Детальный обзор многочисленных механизмов прямой демократии, используемых в Швейцарии
Прямая демократия на федеральном уровне была установлена в Швейцарии в 1848 году, хотя в некоторых швейцарских кантонах ее элементы применялись с четырнадцатого века. Различные механизмы прямой демократии действуют как на федеральном уровне, так и на уровне кантонов, что дает швейцарским избирателям возможность участвовать в федеральных референдумах в среднем четыре раза в год.
Когда речь заходит о прямой демократии, на Швейцарию обычно ссылаются как на страну, наиболее приближенную к прямой демократии в системе правления. Хотя в Швейцарии также присутствуют и определенные черты представительской демократии (например, избираемый парламент), в этой стране используются различные методы прямой демократии на национальном уровне, а также на уровне кантонов и общин. Этот обзор посвящен механизмам прямой демократии и применению ее методов в Швейцарии.
Исторический контекст
В некоторых швейцарских кантонах прямая демократия имеет давние традиции, начиная с четырнадцатого века. Когда в 1848 году Швейцария стала федеральной страной, инструменты прямой демократии были установлены и на общенациональном уровне. Федеральная конституция ввела принцип проведения обязательных референдумов для изменения конституции, равно как и принцип использования народной инициативы для полного пересмотра конституции. Дальнейшие права референдумов были установлены в 1874 году, а использование народной инициативы для частичного пересмотра конституции – в 1891 году. В период между 1848 годом и февралем 2004 года было проведено 517 референдумов наряду с тем, что с 1892 года до мая 2004 года было поддержано 244 инициативы.
Методы прямой демократии – федеральный уровень
В Швейцарии на федеральном уровне могут быть использованы многочисленные механизмы прямой демократии. Эти механизмы могут быть зачислены в две обширные категории: референдумы и инициативы – в Швейцарии не установлена процедура отзыва. Каждый механизм может использоваться для достижения различных результатов и имеет разные структурные особенности.
Референдумы
В отличие от других стран в Швейцарии решение о том, нужно ли проводить референдум по тому или иному спорному вопросу, принимается не правительством, обстоятельства, при которых проводится референдум, ясно описаны в конституции страны.
Первый вид механизма прямой демократии это обязательный референдум, т.е. референдум, который правительство обязано созвать по определенным важным вопросам. К таким вопросам относится следующее:
- частичное или полное изменение федеральной конституции;
- присоединение к организациям коллективной безопасности или наднациональным организациям;
- внесение срочного федерального законопроекта, срок действия которого превышает один год, без обязательного конституционного основания (такой законопроект должен быть поставлен на голосование в течение года после принятия его парламентом);
- народные инициативы по полному пересмотру конституции;
- народные инициативы по частичному пересмотру конституции в форме общего предложения, отвергнутого парламентом;
- вопрос о том, следует ли проводить полное изменение конституции, если обе палаты парламента не согласны с этим.
Первые три вида обязательных референдумов требуют двойного большинства голосов, чтобы вопрос, вынесенный на референдум, прошел. Это значит, что необходимо получить общее большинство (большинство голосов, поданных на референдуме) и одновременно получить большинство голосов в большинстве кантонов. Последние три вида требуют только общего большинства.
Необязательные референдумы могут проводиться по новым или исправленным федеральным законам и/или международным соглашениям. Необязательные законодательные референдумы проводятся по федеральным законам и срочным федеральным законам, имеющим силу действия на срок более года. Необязательные референдумы по международным соглашениям проводятся по международным соглашениям, которые имеют неопределенный срок действия и не могут быть расторгнуты, а также по международным соглашениям, которые обеспечивают членство в международных организациях или содержат юридические предписания, для выполнения которых необходимо их утверждение федеральными законами. Необязательные референдумы объявляются, если в течение 100 дней будет собрано 50 000 подписей в поддержку референдума или если восемь кантонов требуют проведение референдума, и эти референдумы требуют общее большинство голосов. До 2004 года не было успешных запросов на проведение необязательных референдумов со стороны кантонов. Первый такой референдум был проведен 16 мая 2004 года.
