Исторические предпосылки
Избирательная система Испании имеет долгую историю. Она восходит к началу 19 столетия и связана с чрезвычайными обстоятельствами, возникшими в результате вторжения в страну армии Наполеона. Образовавшийся в те годы политический вакуум открыл путь созыву Центральным Советом (Хунта) – лидерами сопротивления – в Андалузском городе Кадисе национальной ассамблеи (Кортесы). Депутаты, которые собрались со всех регионов Испании-метрополии и из заграницы, были избраны на основе общенародного голосования (в соответствии с «инструкциями по выбору депутатов» от 1810 года, которые прилагались к объявлению о созыве данной ассамблеи и явились своего рода зачатком закона о выборах). Данная Ассамблея на своем первом собрании объявила себя суверенным и учредительным органом, став, таким образом, первым современным парламентом в истории Испании. Он прекратил свое существование с принятием Конституции 1812 года. Совершенно очевидно, что текст Конституции пронизан либеральным мышлением (термин «либеральный», в применении к политике, происходит от названия группы прогрессивных депутатов в парламенте Кадиса) и для испанского народа всегда был символом политической свободы. При разработке этой первой Конституции на испанском языке, которая вобрала в себя многие идеи Французской революции и образцы Конституции Соединенных Штатов Америки, ее авторы черпали вдохновение в старых демократических традициях испанских муниципалитетов. В тексте конституции 1812 года последние вновь обрели свой былой статус избирательных институтов (муниципалитеты в истории и политике Испании всегда играли ключевую роль в защите свободы).
«Кадисские Кортесы» (Кадисский парламент) всегда рассматривались как начало демократических идей и права голоса, и не только в Испании, но во всем испано-язычном мире. Это произошло потому, что наряду с депутатами Испании-метрополии, в разработке текста Конституции принимали участие и представители тогдашних Испанских провинций Америки (одна из трех групп представителей, которые встретились в Кадисе, называла себя партией «Американцев»). Некоторые из них позднее станут лидерами движения за независимость в Латинской Америке. Таким образом, Конституция Кадиса не только послужила основой для последующих конституций Испании, но также стала отправной точкой для первых конституций новых независимых латиноамериканских государств. (Мы могли бы также добавить, что почти во всех странах Латинской Америки процесс становления независимости начался с борьбы за демократизацию власти в городских муниципальных советах.) Интересно при этом отметить, что многие из первых законов о выборах в 19 веке в испано-язычных странах по обеим сторонам Атлантического океана в качестве общей отправной точки имели один и тот же конституционный текст.
Исходя из столь основополагающего вступления, можно сказать, что законы, которым предстояло определять право голоса, формально появились в Испании в 1837 году, а всеобщее избирательное право было установлено в 1869 году и утверждено законом 1907 года. Однако бурное развитие испанской истории на протяжении всего 19 и части 20 столетия предопределило неоднократные отступления и продвижения вперед в процессе осуществления демократических свобод, а, следовательно, и в функционировании избирательной системы.
Вторая Республика, провозглашенная в 1931 году в результате муниципальных выборов, которые вынудили короля отречься от престола, также ввела право голоса для женщин. Испанские женщины, которые принимали участие в голосовании, начиная с Всеобщих выборов 1931 года, получили такую возможность задолго до того, как это произошло в других странах Западной Европы (например, раньше, чем во Франции). Триумф Народного Фронта на выборах 1936 года, результаты которых не ставились никем под сомнение, через несколько месяцев вызвал антидемократическую реакцию и начало гражданской войны, которая продолжалась с 1936 по 1939 год. Она закончилась победой генерала Франко, чему способствовали междоусобные конфликты республиканских сил и сильная внешняя военная поддержка стран с фашистским режимом.
Общепризнанным фактом является то, что установление диктатуры повлекло за собой почти сорокалетний перерыв в осуществлении демократических прав. И тем не менее, как это позже было доказано политическим переходным периодом в Испании, этих почти четырех десятилетий оказалось недостаточно для того, чтобы стереть из исторической памяти прошлое вообще и накопленный столетний опыт применения избирательного законодательства в частности. В период между 1810 и 1936 годами в Испании было принято двенадцать законов о выборах, а также много других законодательных положений, в соответствии с которыми за этот длительный период было проведено 55 парламентских выборов.
Дело в том, что даже еще до смерти Франко в самой Испании в интеллектуальных кругах и среди членов демократических оппозиционных партий, которые только начали выходить из подполья, уже обсуждался и изучался вопрос о наиболее приемлемой для страны избирательной системе. Сразу же после смерти Франко в ноябре 1975 года этот вопрос подняли средства массовой информации, и начались интенсивные дебаты относительно достоинств и недостатков избирательной системы, функционировавшей во времена Второй Республики, а также различных систем, используемых в других странах.
