18 марта 1992 года, в последний день перед роспуском, Израильский парламент, Кнессет, изменил избирательный закон в Израиле. Это важное институциональное изменение было осуществлено на четырнадцатых всеобщих выборах 29 мая 1996 года.
Инициатива по реформе избирательного закона возникла вследствие широко распространившейся неудовлетворенности результатами деятельности правительства. Стихийное движение широких масс во главе с выдающимися профессорами права и членами Кнессета приписывало сложившееся в 1980-х годах безвыходное положение в Израильской политической системе прежде всего политике коалиций. Небольшие партии, особенно религиозные, приобрели непропорционально большое влияние в процессе формирования коалиций, что привело к ослаблению дискреционных полномочий премьер-министра по формированию национальной государственной политики и получению этими партиями незаслуженно большой доли общественных ресурсов, при том что наряду с этим они имели чисто символические обязательства. Институциональное изменение, как предполагалось, должно было исправить эту ситуацию.
Из недавно опубликованных документов, Nachmias и Sened (1998), видно, что институциональная реформа в избирательном законе значительно уменьшила избирательную силу больших партий и придала вес религиозным и другим небольшим партиям при ведении переговоров. С точки зрения реформаторов результат избирательной реформы оказался неожиданным. Однако с теоретической точки зрения таких последствий можно было ожидать. В первом разделе мы рассматриваем избирательные правовые нормы, использовавшиеся в Израиле в 1951-1992 гг., и исследуем политические причины широкой неудовлетворенности этим институциональным устройством. Во втором разделе описываются главные атрибуты нового закона наряду с неосуществленными ожиданиями, которые значительно улучшили бы предыдущий закон. Проблемы, свойственные новому закону, обсуждаются с точки зрения концептуальной перспективы в третьем разделе. В последнем разделе мы обращаемся к общему значению реформы в контексте поиска плюралистических, демократических институциональных проектов.
Избирательная система в Израиле до 1996 года
Избирательный закон, применявшийся в Израиле с 1951 до 1992 года, был одним из самых чистых форм пропорциональной нормы. Весь Израильский электорат рассматривался как единый округ. Число мест, которое каждая партия получала в Кнессете, было почти пропорционально числу голосов, полученному партией на всеобщих выборах. Минимальное число голосов, необходимых, чтобы пройти в парламент, должно было составить один процент от всех голосов (с 1992 г. 1.5 процента), это очень низкий избирательный барьер по сравнению с другими подобными избирательными системами.
Одним из примечательных результатов этой чистой формы пропорциональной избирательной нормы было то, что Кнессет Израиля всегда состоял из множества партий. За тринадцать выборов, проведенных в 1949-1992 гг., ни одна из партий не получила большинства мест в Кнессете. В связи с этим было необходимо, чтобы самая большая партия в Кнессете, для того чтобы сформировать новое правительство, начинала после каждой избирательной кампании вести переговоры по формированию коалиции.
Формирование коалиции при многопартийной системе включает утомительный процесс переговоров по двум типам отступных: выплатам по ведомствам и выплатам на соглашения о стратегии (Laver и Schofield 1990; Sened 1996). При многопартийных системах партия, формирующая коалицию, должна добиться баланса между выплатами, связанными с ведомствами, и выплатами, связанными со стратегией. Любое правительство может преследовать только одну стратегию, которая редко удовлетворяет всех партнеров в правящей коалиции. Партия, формирующая коалицию, должна получить поддержку меньших партнеров. Выплаты отступных распределяются ею так, чтобы компенсировать их неудовлетворенность политикой, которую правительство в целом решает проводить. Эта неудовлетворенность часто ведет к распаду коалиционных правительств, когда выплаты, связанные с ведомствами, более не компенсируют компромиссы по стратегии различных партнеров коалиции (Mershon 1996; Sened 1996).
Новый избирательный закон
Когда массовое движение 1980-х гг. близилось к завершению, для защиты политических и избирательных преобразований был сформирован Государственный Комитет Конституции Израиля. Руководство объединения представило на рассмотрение детальное предложение о преобразованиях, включая специфические рекомендации относительно проблем прав человека, официальной структуры проверок и баланса между законодательным и исполнительным органами власти, а также нового избирательного закона. Несмотря на преданные гласности возражения большинства политологов в Израиле и значительного числа законодателей, представляющих различные партии, Кнессет после долгого политического обдумывания, маневрирования и тактики задержек изменил первоначальное направление движения и избирательный закон. Успех движения был приписан тому, что оно по своим масштабам, ресурсам и очевидности вылилось в выдающуюся общественную кампанию и было поддержано руководителями двух главных партий.
