Разработка политических институтов способных обеспечить стабильное и эффективное правление долгое время была большой проблемой в Индонезии, огромной и этнически разнообразной стране, расположенной примерно на 20 000 островов, единство которых основывалось на общем сопротивлении колониализму. Политическая идентичность в Индонезии сложный вопрос, в прошлом она часто основывалась на связях с разными исламскими линиями, с секулярным национализмом и в некоторых регионах с христианством. Ко всему этому к 2004 году добавилась оценка лидерских качеств и влияние коррупции. Разработка избирательных систем, инклюзивных и эффективных в контексте индонезийского унитарного государства, никогда не была легким делом.
Первые общие выборы в Индонезии после провозглашения независимости в 1945 году произошли в 1955 году. Система пропорционального представительства с использованием 15 регионов была принята без осложнений. Места были распределены пропорционально населению с особой небольшой долей в регионе Внешних островов. Для распределения мест был принят метод наибольшего остатка с использованием квоты Хэра. Партии или движения могли выдвигать списки кандидатов, также выдвигались отдельные кандидаты. Избиратели могли голосовать либо за списки, либо за отдельного кандидата.
Результатом выборов явился законодательный орган, включавший в себя представителей 27 партий и списков, плюс одного индивидуального члена. Четыре самые большие партии получили от16 до 23 процентов голосов. Не было ни одной партии, которая имела бы большинство в парламенте, и даже две партии не могли образовать большинство. Было сложно формировать правительства, и их способность поддерживать доверие членов законодательного органа была ограниченной. Учредительная ассамблея, избранная вскоре для разработки постоянной конституции, имела сходный политический баланс и не могла достичь согласия.
Общая потеря доверия к политическим институтам и выступления против унитарного строя вынудили президента Сукарно установить в 1959 году авторитарный режим. Этот режим просуществовал до введения в середине 1960-х годов режима «нового порядка» президента Сухарто, который установил практически полное доминирование над исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Выборы были проведены, но предвыборные кампании были сильно ограничены, многие кандидаты были дисквалифицированы и избирательные правила применялись к представителям оппозиции диспропорционально. Стремление достичь полного централизованного контроля над выбором кандидатов привело к выбору системы пропорционального представительства по закрытым партийным спискам. Сухарто стремился уменьшить обеспокоенность политическим доминированием Джавы (Явы), и в итоге для выборов Джаве было выделено чуть более половины парламентских мест, несмотря на то, что в 1955 году там проживало более 70 процентов зарегистрированных избирателей. Хотя это число и стало меньше, в 2004 оно все еще составляло 61 процент.
Переход к демократии: выборы 1999 года
После того, как в 1998 году режим Сухарто пал, в январе 1999 года было завершено создание нового избирательного законодательства. Избирательная система – описываемая, как “система пропорционального представительства с окружными характеристиками” – была уникальной. Это был явно продукт интенсивных политических переговоров, направленных против временного ограничения. В парламенте было достигнуто соглашение с партиями периода режима Сухарто, которые под давлением новых партий и других сил не участвовали в переговорах. Кроме того, давление исходило также от их собственной политической поддержки. Учитывая эти давления, трудно было ожидать, что окончательный результат переговоров мог быть иным.
На выборах в июне 1999 года, каждый избиратель отдал свой единственный голос за политическую партию. Все 27 провинций были использованы как избирательные округа, количество мандатов в которых колебалось от четырех до 82. Число мест, полученных каждой партией в каждой провинции, определялось посредством принципа системы пропорционального представительства, и каждый кандидат в партийном списке был закреплен партией за одним из округов второго уровня (кота, представляющий городские власти, и кабупатен, представляющий внегородские власти) в данной провинции. В интересах сохранения единства государства были приняты постановления, делающие невозможным регистрацию непосредственной региональной партии. Закон о политических партиях требовал, чтобы все партии, участвующие в выборах, имели свои организации, по крайней мере, в девяти провинциях.