Развитие в рамках переходного политического периода
Сразу же после смерти престарелого диктатора был достигнут почти всеобщий консенсус о необходимости заключения пакта между политическими силами, включая реформистское крыло старого режима. Мирный переход необходимо было совершить путем справедливых, открытых и надежных выборов, а для этого нужна была избирательная система, которая обеспечила бы соответствующие возможности для всего широкого спектра политических партий, включая националистические партии, принять участие в конкурентной борьбе за право быть представленными в будущем парламенте.
Год спустя после смерти Франко, в декабре 1976 года, правительство обратилось к испанскому народу с просьбой одобрить посредством всенародного референдума Закон о политической реформе государства. Тем самым впервые признавался принцип народного суверенитета, дававшего гражданам право свободно выражать свою волю и выбирать между политической системой, основанной на демократии, и продолжением диктатуры. В соответствии с первой альтернативой, ответ «Да» при голосовании означал бы законность и свободный мандат созыву демократического представительного парламента, который был бы избран через шесть месяцев. Выборы такого парламента проводились бы на основе избирательной системы, которая также была бы одобрена, если бы результатом всенародного референдума был ответ «Да» для демократии. Результаты референдума были ошеломляющими. Всего лишь два процента испанского электората сказали «Нет» демократии, остальные проголосовали за нее.
Одобренная всенародным референдумом политическая реформа сформировала двухпалатный парламент, включавший Конгресс из 350 депутатов (в основе его был представительный принцип – по одному депутату от 100 000 населения) и Сенат из 297 сенаторов (это число в последующие годы изменилось). Дебаты по поводу избирательной системы, необходимой для формирования этих палат, главным образом велись относительно двух принципиальных аспектов, которые являются основой всех избирательных систем: по какому территориальному принципу должны быть установлены избирательные округа; какую избирательную формулу следовало бы выбрать, учитывая исторический/политический контекст страны?
Сильное историческое влияние на различные регионы Испании означало, что избирательная система, принятая в 1977 году, должна была сбалансировать чистый компонент «населения» (то есть, должна была определить для каждой территориальной единицы количество депутатов для избрания в соответствии с числом жителей, имеющих право голоса) с формулой, которая позволяла бы населению каждой территории иметь минимальную репрезентативность в соответствии с различиями в размерах территорий. Здесь следует отметить, что Испания является страной, для территории которой характерен большой демографический дисбаланс. Поэтому принятая избирательная система в отношении распределения мест по избирательным округам была основана на «двухъярусной» смешанной системе пропорционального представительства и сочетала выборы на провинциальном уровне с общенациональными партийными списками.
Определение территориальных границ каждого избирательного округа было связано с делением Испании на провинции (страна разделена на 50 провинций), к которым было добавлено два избирательных округа, охватывавших два автономных испанских города, расположенных за пределами Пиренейского полуострова. Распределение 350 мест в Конгрессе было сделано таким образом, чтобы каждый избирательный округ имел бы два постоянных места, принадлежащих ему в соответствии с территориальным принципом деления, а оставшиеся места распределялись бы между избирательными округами в соответствии с различной численностью «населения». Это делает возможным, чтобы в некоторых случаях от одних выборов до других число депутатов, которое каждый избирательный округ имеет возможность избирать, изменялось бы лишь крайне незначительно. Конституция впоследствии определила количество депутатских мест в Конгрессе в границах от 300 до 400 мест. На практике, однако, изначальное число – 350 парламентских мест – сохраняется до настоящего времени и делится между 52 избирательными округами соответствии с описанной выше системой.
Для того чтобы компенсировать последствия распределения мест среди избирательных округов в соответствии с системой «территория/население» (при которой одни кандидаты оказывались в более выгодном положении, чем другие), избирательной системой предусматривался элемент корректировки в формуле конвертации голосов в парламентские места. Системы простого большинства, такие как FPTP (система простого большинства голосов) или TRS (двухтуровая система), которые могли еще больше усилить эффект диспропорции «двухъярусной» смешанной системы, были отвергнуты, и была выбрана система закрытых партийных списков PR, при этом для распределения мест в парламенте использовалась формула д’Ондта. Были введены новые бюллетени, содержащие закрытые списки, а также Закон д’Ондта о пропорциональности, которыми и руководствовались при определении числа мест на одну провинцию, хотя в таком случае определенные кандидаты также оказывались в более выгодном положении. Одновременно, чтобы воспрепятствовать участию кандидатов в распределении мест, был установлен ограничительный трехпроцентный (как минимум) барьер в каждом избирательном округе.
