18 марта 1992, в последний день перед роспуском, Израильский парламент, Кнессет, изменил избирательный закон в Израиле. Это важное институциональное изменение было осуществлено на четырнадцатых всеобщих выборах 29 мая, 1996.
Инициатива по реформированию избирательного закона исходила вследствие широко распространенной неудовлетворенности результатами деятельности правительства. Стихийное движение широких масс во главе с выдающимися профессорами права и членами Кнессета приписывало безвыходное положение в Израильской политике в течение 1980-ых, прежде всего к политике коалиции. Небольшие партии, особенно религиозные, получили непропорциональное влияние в процессе формирования коалиции, таким образом, ослабляя дискреционную власть Премьер-министра над формированием национальной общей политики, и получили более чем заслуженные доли общественных ресурсов и символических обязательств. Институциональное изменение, как предполагалось, должно было исправить эту ситуацию.
В недавно опубликованных документах, Nachmias и Sened (1998) показывают, что институциональная реформа в избирательном законе значительно уменьшила избирательную силу больших партий и неизбежно укрепила мощь в ведении переговоров религиозных и других небольших партий. С точки зрения реформаторов, результат избирательной реформы оказался неожиданным. Однако с теоретической точки зрения, можно было ожидать такие последствия. В первом разделе я исследую избирательное правило, использовавшееся в Израиле между 1951-1992гг, и обсуждаю политические причины широко распространенной неудовлетворенности этим институциональным устройством. Во втором разделе описываются главные атрибуты нового закона наряду с нереализуемыми ожиданиями, что составило бы значительное улучшение предыдущего закона. Проблемы, свойственные новому закону, обсуждены с точки зрения концептуальной перспективы в третьем разделе. В последнем разделе я обращаюсь к общему значению реформы в контексте поиска плюралистических, демократических институциональных проектов.
Избирательная Система в Израиле до 1996
Избирательный закон, применявшийся в Израиле с 1951 до 1992, был одним из самых чистых форм пропорционального правления. Весь Израильский электорат рассматривался как единый округ. Число мест, которое каждая партия получала в Кнессете, было почти пропорционально числу голосов, полученному партией на всеобщих выборах. Минимальное число голосов, необходимых, чтобы войти в парламент, должно было составить один процент от голосов (с 1992г. 1.5 процента), очень низкий порог для ввода в парламент в сравнении с подобными избирательными системами.
Одним из примечательных результатов этой чистой формы пропорционального избирательного правления было то, что Кнессет Израиля всегда состоял из множества партий. За тринадцать выборов, проведенных между 1949-1992, ни одна из партий не получила большинство мест в Кнессете. В связи с этим, требовалось, чтобы самая большая партия в Кнессете начала вести переговоры по формированию коалиции после каждой избирательной кампании, чтобы сформировать новое правительство.
Формирование коалиции при многопартийной системе включает утомительный процесс ведения торгов по более чем двум типам выплат: косвенным выплатам, связанными с ведомством, и соглашениям о стратегии (Laver и Schofield 1990; Sened 1996). При многопартийных системах, партия, формирующая коалицию, должна добиться баланса между выплатами, связанными с ведомством, и выплатами, связанными со стратегией. Любое правительство может преследовать только одну стратегию, которая редко удовлетворяет всех партнеров в правящей коалиции. Партия, формирующая коалицию, должна выиграть поддержку меньших партнеров. Косвенные выплаты распределяются ею так, чтобы компенсировать их неудовлетворенность политикой, которую правительство в целом решает преследовать. Эта неудовлетворенность часто ведет к развалу коалиционных правительств, когда косвенные выплаты, связанные с ведомством, более не компенсируют компромиссы по стратегии различных партнеров коалиции (Mershon 1996; Sened 1996).
Новый избирательный закон
К концу движения широких масс 1980-ых был сформирован Государственный Комитет Конституции Израиля, чтобы защитить политические и избирательные преобразования. Руководство группы представило на рассмотрение детальное предложение о преобразованиях, включая специфические рекомендации, имеющие отношение к проблемам прав человека; официальную структуру проверок и балансов между законодательным и исполнительным органами управления, и новый избирательный закон. Несмотря на преданные гласности возражения большинства политических ученых в Израиле и значительного числа законодателей, представляющих различные партии, Кнессет, после долгого политического обдумывания, маневрирования и тактики задержек, изменил первоначальное предложение движения и избирательный закон. Успех движения был приписан тому, что движение вылилось в выдающуюся общественную кампанию в плане его масштаба, ресурсов, и очевидности, и был подкреплен поддержкой руководителей двух основных партий.