В законе оставалась неясной важная деталь, в него не был включен метод конвертирования голосов в места. Также не было правил, определяющих, какие кандидаты из партийного списка займут полученные партией места. Эти вопросы были разрешены только на очень поздней стадии.
В окончательных правилах по распределению мест был сохранен метод наибольшего остатка с использованием квоты Хэра. Распределение кандидатов по полученным партией местам было не менее сложным. На практике мало кто из лидеров центральных партий следовал правилам, руководители фактически просто диктовали Избирательной комиссии, какие кандидаты должны быть выбраны на места, полученные их партиями.
Выборы 1999 года, несмотря на специфические локальные недостатки, тем не менее считались самыми приемлемыми, начиная с 1955 года. Пять партий получили более двух процентов голосов: относительная сила их позиций была крайне неодинаковой в разных частях Индонезии. Шестнадцать других партий получили представительство.
Анализ выборов 1999 года быстро перешел в полный пересмотр конституции 1945 года. Завершение этого процесса в 2000 году привело к фундаментальным изменениям, включая введение разделения ветвей власти, принципа механизмов баланса, прямых выборов президента и вице-президента, а также учреждение на региональной основе второй палаты с очень ограниченной властью. В конституцию ввели четыре сложные поправки, что полностью изменило будущую работу политических институтов, и были приняты пять новых законов: о выборах, президентских выборах, политических партиях, структуре выборных органов и учреждении конституционного суда. Индонезия сегодня может быть признана частью системы президентской демократии.
Одномандатная мажоритарная система не подходит для законодательных выборов
После 1999 года в СМИ и академических кругах была выражена широкая поддержка мажоритарной системе одномандатных округов, тем более что подотчетность избранных в 1999 году парламентских представителей была расценена как весьма недостаточная. Даже если рассматривать избирательную систему 1999 года не как политическую сделку, а как попытку сочетания системы пропорционального представительства по партийным спискам с подотчетностью избранных членов своим округам, на практике контактов между округами и их избранниками создано не было.
Однако симуляционные эксперименты, произведенные после выборов 1999 года, показали, что мажоритарная система с одномандатными округами в Индонезии может привести к более диспропорциональным результатам, чем где бы то ни было в мире. Постепенно ухудшились отношения между избранными в 1999 году законодательными органами и академическими кругами, СМИ и гражданским обществом, что сделало доводы в пользу системы с одномандатными округами еще менее убедительными. Стало ясно, что мажоритарная система наверняка не сможет отобразить разнообразие Индонезии, что введение приемлемого процесса распределения избирательных округов к выборам 2004 года займет много времени и будет довольно трудным, а также стало очевидным, что мажоритарные системы мешают избранию женщин.
Избирательная система 2004 года
Новые конституционные требования, установленные в 2002 году, гласят, что участниками выборов в нижнюю палату Национальной законодательной ассамблеи являются партии, что ограничивает опции избирательной системы в новом избирательном законодательстве. Правительственный законопроект, предусматривающий пропорциональную систему с использованием многомандатных округов, что отвечало требованиям большей подотчетности, предлагал открытые списки и разделение больших провинций на отдельные округа. Наконец была принята базовая форма с многомандатными округами, располагающими от 3 до 12 мандатов, количество которых должна была определить Избирательная комиссия. Последующая дискуссия привела к многомандатным округам, количество мест в которых определялось по высшей границе. Принятая наконец ограниченная система открытых списков требует, чтобы избиратели голосовали за одну партию и, при желании, за одного кандидата из этой партии. Однако это могло привести только к избранию определенных кандидатов не в порядке их ранжирования в списках, если этот кандидат получит голосов больше, чем полная квота Хэра, что сделало бы положительный эффект минимальным, как это и показали парламентские выборы 2004 года.
В результате создания Нижней палаты региональных представителей некоторые партии приводили аргументы в пользу соблюдения принципа “один человек, один голос, одна значимость” при выборах в законодательные органы, при которой каждому месту соответствует одинаковая численность населения, в то время как другие поддерживали сохранение преимущественного представительства Внешних островов. Окончательным компромиссом является сложная формула, определяющая число мест для каждой провинции следующим образом: минимум 325 000 населения на одно место в маленьких провинциях и максимум 425 000 на одно место в больших провинциях, установив для каждой провинции минимум в количестве трех мест.