Система выборов в Сенат, который является палатой территориального представительства и в настоящее время состоит из 257 сенаторов (данное число может быть на одного человека больше или меньше), имеет совершенно иную организацию, поскольку только 208 мест избираются прямым голосованием. Они определяются на основе предоставления четырех мест для каждого провинциального избирательного округа, независимо от численности их населения. При этом избиратель может голосовать за трех кандидатов, фигурирующих на одном бюллетене (на котором каждая политическая группировка представляет для выбора трех кандидатов и имеет в своем распоряжении три графы). При такой системе «открытых списков» PR избиратель имеет возможность голосовать за одного кандидата или за трех кандидатов от трех различных партий. Оставшаяся часть сенаторов (49 по действующему законодательству) избирается путем косвенного голосования парламентами 17 автономных регионов (сообществ).
Что касается активного права голоса (право избирать) и пассивного права голоса (право быть избранным), то таковые права избирательная система Испании предоставляет практически всем без ограничений совершеннолетним гражданам (достигшим восемнадцати лет), за исключением только осужденных, которым вынесен окончательный судебный приговор, или в случае кандидатов, выдвинутых на выборы, а также тех, кто выполняет определенные государственные функции (судьи, военные, высокопоставленные чиновники и т.д.) Далее, кандидаты не обязаны делать каких-либо финансовых вложений, чтобы принять участие в избирательной борьбе. Было сочтено целесообразным устранить любую дискриминацию по финансовому признаку при выдвижении кандидатур, даже несмотря на риск возможных нарушений, при этом кандидатура должна выдвигаться легально зарегистрированной партией (следует отметить, что зарегистрировать политическую партию в Испании очень легко) или группой избирателей. И, наконец, что касается участия избирателя в выборах, то ему предоставлена полная свобода выбора в отношении того, использовать свое право голоса или нет, – введение обязательного участия в выборах в контексте перехода от диктаторского режима к демократии было бы идеологическим противоречием.
В соответствии с планируемой временной программой, через три месяца после конституционного референдума, первые избирательные правила (как они описаны выше) были предварительно одобрены, а еще три месяца спустя прошли всеобщие выборы, которые и определили состав конституционно избранного парламента. Интеграционный характер описанной выше избирательной системы – слишком фундаментальной, чтобы быть жизнеспособной в политически переходный период, – несмотря на недостатки, которые, впрочем, можно найти в любой избирательной системе, был подтвержден тем фактом, что и правые, и центристы, и социалисты, и коммунисты, а также Баскские и Каталонские националисты получили представительство в парламенте в соответствии со своими ожиданиями. Такой парламентский плюрализм, достигнутый без излишней фрагментации и отразивший главные идеологические направления внутри страны, имел фундаментальное значение для достижения реального консенсуса по тексту Конституции. Сложный процесс её подготовки занял более года, однако, без сомнения, с точки зрения компаративного закона, её можно считать по многим аспектам одной из наиболее прогрессивных в мире.
Среди положений Конституции (Статья 8), пожалуй, наиболее важным и имеющим далекие последствия было предоставление Парламенту эксклюзивного права учреждать избирательные правила, а также придание закону о выборах статуса конституционного закона. Любые поправки к Конституции, даже минимальные, должны быть представлены на рассмотрение Конституционной комиссии Парламента и пройти через все формальные процедуры, предусмотренные для конституционных законов.
В 1978 году после одобрения референдумом новой испанской Конституции учредительный Парламент, который выполнил свою функцию разработки основного Закона страны, был сразу же распущен. Были объявлены новые всеобщие выборы, которые должны были проложить дорогу в жизнь первой осуществляемой в обычном порядке законодательной власти, а также первые демократические муниципальные выборы, что, таким образом, завершило начальный этап политического преобразования Испании.
Правовые и функциональные аспекты избирательной системы
Избирательная система Испании, будучи по сути своей инструментом, гарантирующим эгалитарное и демократическое голосование, а также конвертацию голосов в политическое представительство, оказалась действительно эффективной моделью, настолько эффективной, что она оставалась жизнеспособной и неизменной на протяжении двадцати лет, после того как ее принципиальные положения были одобрены на основе консенсуса на первом этапе переходного периода. (Она обеспечила большинство относительно стабильных правительств, а также значительные перемены в 1982 и в 1966 году.) Первый Конституционный Закон о выборах, принятый в 1985 году, ратифицировал основу той системы, которая была разработана в 1977 году, а также расширил положения, применявшиеся в политически переходный период.
Правда, в последнее время возникли определенные дебаты относительно возможности введения в избирательную систему небольших модификаций, а также принятия системы открытых списков вместо закрытых списков. При этом выдвигались робкие предложения в пользу одномандатных округов и безальтернативных кандидатур. Однако маловероятно, что в сложном контексте испанской политики/выборов преимущества других систем смогут компенсировать те трудности, которые могут возникнуть, особенно с одномандатными округами, и в этом все политические круги отдают себе отчет.