Новый избирательный закон включает два основных условия, которые, как предполагается, усиливают позиции Премьер-министра в процессе формирования коалиции, вслед за всеобщими выборами. В первую очередь, Премьер-министр избирается непосредственно правомочными избирателями. Избиратели участвуют в двух типах голосования во время выборов. В первом голосовании они голосуют за партию, а по второму голосованию они голосуют за своего наиболее предпочтительного кандидата в Премьер-министры. Согласно старому избирательному закону, после выборов, Президент Израиля созывал всех вновь избранных членов Кнессета и консультировался с ними прежде, чем запросить одного из них сделать попытку сформировать коалицию. На практике (за единичным исключением), Президент просил главу самой крупной партии попытаться сформировать коалиционное правительство. Согласно новому закону, кандидат в Премьер-министры, получающий более пятидесяти процентов голосов, всенародно и открыто избирается. Если ни один из кандидатов не получает больше пятидесяти процентов голосов, проводится второй тур голосования. Незаполненные и недействительные избирательные бюллетени не подсчитываются.
Следовательно, один из двух претендентов уверен в получении более пятидесяти процентов голосов. По этой процедуре Премьер-министр может не оказаться главой самой большой партии в Кнессете. Фактически, в выборах 1996г. Нетаньяху выиграл в выборах на пост Премьер-министра, в то время как его партия Likud получила 32 места в Кнессете, т.е. на два места меньше, чем Лейбористская партия, которая получила 34 места, в то время как руководитель партии и соперник Нетаньяху Шимон Перес проиграл в выборах на пост Премьер-министра.
Чтобы далее укрепить власть Премьер-министра и гарантировать стабильность коалиционных правительств, новый закон значительно сократил полномочия старого парламентского института вотума (недоверия) доверия. Согласно новому закону абсолютное большинство членов Кнессета (61 член) требуется, чтобы одобрить вотум недоверия, в сравнении со старым законом, по которому было достаточно присутствие простого большинства членов, чтобы принять такой вотум. Наиболее значительно, однако, что согласно новому закону, если абсолютное большинство поддержит вотум недоверия, не только правительство лишается власти, но и Кнессет распускается. Это изменение снижает побуждение законодателей поддерживать вотум недоверия. Чтобы свалить коалиционное правительство без роспуска Кнессета, вотум недоверия должен получить поддержку, по крайней мере, 80 членов Кнессета.
Изданный в законодательном порядке закон не оправдал цель
Имеются три причины, в силу которых можно ожидать, что институциональное (установленное) изменение не оправдает главную цель, для которой оно было издано в законодательном порядке. Первая причина хорошо известна и была подчеркнута учеными и несколькими выдающимися избранными официальными лицами до изменения. Новый избирательный закон дает возможность малым партиям оказывать давление на большие партии, чтобы устроить свои политические преференции по трем турам: до первого тура выборов, снова перед вторым туром выборов, и еще раз в процессе ведения переговоров по формированию коалиционного правительства.
Согласно старому закону, малые партии могли оказывать давление на большие партии только в течение процесса формирования коалиции, и исключительно, если они были истинно ключевыми. По новому правилу малые партии вообще и религиозные партии в частности фактически получают гарантии основного статуса во втором туре. Устранение второго тура сделало бы их стержневыми уже в первом туре. Это институциональное изменение значительно увеличивает вероятность малых партий, в частности, религиозных, стать истинно стержневыми, таким образом, укрепляя их позиции в ведении переговоров.
Вторая причина, по которой можно ожидать, что новый закон не оправдает свою цель, непосредственно связана с другим ожидаемым результатом: большие партии обречены потерять места в Кнессете и их могут получить малые партии. Так как Лейбористская партия потеряла свой доминирующий статус, партийная система Израиля превратилась в биполярную систему, в которой конкурируют две главные партии, при поддержке приверженных им партий, на получение контроля над парламентом и, следовательно, коалиционным правительством. Обычно, руководителю самой большой партии дается первая возможность сформировать коалицию правительства. Избиратели, полностью сознающие эту установленную практику, часто голосовали со стратегической точки зрения, чтобы увеличить возможности руководителя самой большой партии блока Кнессета, которой они отдали бы предпочтение в получении первой возможности сформировать коалицию. Избиратели могли быть более близки в их идеологическом убеждении или политических преференциях одной из малых партий в Кнессет-блоке и, однако, передать свое количество поданных голосов самой большой партии в блоке, чтобы увеличить её возможности в получении первой возможности сформировать коалицию управления.
Новый избирательный закон устранил стимул голосовать за самую большую партию в блоке. Согласно новому закону, избиратели могут передать свои голоса руководителю партии, возглавляющему парламентский блок, который они предпочитают, и затем голосуют искренне за партию их выбора. Неизбежно, что это ведет к дополнительной фрагментации в парламенте, поскольку это заставляет избирателей передать свои голоса малым партиям вместо одной из самых больших партий. Эта дополнительная фрагментация усиливает проблемы управляемости, свойственные коалиционным правительствам, различными способами:
В первую очередь, как наглядно показывает Schofield (1995), со всех практических точек зрения, необходимым условием непустого ядра двухмерного политического пространства, подобного израильскому политическому пространству, является то, что одна центральная, доминирующая партия должна получить значительное преимущество в размере и занимать центральное положение в парламенте.