Новый избирательный закон включает два основных условия, которые, как предполагается, усиливают позиции премьер-министра в процессе формирования коалиции после всеобщих выборов. Первое, и самое важное, это то, что премьер-министр избирается непосредственно правомочными избирателями. Во время выборов избиратели отдельно голосуют за партию и отдельно – за своего наиболее предпочтительного кандидата в премьер-министры. Согласно прежнему избирательному закону, после выборов президент Израиля созывал всех вновь избранных членов Кнессета и консультировался с ними, прежде чем предложить одному из них сформировать коалицию. На практике (за единичным исключением), президент просил взяться за формирование коалиционного правительства главу самой крупной партии. Согласно новому закону, кандидат в премьер-министры, получающий более пятидесяти процентов голосов, является всенародно и открыто избранным. Если ни один из кандидатов не получает больше пятидесяти процентов голосов, проводится второй тур голосования. Незаполненные и недействительные избирательные бюллетени не подсчитываются.
Следовательно, один из двух претендентов гарантированно получит более пятидесяти процентов голосов. При этой процедуре премьер-министр может не оказаться главой самой большой партии в Кнессете. Фактически на выборах 1996 года Биньямин Нетаньяху победил на выборах на пост премьер-министра, в то время как его партия Ликуд получила 32 места в Кнессете, т.е. на два места меньше, чем Лейбористская партия, которая получила 34 места, в то время как глава этой партии и соперник Нетаньяху Шимон Перес проиграл на выборах на пост премьер-министра.
Чтобы далее укрепить власть премьер-министра и гарантировать стабильность коалиционных правительств, новый закон значительно сократил полномочия издавна существовавшего парламентского института вотума недоверия. Согласно новому закону, чтобы одобрить вотум недоверия, требуется абсолютное большинство членов Кнессета (61 член), по сравнению со старым законом, согласно которому было достаточно присутствия простого большинства членов, чтобы принять такой вотум. Наиболее значительно, однако, что согласно новому закону, если абсолютное большинство поддержит вотум недоверия, то не только правительство лишается власти, но и распускается Кнессет. Это изменение уменьшает намерение законодателей поддерживать вотум недоверия. Чтобы отправить в отставку коалиционное правительство без роспуска Кнессета, вотум недоверия должен получить поддержку, по крайней мере, 80 членов Кнессета.
Изданный в законодательном порядке закон не оправдал свою цель
Имеются три причины, в силу которых можно ожидать, что институциональное изменение не оправдает главную цель, для которой оно было принято в законодательном порядке. Первая причина хорошо известна и была подчеркнута учеными и некоторыми выдающимися выборными официальными лицами еще до институционального изменения. Новый избирательный закон дает возможность малым партиям оказывать давление на большие партии, чтобы обеспечить свои политические преференции в трех раундах: до первого тура выборов, затем перед вторым туром выборов и еще раз в ходе ведения переговоров по формированию коалиционного правительства.
Согласно старому закону, малые партии могли оказывать давление на большие партии только в процессе формирования коалиции, и исключительно, если они действительно обладали ключевым статусом. По новым правилам малые партии вообще и религиозные партии в частности фактически получают гарантии ключевого статуса во втором туре. Устранение второго тура сделало бы их значение основным уже в первом туре. Это институциональное изменение значительно увеличивает вероятность малых партий, в частности, религиозных, стать истинно значительными, таким образом, укрепляя их позиции в ведении переговоров.
Вторая причина, по которой можно ожидать, что новый закон не достигнет своей цели, непосредственно связана с другим заранее предполагаемым результатом: большие партии обречены потерять места в Кнессете и их могут получить малые партии. Так как Лейбористская партия потеряла свой доминирующий статус, партийная система Израиля превратилась в биполярную систему, в которой две главные партии при поддержке приверженных им партий соперничают друг с другом за получение контроля над парламентом и, следовательно, коалиционным правительством. Обычно руководителю самой большой партии дается первая возможность сформировать правительственную коалицию. Избиратели, полностью сознающие эту установленную практику, часто голосовали со стратегической точки зрения, чтобы увеличить возможности главы самой большой партии блока Кнессета, которой они отдали бы предпочтение в получении первой возможности сформировать правительственную коалицию. Избиратели могли быть более близки в своих идеологических убеждениях или политических преференциях одной из малых партий в Кнессет-блоке и, однако, отдать свои голоса за самую большую партию в блоке, чтобы увеличить ее шансы на получение первой возможности сформировать правительственную коалицию.
Новый избирательный закон устранил стимул голосовать за самую большую партию в блоке. Согласно новому закону, избиратели могут отдать свои голоса за главу партии, возглавляющей предпочитаемый ими парламентский блок, и затем искренне голосовать за ту партию, которую они предпочитают. Это неизбежно ведет к дополнительной фрагментарности в парламенте, поскольку заставляет избирателей отдавать свои голоса малым партиям, а не одной из самых больших партий. Эта дополнительная фрагментарность только усиливает свойственные коалиционным правительствам проблемы управления.
В первую очередь, как наглядно показывает Schofield (1995), со всех практических точек зрения необходимое условие заполненного устойчивого ядра двухмерного политического пространства, такого, каким является израильское политическое пространство, – это получение значительного численного преимущества одной центральной, доминирующей партией и ее центральное положение в парламенте.