К тому, что было уже сказано, следует еще добавить, что ценность избирательной системы Испании заключается в ее политической функциональности (в рамках испанского общества) и легитимности, которые она постепенно приобретала в ходе многочисленных избирательных процессов, имевших место в течение двадцатилетнего существования данной системы. Ни одна политическая сила, какого направления она бы ни была, никогда не выдвигала достаточно серьезного обвинения в избирательном подлоге или обмане, а некоторые нарушения, на которые поступали жалобы, всегда оказывались весьма незначительными. Все кандидаты воспринимают предварительные результаты выборов, объявляемые Министерством внутренних дел в ночь после голосования, как достоверные. Точно также воспринимают их средства массовой информации и электорат.
Причина такой ситуации кроется в глубоко укоренившемся убеждении тех, кто разрабатывал избирательное законодательство Испании, в том, что избирательная система, которая теоретически может рассматриваться как самая лучшая в мире, на практике может оказаться бесполезной. Это происходит, если процедуры по ее применению оставляют место для манипуляций в таких важных областях, как составление избирательных списков, регистрация кандидатов, подсчет голосов и многих других, как технических, так и административных моментах. В целом все это непосредственно влияет на демократическую ценность избирательного процесса.
Во избежание риска подобного рода и в Конституции, и первом варианте Закона о выборах (L.O.R.E.G.), Закон о выборах рассматривался как составная часть Конституционного Закона. Был определен правовой подход, что давало максимальные гарантии и ограничивало субъективные интерпретации, которые могли появиться в результате умолчаний или двусмысленности правил; правовой подход также не позволял исполнительной власти диктовать «специальные» правила, которые могли привести к возможным манипуляциям на любом этапе процесса установления права голоса.
Поэтому в Испании, во многом благодаря такой философии, правительство или администрация в самом широком понимании не имели законного права регулировать или вводить постановления, которые бы сказывались на избирательном законодательстве. Исполнительная власть может только одобрить указ или постановление о проведении выборов или технические постановления, которые следует соотнести с законом. С тех пор как был разработан проект Конституции, исполнительная и административная ветви власти являлись только техническими исполнителями, способствуя выполнению данного закона, и по сути своей представляют собой организаторов избирательного процесса. Этот исходный момент сейчас является составным элементом избирательной культуры Испании. Хотя сама избирательная система не претерпела фундаментальных изменений, один из ее аспектов, который развивается в ходе парламентских дебатов, заключается в действительном функционировании избирательных положений по отношению к организации избирательного процесса, контроля над ним и технической модернизации.
Следует также отметить, что концепция Избирательного Закона Испании со времени его принятия как конституционного/органического закона, заключается в том, как это заявлено в преамбуле, что он отвечает «потребности рассматривать унифицированным и глобальным образом» все аспекты избирательного процесса. В моделях Западной Европы существует предостаточно примеров «запутанных» типов законодательства, где Закон или Избирательный Кодекс представляют собой общие регулирующие рамки, которые необходимо дополнять или сопровождать либо другим законом, либо несколькими законами, либо постановлениями, положениями, циркулярами и т. д., издаваемыми законодательной властью. (Таким образом, они, вместо того чтобы обеспечить прозрачность, создают правовой лабиринт.) Однако в свое время испанский Парламент упразднил использование каких-либо устаревших моделей фрагментарного избирательного законодательства в качестве отправной точки и решил внести все положения в один текст с тем, чтобы он был функциональным и когерентным, ясно и кратко написанным. В этом смысле Закон о выборах представляет собой настоящее пособие по избирательным процедурам. Он содержит в установленном порядке не только конституционные принципы, которыми руководствуется избирательная система, но также конкретные меры и график их проведения, которые должны регулировать контроль, финансирование, менеджмент и администрацию любого избирательного процесса, причем, учитывая их различную классификацию (парламентские, местные и т.д. выборы).
Описание функциональных элементов системы
Деятельность по курированию избирательного процесса и контролю над ним.
Орган, на который возложены данные функции, был создан под названием Избирательный Совет. В некоторых странах Латинской Америки подобный орган называется «избирательной властью». Избирательный Совет имеет свою собственную иерархию и основывается на территориальном признаке: Центральный избирательный Совет; Провинциальный и местный Советы; а также Избирательные Советы Автономных сообществ (в Испании существует система практически федеральной децентрализации с 17 автономными регионами). Состав этого Органа смешанный: одна часть его членов назначается Советом юридической власти, а другая часть – Парламентом.