Уменьшенный избирательный размер крупных партий, вследствие изменения в избирательном законе, и неизбежное увеличение мощи малых и средних партий, фактически уничтожают возможность образования устойчивого ядра в политическом пространстве Кнессета. Доминирующая, партия-ядро может оплачивать значительно меньше косвенных выплат, связанных с ведомством, партнерам по коалиции, чем в меньшей степени центральные небольшие партии, которые могут попытаться сформировать коалицию. То преимущество, которое основная, доминирующая партия имеет в процессе формирования коалиции, позволяет ей преследовать относительно непротиворечивую, долговременную политику и вознаградить партнеров по коалиции вторичными портфелями, чтобы заручиться их поддержкой правительства и его политического курса. Низкая доля вероятности того, что доминирующая партия может выйти на сцену согласно новому избирательному закону, ослабляет способность правительства осуществлять непротиворечивую политику. Одновременно, это поднимает цену, которую партии, формирующие коалицию, должны платить, чтобы обеспечить поддержку своих партнеров в правительстве.
Другая причина, что потеря мест в Кнессете двумя лидерами блока в пользу меньших партий, кажется должна вызвать уменьшение доли портфелей, удерживаемых партиями, формирующими коалицию, имеет отношение к простой арифметике. Партия, формирующая коалицию, должна получить поддержку, по крайней мере, 61 члена Кнессета, чтобы представить коалицию к голосованию по формальному введению в должность (инвеститура), центральному институту в многопартийных парламентских системах, и необходимому условию для коалиции, чтобы стать официальным правительством. Блок, ведущий переговоры, в многопартийных парламентских системах - партия. Каждая партия, присоединяющаяся к коалиции, предъявляет при формировании коалиции, в течение процесса ведения переговоров, свои политические требования, также как и преференции, связанные с ведомством. При условии, что правительство может преследовать только один политический курс, партия, формирующая коалицию, должна компенсировать партнеров по коалиции портфелями в той степени, в какой они могут достичь компромисса по их политическим преференциям. Это подразумевает, что число партнеров по коалиции должно быть положительно соотнесено со стоимостью формирования коалиции в плане числа портфелей, которые партия, формирующая коалицию, должна отдать своим партнерам. Уменьшенное число мест в Кнессете, которые потенциальные партии, формирующие коалиции, как ожидается, будут иметь благодаря новому закону, требует увеличения числа партнеров по коалиции на сформирование коалиции, побеждающей минимумом голосов, и на принятие вотума инвеституры в Кнессет. Таким образом, новое правило, как ожидается, увеличит число портфелей, которые будут распределены учредителями коалиций их партнерам.
Третья причина, по которой можно ожидать, что новый закон не оправдает своей цели, заключается в удивительном разрушении, которую он вносит в силу парламентского института вотума недоверия. С точки зрения эффективного управления, значение вотума недоверия как парламентской практики было хорошо объяснено Хубером (1996: 279): "Позволяя Премьер-министру делать последнее предложение по политическому курсу, процедуры вотума доверия дают Премьер-министру реальное влияние над окончательными результатами, даже, когда эти процедуры не вызываются". Другими словами, вызывая процедуру вотума недоверия, Премьер-министр может призвать партнеров по коалиции голосовать с правительством, даже если они не одобряют обсуждаемую стратегию. Поскольку, согласно новому закону у членов Кнессета нет стимула принимать вотум недоверия, Премьер-министр утерял важное средство по управлению. Кроме того, вотум недоверия перестал представлять собой вероятную угрозу, что чрезмерный бюджет и политические требования малых партнеров по коалиции могут привести к падению управляющей коалиции. Это, в свою очередь, ведет к тому, что меньшие партии поднимают свои требования в отношении к выплатам, связанным с политической стратегией, к партиям, формирующим коалиции.
В сумме, существуют три теоретически обоснованных причины ожидания основного изменения, чтобы осуществить противоположное действие тому, чего хотелось сделать. Вместо того чтобы сократить фрагментацию в правительстве и уменьшить власть маленьких партий в ведении переговоров, новый избирательный закон, как ожидается, увеличит фрагментацию, также как и мощь маленьких партий, особенно религиозных. Во-первых, новый закон институционализирует большее количество возможностей для маленьких партий, когда они могут торговаться с кандидатами в Премьер-министры, и затем с выбранным Премьер-министром. Чтобы увеличить свои возможности выиграть в выборах, кандидаты обещают ряд выплат маленьким партиям взамен их поддержки в первом и втором турах, и в течение процесса формирования коалиции. Во-вторых, новый закон полностью изменяет стимул избирателей голосовать стратегически за большую партию в блоке Кнессета. Неизбежно, что большие партии будут терять места в Кнессете, значительно уменьшая вероятность, что главная, центральная партия получит парламентское ядро и будет преследовать относительно постоянную политику. Кроме того, партии, формирующие коалицию, должны будут положиться на большее количество партнеров, чтобы сформировать и поддержать коалиции управления. Это увеличило бы, и фрагментацию в правительстве, и выплаты коалиции маленьким партиям. В заключение, нарушая роль процедуры вотума доверия, новый закон ослабил бы, и способность коалиций управлять, и эффективность парламентских оппозиций.
