборной деятельностью кандидатов, являются достаточно общими: бюллетени и конверты; расходы на рекламу и пропаганду для получения голосов избирателей; аренда помещений и офисов для проведения кампании; финансовые компенсации, выплачиваемые непостоянному персоналу партий, который привлекается для выполнения различной деятельности на время проведения предвыборной кампании; почтовые расходы или другие расходы по пересылке документов, материалов. В эту же категорию входят банковские проценты по кредитам, легально предоставленным организации, проводящей кампанию, на тот срок, пока государство выплатит общую субсидию на каждого кандидата в соответствии с результатами выборов.
Необходимо прояснить то факт, что обсуждаемое избирательное законодательство может быть модифицировано в части субсидирования политических партий и предвыборных кампаний в связи с проблемой коррупции. Испания, как и многие другие страны Западной Европы, имела серьезные проблемы в этом плане в последние годы. Коррупция возникает, главным образом, в результате тайного и нелегального финансирования некоторых предвыборных кампаний, где затраты слишком высокие и где законные лимиты максимально допустимых расходов, установленные для государственных фондов, обычно не выдерживаются. Дискуссия по этому вопросу имеет тенденцию к тому, чтобы предоставить больше возможностей для финансирования частным лицам или компаниям, значительно подняв верхний предел такого финансирования. Возможность внесения соответствующих поправок в Закон и рассматривается в настоящее время. Однако, если избирательное законодательство будет модифицировано, то частные финансовые вклады всегда будут подлежать, в соответствии с парламентским консенсусом, обязательной декларации и контролю.
Переход от территориального государства
Невозможно завершить описание испанского политического режима и его избирательной системы без краткого упоминания того, что имеет такое же историческое значение, как и переход от авторитарного государства, по сути своей, к модельному демократическому строю. Мы здесь имеем в виду тот переход, который осуществлялся параллельно тому, что был описан выше, – переход от сверх централизованного государства к сильно децентрализованному государству. Такой переход на политическом и социологическом уровне, без сомнения, был более трудным и сложным, чем переход от диктатуры к демократии. Возможно, что это было самой трудной проблемой, которую пришлось решать в Конституции 1978 года.
На практике для многих испанцев, которых мы могли бы назвать ультра консервативными, точно так же, как и для многих, практикующих прогрессивную политическую идеологию, было и остается трудным принять признание националистов, языковое разнообразие и создание самоуправления в различных регионах Испании, в которые делались большие инвестиции. Более того, установление демократии способствовало взрыву сильных националистических претензий, которые в значительной степени ассимилировались в политическую систему через избирательные механизмы, подпирающие процесс децентрализации. Примечательно, что данная система даже дает возможность НВ, политической организации, тесно примыкающей к террористической группировке ЕТА, на законном основании выдвигать своих кандидатов на выборах (законодательных, муниципальных, Страны Басков/Автономной и Европейских). Все всегда принимали результаты, хотя на протяжении ряда лет они свидетельствовали о существенном спаде в результатах голосования НВ.
При всей этой напряженности, испанская модель децентрализации была оригинальной с той точки зрения, что она учла наличие различных потребностей в автономии визави централизованной власти. Эти потребности были особенно сильными в Каталонии и в стране Басков, умеренными в других регионах и особенно слабыми в целом ряде регионов. Учитывая все это, была разработана долгосрочная стратегия гармонизации возможностей самоуправления каждой территории.
На основе этих принципов Испания была поделена на 17 Автономных общин. Каждая из них имеет свой собственный Парламент, избранный на основе всеобщего избирательного права. Эти парламенты были достаточно успешными. Они ознаменовали переход от государственной модели, начало которому было положено автономными выборами в Стране Басков и в Каталонии, которые прошли в начале 1980 годов. После этого были избраны парламенты Галиции и Андалузии, соответственно в 1981 и 1982 годах. Эти четыре региона называются «историческими национальностями». Остальные 13 автономных парламентов были сформированы на основе автономных выборов, походивших одновременно с местными выборами в 1983 году. В процессе государственной децентрализации одной из основных особенностей общей гармонизации была адаптация аналогичной избирательной системы на всей территории: выборы автономных парламентов (хотя число депутатов в них разное) проходили в соответствии с теми же правилами, что и распределение мест при выборе депутатов в центральный Парламент (Кортесы). Каждая автономная община имеет свой собственный Закон о выборах, который должен соответствовать Закону о всеобщих выборах в части его основных процедур.
На основе этих автономных парламентских ассамблей, избранных в соответствии со всеобщим избирательным правом, феномен умеренно развивающейся регионализации возник во многих местах, где такого сознания не было. Однако налицо также и феномен интеграции национализма в крепких и организованных рамках, что позволяет центральным и автономным властям вести переговоры на основе законности, которую обе они приобретают через избирательную урну. Именно эти переговоры обеспечили высокую степень децентрализации (намного более высокую, чем она существует во многих странах, формально именуемых «федеральными»), которая сегодня принимается большинством.