Центральный Избирательный Совет является постоянным органом; он состоит из 13 членов, из которых восемь – судьи Верховного Суда, назначаемые по жребию, а другие пять членов, назначаемые Парламентом, руководят университетскими кафедрами в области права, политических наук или социологии. Президент избирается из числа судей, а Секретарь (без права голоса) является Генеральным Секретарем Конгресса Депутатов. Центральный Избирательный Совет обновляется спустя 90 дней после формирования нового Парламента (вслед за выборами). Его офис находится в одном из зданий Парламента. Избирательные Советы, в пределах соответствующих территориальных границ, имеют абсолютную власть по всем вопросам, касающимся выборов и организации процесса, хотя из соображений эффективности они не имеют специфической задачи физической организации выборов, а полностью занимаются только вопросами утверждения различных действий, а также осуществлением контроля и наблюдения за их законностью.
Деятельность по подготовке и пересмотру переписи избирателей.
Испанские граждане получают право избирать и быть избранными по достижению 18-летнего возраста, и они автоматически включаются в список избирателей. Испанцы, постоянно проживающие за рубежом, также включаются в специальный список избирателей. Иностранцы из стран членов Европейского союза и Норвегии, постоянно проживающие в Испании, также вносятся в список избирателей. Они могут избирать и быть избранными на муниципальных выборах. Граждане, достигшие 17-летнего возраста, вносятся в дополнительный список с тем, чтобы они могли принять участие в выборах, если им исполнится 18 лет в день голосования. Никаких карточек избирателя не выдается, поскольку личность каждого проверяется на избирательных участках по предъявлению удостоверения или паспорта. Избиратели (их в настоящее время насчитывается 30 миллионов) получают пригласительные карточки по своему домашнему адресу, которые не уполномочивают на голосование, а только показывают, что граждане внесены в Список избирателей, а также зарегистрированы на том избирательном участке, к которому они относятся. Руководство деятельностью по переписи избирателей осуществляется Ведомством по переписи избирателей, организацией, которая находится в непосредственном подчинении Избирательных Советов и финансово зависит от Национального Статистического Совета (при Министерстве финансов). Основная информация по переписи предоставляется Городскими Советами (существует свыше 8000 муниципалитетов, которые в обязательном порядке должны сообщать об уменьшении или увеличении населения, изменениях адресов или изменениях в картографии), а также консульскими службами и отделами регистрации актов гражданского состояния в случае смерти.
Важный шаг в модернизации руководства деятельностью по переписи избирателей был предпринят недавно в результате реформы Закона о выборах в 1995 году, вместо ежегодного обновления списков электората, проводившегося в предыдущие годы, был введен ежемесячный их пересмотр. В связи с реформой Закона исполнительная власть вынуждена была сделать значительные инвестиции в необходимую компьютеризацию данного процесса, а это означало, что за короткий промежуток времени ошибки, связанные с регистрацией избирателей, были сведены до минимума. В настоящее время перепись избирателей проводится за месяц до назначенной даты выборов, и списки электората вывешиваются для всеобщего обозрения на избирательных участках неделю спустя после объявления о проведении выборов. Избиратели могут сразу же выразить свой протест в случае замеченной ошибки или отсутствия их фамилий в регистрационном списке.
Деятельность организаций, связанных с избирательным процессом.
Министерство внутренних дел отвечает за хозяйственные и финансовые расходы, связанные с организацией выборов. Разумеется, оно также несет ответственность за безопасность и мирное проведение избирательной кампании, равно как и за обеспечение свободного осуществления права голоса. Различные полицейские службы и служащие Гражданской Гвардии проходят в своих академиях специальное обучение по данным вопросам, и в день выборов все они имеют при себе карманную карточку, которая напоминает им о соответствующих положениях Конституции и Закона о выборах. Что касается хозяйственных и финансовых вопросов, то в обязанности заместителя менеджера по управлению выборами входит организация выборов, а также составление графика их проведения в соответствии с положениями различных статей Закона о выборах, которые, как уже отмечалось, очень подробны и определяют все фазы времени, включая часы открытия и закрытия избирательных участков.
В области управления избирательным процессом Министерство внутренних дел, в пределах своей компетенции, находится в прямой зависимости от Центрального избирательного совета. Оно всегда согласовывает с ним решение любой проблемы или вопроса, который может возникнуть на различных этапах избирательного процесса. Указания Избирательного совета, даже в том случае, если иногда технические работники, непосредственно занятые подготовкой и проведением выборов, имеют другое мнение по практическому решению какой-либо проблемы, должны быть учтены без промедления.
На территориальном уровне, в соответствии с указаниями Министерства внутренних дел, государственные административные службы в каждой провинции отвечают за выполнение конкретных заданий по хранению и распределению материалов, относящихся к выборам, а также за распечатку бюллетеней и подготовку конвертов. Министерство внутренних дел также заключает контракты с агентами средств массовой информации по проведению аудиовизуальной кампании, и подготовленные материалы транслируются на протяжении всего процесса с целью информирования избирателей или напоминания им об определенных моментах (демонстрация списков избирателей, процедура голосования по почте, удостоверения личности, необходимые для голосования и т. д.)