Лидеры центральных партий не проявили большого желания уступить свои позиции в своих партиях. Более крупные партии ужесточили требования к партиям для участия в выборах как в 2004 году, так и в дальнейшем.
Запрет на региональные партии был усилен. Вопросы закрытого или открытого списка, принцип “один человек, один голос, одна значимость”, баланс между Джавой и Внешними островами и участие партий, – все это было согласовано между партиями, когда состоялась окончательная сделка. Однако широкомасштабная кампания привела к принятию особой квоты “может быть ” для гендерного представительства: партии должны “искренне” признать желательность включения 30 процентов женщин в свои списки. Хотя принудительного механизма не было, это послужило важным инструментом в стимулировании кандидатов женского пола, и в 2004 году 12 процентов парламентариев составили женщины, что является значительным улучшением по сравнению с 1999 годом.
Результаты выборов 2004 года продемонстрировали как перемены, так и преемственность. Те же пять партий, что набрали более трех процентов в 1999 году, опять достигли тех же результатов, к ним прибавились еще две партии. Всего было избрано 17 партий.
Выборы в Палату региональных представителей: система единственного непередаваемого голоса (SNTV) преподнесла сюрприз
Конституция предполагает, что кандидаты в новую палату (Совет региональных представителей) должны выдвигаться индивидуально, а не от партий. От каждой провинции избираются четыре представителя. Законопроект преложил систему голосования блоком, что явно было в пользу партий, имеющих поддержку вне Джавы, где провинции меньше размером. Сильнейшая в Джаве партия предложила в качестве альтернативы Систему единственного непередаваемого голоса, что и было принято при окончательной сделке.
Первые выборы в региональную палату произошли в 2004 году и продемонстрировали известную слабость системы SNTV: с учетом того, что на четыре места в каждой провинции приходилось в среднем 30 кандидатов, многие кандидаты были избраны при наличии менее 10 процентов голосов. Однако активные кампании женщин-кандидатов привели к неожиданным результатам: в новой палате 21 процент составили женщины – беспрецедентный уровень в свободно избранном органе Индонезии.
Прямые президентские выборы
Президент и вице-президент сегодня избираются напрямую. При этом кандидаты фигурируют в бюллетенях попарно. В целях гарантирования того, что успешный кандидат пользуется обоснованной широкой поддержкой в такой большой и разнообразной стране, как Индонезия, используется система голосования в два тура. Для обеспечения победы в первом туре нужно набрать не только абсолютное большинство голосов, но и минимум 20 процентов голосов, по крайней мере, в половине провинций. Хотя тот, кто выиграет абсолютное большинство голосов, почти наверняка удовлетворит этим требованиям, это условие не позволит выиграть во втором туре кандидату, располагающему сильной поддержкой только в Джаве. На первых прямых президентских выборах 2004 года в проходящем в июле первом туре участвовало пять кандидатов, и никто из претендентов не набрал более 35 процентов голосов, а во втором туре, в сентябре, победил Сусило Бамбанг Юдхойоно, получивший 61 процент голосов
Политическая реальность: переговоры, ведущие к сделкам
Соглашение по избирательной системе 1999 года должно было быть принято и партиями Нового порядка, которые все еще держали бразды правления, и новыми партиями противоположной стороны. Пересмотр конституции, последовавший за выборами 1999 года, также требовал согласия между партиями всего политического спектра. Избирательный закон 2004 года тоже был сделкой по принципу сделки 1999 года, но с важными различиями в деталях. Во всяком случае, количество практических решений было ограниченное, что обуславливается унаследованными традициями и политическим контекстом, а также позициями участников. Однако в новой индонезийской институциональной структуре есть и положительные для демократии признаки: к счастью, для партий и отельных лиц, разрабатывавших изменения, кроме неизбежно учитываемых краткосрочных политических преимуществ, существовали и играли важную роль также и долгосрочные перспективы.