Уменьшенная вследствие изменений в избирательном законе избирательная численность крупных партий и неизбежное увеличение силы малых и средних партий фактически уничтожают возможность образования устойчивого ядра в политическом пространстве Кнессета. Доминирующая партия-ядро может производить значительно меньше выплат, связанных с ведомствами, партнерам по коалиции, чем менее центральные небольшие партии, которые могут попытаться сформировать коалицию. То преимущество, которое основная, доминирующая партия имеет в процессе формирования коалиции, позволяет ей проводить относительно непротиворечивую, долговременную политику и вознаградить партнеров по коалиции вторичными портфелями, чтобы заручиться их поддержкой правительства и его политического курса. Низкая доля вероятности того, что согласно новому избирательному закону доминирующая партия может выйти на сцену, ослабляет способность правительства осуществлять непротиворечивую политику. Одновременно это увеличивает цену, которую партии, формирующие коалицию, должны платить, чтобы обеспечить поддержку своих партнеров в правительстве.
Другая причина состоит в том, что потеря мест в Кнессете двумя лидерами блока в пользу меньших партий, кажется, должна вызвать уменьшение доли портфелей, удерживаемых партиями, формирующими коалицию, имеет отношение к простой арифметике. Партия, формирующая коалицию, должна получить поддержку, по крайней мере, 61 члена Кнессета, чтобы представить коалицию к голосованию по формальному введению в должность (инвеститура), что является центральным институтом в многопартийных парламентских системах и необходимым условием для коалиции, чтобы стать официальным правительством. Блок, ведущий переговоры, в многопартийных парламентских системах – партия. Каждая партия, присоединяющаяся к коалиции, предъявляет в ходе ведения переговоров при формировании коалиции свои политические требования, также как и преференции, связанные с ведомствами. При условии, что правительство может преследовать только один политический курс, партия, формирующая коалицию, должна компенсировать партнеров по коалиции портфелями в той степени, в какой они могут достичь компромисса по их политическим преференциям. Это подразумевает, что число партнеров по коалиции должно быть положительно соотнесено со стоимостью формирования коалиции в плане числа портфелей, которые партия, формирующая коалицию, должна отдать своим партнерам. Уменьшенное число мест в Кнессете, которые потенциальные партии, формирующие коалиции, как ожидается, будут иметь благодаря новому закону, потребует увеличения числа партнеров по коалиции для формирования коалиции, побеждающей минимумом голосов, и для принятия вотума инвеституры в Кнессет. Таким образом, новое правило, как ожидается, увеличит число портфелей, которые будут распределены учредителями коалиций среди их партнеров.
Третья причина, по которой можно ожидать, что новый закон не достигнет своей цели, заключается в удивительном разрушении, которое он вносит в силу парламентского института вотума недоверия. С точки зрения эффективного управления, значение вотума недоверия как парламентской практики было хорошо объяснено Хубером (1996: 279): "Позволяя премьер-министру делать последнее предложение по политическому курсу, процедуры вотума доверия дают премьер-министру реальное влияние на окончательные результаты, даже когда эти процедуры не применяются". Другими словами, применяя процедуру вотума недоверия, премьер-министр может призвать партнеров по коалиции голосовать в поддержку правительства, даже если они не одобряют обсуждаемую стратегию. Поскольку, согласно новому закону, у членов Кнессета нет стимула принимать вотум недоверия, премьер-министр утратил важное средство управления. Кроме того, вотум недоверия перестал представлять собой вероятную угрозу, что чрезмерный бюджет и политические требования малых партнеров по коалиции могут привести к отставке правящей коалиции. Это, в свою очередь, ведет к тому, что меньшие партии поднимают свои требования к партиям, формирующим коалиции, относительно выплат, связанных с политической стратегией.
Итак, существуют три теоретически обоснованные причины ожидать, что институциональное изменение произведет действие противоположное тому, которое оно было призвано сделать. Вместо того чтобы уменьшить фрагментарность в правительстве и ослабить позиции меньших партий в ведении переговоров, новый избирательный закон, как ожидается, увеличит и фрагментарность, и силу позиций небольших партий, особенно религиозных. Во-первых, новый закон институционализирует для маленьких партий большее количество возможностей вести с кандидатами в премьер-министры, и затем с выбранным премьер-министром переговоры о собственных выгодах. Чтобы увеличить свои возможности выиграть на выборах, кандидаты обещают ряд отступных маленьким партиям в обмен на их поддержку в первом и втором турах и в процессе формирования коалиции. Во-вторых, новый закон полностью изменяет стимул избирателей стратегически голосовать за большую партию в блоке Кнессета. Неизбежно, что большие партии будут терять места в Кнессете, значительно уменьшая вероятность, что главная, центральная партия образует парламентское ядро и будет проводить относительно постоянную политику. Кроме того, партии, формирующие коалицию, чтобы сформировать и поддержать правящие коалиции, должны будут полагаться на большее количество партнеров. Это, в свою очередь, увеличит и фрагментарность в правительстве, и выплаты коалиции маленьким партиям. В заключение, подвергая риску роль процедуры вотума доверия, новый закон нанесет ущерб и способности коалиций осуществлять управление, и эффективности парламентских оппозиций.