Очень важной функцией Министерства внутренних дел является обнародование предварительных результатов подсчета голосов, на что выделяются огромные человеческие ресурсы. После завершения подсчета голосов тысячи избирательных агентов, представляющих администрацию, берут копию результатов на каждом из приблизительно 50 000 избирательных участков, расположенных по всей стране, и отправляют их по телефону в региональные компьютеризированные центры, которые обрабатывают информацию и отправляют ее на центральный компьютер. В Испании большая скорость передачи предварительных результатов в значительной степени обеспечивается тем фактом, что все избирательные коллегии имеют в своем распоряжении телефон непосредственно в самом здании или поблизости. На эту работу также выделяются большие средства (можно назвать, например, сумму в 5.000.000 долларов США).
Результаты этих огромных усилий, затраченных в ночь проведения выборов, заключаются в том, что значительно меньше времени требуется для информирования страны о подробных итогах выборов. Четыре часа спустя после закрытия процедуры голосования на 50 000 избирательных участках, детальный подсчет результатов проходит компьютерную обработку и становится достоянием гласности практически на сто процентов. Соперничающие на выборах политические группировки, а также средства массовой информации имеют прямую связь с центральным компьютером, установленным в Министерстве внутренних дел, что обеспечивает им доступ в реальном времени ко всему процессу подсчета голосов. С 1996 года процесс подсчета стал доступным всему миру через Интернет. В настоящее время изучается возможность введения процедуры электронного голосования, хотя не совсем понятно, стоит ли делать инвестиции в данную технологию, – некоторая апробация такой системы уже проведена, – если она всего лишь на три часа превысит скоростной рекорд, который был достигнут в Испании при использовании существующей системы обработки данных предварительного подсчета голосов. Другим неопределенным аспектом является поддержание на должном уровне и инспектирование тысяч электронных устройств для голосования, мониторинг которых необходимо осуществлять до проведения новых выборов. Также изучается голосование посредством веб-страниц.
Деятельность по контролю над избирателями и кандидатами в ходе избирательного процесса.
В Испании во время проведения первых выборов переходного политического периода двадцать лет тому назад присутствие иностранных наблюдателей формально не запрашивалось ни одной из политических партий. Это произошло, потому что, с одной стороны, легализованные основные политические партии уже имели собственную инфраструктуру и организацию, достаточную для того, чтобы обеспечить проведение кампании при наличии и противников, и сочувствующих. Они также могли обеспечить правильное проведение голосования посредством присутствия их законно аккредитованных представителей почти на всех избирательных участках в соответствующих избирательных округах. С другой стороны, испанская избирательная система с самого начала ввела тот принцип, что суверенность народа должна находить свое выражение в активном контроле за суверенным актом голосования со стороны самих избирателей. Именно они должны возглавлять и организовывать процесс голосования и подсчета голосов. Закон о выборах, разработанный позже, дает более подробное определение этих двух аспектов.
Что касается возможности контролировать кандидатов в ходе избирательного процесса, то здесь испанское законодательство не предлагает ничего нового. Кандидатуры в каждом избирательном округе представляются в Избирательные Советы, которые используют объективные критерии оценки их законности и обоснованности; обязательным для каждой политической партии, участвующей в выборной борьбе, является назначение в Центральный избирательный совет в течение максимум девяти дней со дня объявления о выборах своего представителя, который будет выступать в качестве законного спикера/представителя кандидатов данной партии. Это отнюдь не означает, что эти представители принимают участие в совещаниях Избирательного совета.
Что касается контролирования голосования со стороны самого электората, то для некоторых людей является откровением тот факт, что три члена комиссии избирательного участка (один председатель и два члена) должны быть в обязательном порядке зарегистрированы в качестве избирателей в списках избирательных участков. Процедура их назначения имеет своей целью исключить какие-либо манипуляции при проведении жеребьевки на пленарном заседании, которое проводится в каждом муниципалитете на 25 – 29 день после объявления о выборах. На этом заседании назначаются три основных члена и шесть запасных членов участковой комиссии, которые должны присутствовать на избирательном участке в день голосования в том случае, если основные члены отсутствуют. Председателями являются люди с высшим образованием. Избиратели, назначенные посредством жеребьевки, обладают правовым обязательством приступить к исполнению этих обязанностей. Они получают от Избирательного совета официальное письменное уведомление о своем назначении, которое направляется по их домашнему адресу по почте. Вместе с этим уведомлением они получают Сборник инструкций, контроль за выполнением которых осуществляет Центральный Избирательный совет. Эти сборники, как и другие документы, касающиеся выборов, издаются Министерством внутренних дел на двух языках для тех избирательных округов, в которых каталанский, баскский или галисийский языки являются официальными языками, а также на кастильском, который является официальным языком всего государства. В Испании испанский язык официально не фигурирует в Конституции. Испанским называют тот язык, который исторически является кастильским; он же известен за рубежом как испанский, поскольку Статья 3 Конституции рассматривает вышеперечисленные языки как испанские языки.
Выбор и назначение членов участковой комиссии на основе жеребьевки, проводимой среди электората, а также гарантии, которые даются им для суверенного выполнения своих обязанностей, что обычно они и делают с большим чувством ответственности, также являются ключевым моментом в обеспечении практической невозможности какого-либо подлога или мошенничества на этапе голосования, подсчета голосов (публичный подсчет в том же самом месте, где проходит голосование), а также при последующей передаче председателем или другими членами участковой комиссии оригинала и копии документов в запечатанном конверте ближайшему арбитру. Представители кандидатов (каждый из них имеет экземпляр списка избирателей данного избирательного участка, каждый должен подписать протокол заседания, копия которого им предоставляется) также играют важную роль. На избирательном участке имеется доска объявлений, на которой отражены результаты голосования и подсчета, а дополнительный экземпляр их в запечатанном конверте передается третьим членом избирательного участка почтовому работнику. Последний собирает такие конверты на всех избирательных участках для последующей их отправки в Избирательный совет провинции или территории, который произведет заключительный подсчет голосов.
Учитывая ключевую функцию избирательных участков, Законом о выборах предусмотрены специальные требования в отношении числа избирателей, приходящихся на такой участок. В Законе также определены секции или области, содержащие минимальное число избирателей 500 человек, а максимальное – 2000, которые подразделяются по участкам (на практике максимальный предел числа избирателей на один участок определен в 1000 избирателей). Соблюдается также территориальный критерий, который предусматривает, что в каждом муниципалитете, каким бы малым ни было в нем число жителей, должен быть организован, по крайней мере, один участок, даже если число избирателей там меньше 500. Список избирателей каждого участка должен быть составлен в алфавитном порядке. Закон о выборах также определяет продолжительность голосования в 11 часов (достаточное время, поскольку все формальности по голосованию совершаются довольно быстро), а избирательные участки должны быть открыты с 9.00 утра и до 20.00 вечера, даже в том случае, если все зарегистрированные а списке избиратели уже проголосовали.
Деятельность по финансовому регулированию избирательного процесса.
Это важная область управления на всех этапах избирательного процесса. В соответствии с испанским Законом о выборах, государство должно субсидировать не только действительные организационные и хозяйственные расходы, связанные с выборами, но также, в соответствии с Конституционным законом о финансировании политических партий, оно должно субсидировать и расходы политических группировок, связанные с их участием в выборах в центральный, местный или Европейский парламенты. Расходы по проведению выборов в автономные региональные парламенты должны быть возложены на каждое автономное сообщество согласно одним и тем же принципам. Департамент Министерства внутренних дел, отвечающий за проведение выборов, несет ответственность за подготовку бюджета, а также за использование государственных избирательных фондов в соответствии с конкретными положениями Закона о выборах. Фактически Министерство внутренних дел выступает в качестве административного органа, который имеет полномочия заключать контракты на предоставление внешних материалов и услуг, необходимых для проведения выборов; оно также выступает в качестве посредника между Казначейством и активными участниками выборной борьбы.
Закон о выборах предусматривает – в пределах лимита финансирования, утвержденного Парламентом, – что после истечения 29-дневного срока после опубликования указа о проведении выборов партии или политические группировки, которые уже предварительно обеспечили репрезентативность, могут получить авансовые средства в размере до 30 процентов от общей суммы субсидии, которую они получили на предыдущих выборах. Общая сумма субсидии, которую партии получают в конце нового избирательного процесса при условии, что они обеспечили необходимую репрезентативность, будет зависеть от числа полученных голосов. Деньги выплачиваются государством после истечения срока, определенного для спорных требований, и после предоставления (в течение 100 дней после выборов) подробной, отражающей все связанные с выборами доходы и расходы документации по счетам, открытым для этих целей кандидатами. Эти счета могут быть подвергнуты проверке со стороны Избирательных советов и Национальной Аудиторской палаты в ходе избирательного процесса. Закон о выборах запрещает дотирование участия в предвыборной кампании какой-либо политической партии или группы избирателей частными лицами или компаниями, за исключением небольших индивидуальных сумм (примерно 7000 долларов США). Если партии или отдельные кандидаты не имеют достаточной репрезентативности или получают меньше голосов, чем это необходимо для первоначального подсчета, они должны вернуть полученные в виде аванса субсидии, полностью или частично.
Расходы, субсидируемые государством и связанные с предвыборной деятельностью кандидатов, универсальны: расходы на бюллетени и конверты; затраты на рекламу и пропаганду в целях завоевания голосов избирателей; аренда помещений и офисов для проведения кампании; финансовые компенсации, выплачиваемые непостоянному персоналу партий, который привлекается для выполнения различной деятельности на время проведения предвыборной кампании; почтовые расходы или другие расходы по пересылке документов, материалов. В эту же категорию входят банковские проценты по кредитам, легально предоставленным организации, проводящей кампанию, на тот срок, пока государство выплатит общую субсидию на каждого кандидата в соответствии с результатами выборов.
Необходимо прояснить то факт, что в настоящее время обсуждаются возможные модификации избирательного законодательства относительно субсидирования политических партий и предвыборных кампаний вследствие проблем с коррупцией. Испания, как и многие другие страны Западной Европы, в последние годы имела в этом отношении серьезные проблемы. Коррупция возникает, главным образом, в результате тайного и нелегального финансирования некоторых предвыборных кампаний, где затраты слишком высокие и где законные лимиты максимально допустимых расходов, установленные для государственных фондов, обычно не соблюдаются. Дискуссия по этому вопросу имеет тенденцию к тому, чтобы предоставить больше возможностей для финансирования частным лицам или компаниям, значительно подняв верхний предел такого финансирования. Возможность внесения соответствующих поправок в Закон как раз и рассматривается в настоящее время. Однако если избирательное законодательство будет модифицировано, то частные финансовые вклады всегда будут подлежать, в соответствии с парламентским соглашением, обязательной декларации и контролю.
Переход от единого территориального государства
Невозможно завершить описание испанского политического строя и его избирательной системы без краткого упоминания того, что имеет такое же историческое значение, как и переход от авторитарного государства к поистине образцовой демократии. Мы здесь имеем в виду тот переход, который осуществлялся параллельно тому, что был описан выше, – переход от суперцентрализованного государства к явно выраженному децентрализованному государству. Такой переход на политическом и социологическом уровне, без сомнения, был более трудным и сложным, чем переход от диктатуры к демократии. Возможно, что это было самой трудной проблемой, которую пришлось решать в Конституции 1978 года.
На практике для многих испанцев, которых мы могли бы назвать ультраконсервативными, точно так же, как и для многих других, кто придерживается прогрессивной политической идеологии, было и остается трудным принять и признать националистов, языковое разнообразие и создание самоуправления в различных регионах Испании, в которые делались большие инвестиции. Более того, установление демократии способствовало взрыву сильных националистических претензий, которые в значительной степени ассимилировались в политическую систему через избирательные механизмы, поддерживающие процесс децентрализации. Примечательно, что данная система даже дает возможность НВ, политической организации, тесно примыкающей к террористической группировке ЕТА, на законном основании выдвигать своих кандидатов на выборах (законодательных, муниципальных, стране/автономии басков и Европейских). Результаты принимались всеми, хотя уже несколько лет отмечается существенный спад в результатах голосования НВ.
При всей этой напряженности, испанская модель децентрализации была оригинальной с той точки зрения, что она учла наличие различных потребностей в автономии в противовес централизованной власти. Эти потребности были особенно сильными в Каталонии и в стране/автономии Басков, умеренными в других регионах и практически нулевыми в целом ряде регионов. С учетом всего этого была разработана долгосрочная стратегия гармонизации возможностей самоуправления каждой территории.
На основе этих принципов Испания была разделена на 17 автономных сообществ. Каждое из них имеет свой собственный Парламент, избираемый на основе всеобщего избирательного права. Создание этих парламентов было успешным. Они ознаменовали переход от государственной модели, начало которому было положено автономными выборами в Стране Басков и в Каталонии, которые прошли в начале 1980 года. После этого были избраны парламенты Галиции и Андалузии, соответственно в 1981 и 1982 году. Эти четыре региона называются «историческими национальностями». Остальные 13 автономных парламентов были сформированы на основе автономных выборов, походивших одновременно с местными выборами в 1983 году.
В процессе государственной децентрализации одной из основных особенностей общей гармонизации была адаптация аналогичной избирательной системы на всей территории страны: выборы автономных парламентов (хотя число депутатов в них разное) проходили в соответствии с теми же правилами, что и распределение мест при выборе депутатов в центральный Парламент (Кортесы). Каждое автономное сообщество имеет свой собственный Закон о выборах, который должен соответствовать Закону о всеобщих выборах в отношении основных процедур.
На основе этих автономных парламентских ассамблей, избранных в соответствии со всеобщим избирательным правом, феномен умеренно развивающейся регионализации возник во многих местах, где раньше таких устремлений не было. Однако налицо также и феномен интеграции национализма в жестких и организованных рамках, что позволяет центральным и автономным властям вести переговоры на основе законности, которую и та и другая приобретают в результате выборов. Именно эти переговоры обеспечили высокую степень децентрализации (намного более высокую, чем во многих странах, формально именуемых «федеральными»), которая сегодня принята большинством.