Инициативы
Инициативы могут быть использованы для внесения изменений в федеральную конституцию. Более того, в 2003 году Швейцария приняла новую форму инициативы, которая может применяться в отношении более общих предусмотренных законом положений. Каждый раз, когда инициатива регистрируется, необходимо собрать определенное количество подписей (т.е. подписей зарегистрированных избирателей), чтобы Федеральный совет или Парламент рассмотрели инициативу и провели референдум по предложениям данной инициативы.
Поправки к конституции могут быть предложены при использовании двух различных механизмов инициатив. Народная инициатива по частичному изменению конституции дает избирателям возможность предложить вариант пересмотра части федеральной конституции. Для проведения референдума по инициативе необходимо собрать 100 000 подписей избирателей. Народная инициатива по полному пересмотру конституции также требует в качестве поддержки 100 000 подписей избирателей. В обоих случаях подписи необходимо собрать в течение 18 месяцев после регистрации инициативы.
С конца 2006 года в распоряжении швейцарских избирателей будет также возможность применения общей народной инициативы. Этот механизм можно будет использовать для проведения референдума по принятию предложения общего значения, которое будет учреждено на конституционном и/или законодательном уровне, при наличии 100 000 подписей в поддержку инициативы.
До 2006 года инициативы в Швейцарии можно будет заявлять в качестве предложения общего характера или в тексте, который будет принят в случае успеха инициативы. Однако после введения общей народной инициативы, народная инициатива по частичному пересмотру конституции будет приниматься только в форме письменного текста предложения (предложения общего характера относительно конституции должны делаться посредством общей народной инициативы). В ответ на инициативы, соответствующие требованиям наличия необходимого количества подписей, швейцарский парламент консультируется с избирателями относительно того, следует ли принять или отвергнуть данное предложение. Более того, правительство также может сформулировать встречное предложение, которое будет поставлено на голосование. Право голосовать “двойным Да” позволяет избирателям одобрить как оригинальную инициативу, так и предложение правительства, а также обозначить, какую из двух мер они предпочитают. Проходит та мера, которая получает большинство голосов.
Методы прямой демократии – уровень кантонов
В 26 кантонах Швейцарии (т.е. в юрисдикциях кантонов) прямая демократия применяется даже еще более широко, чем на федеральном уровне. Однако ее применение в различных кантонах неодинаково: с 1970 до 2003 года в Цюрихе было проведено 457 референдумов, в то время как в Тичино – 53 референдума (в кантоне Юра было проведено всего 45 референдумов, хотя сам кантон был создан /в результате референдума/ в 1979 году).
Кроме механизмов референдумов и инициатив, используемых на федеральном уровне, в некоторых или во всех кантонах Швейцарии также используются следующие механизмы.
В отличие от федерального уровня, законодательные инициативы предоставляли избирателям во всех кантонах возможность вносить дополнения в законы. В некоторых кантонах может быть использована административная инициатива по развертыванию инициативы кантона, выражающей требование к государственному управлению выполнить определенную работу (например, построить новую школу или дорогу). Кроме того, некоторые кантоны предусматривают инициативы, принуждающие кантон представлять рекомендации в Федеральное собрание.
Все швейцарские кантоны предусматривают законодательные референдумы по законам, прошедшим в парламентах кантонов. Однако в разных кантонах это может быть обязательным или необязательным. Административные референдумы могут проводиться по крупным государственным проектам, которые требуют больших государственных затрат (и могут привести к повышению налогов). Такие референдумы иногда называются фискальными. И наконец, административные референдумы могут проводиться по нефинансовым вопросам государственного управления, приведенным выше.
Характеристика применения прямой демократии в Швейцарии
Явка
Швейцарские избиратели имеют возможность участвовать в федеральных референдумах в среднем четыре раза в год. Обычно на федеральных референдумах избиратели голосуют также по ряду вопросов, связанных с кантоном или общиной. За вторую часть двадцатого века явка на федеральные референдумы упала с 50-70% в среднем до 40%. Подобный спад наблюдается и на федеральных выборах, где явка упала с 80% до 45%. Согласно одним предположением, такая относительно низкая явка избирателей объясняется тем, что количество выборов превышает возможности швейцарцев принять в них участие. Однако многие также утверждают, что среди населения Швейцарии намного больше политически активных граждан, чем это явствует из приводимых 40 процентов, поскольку не всегда те же самые 40-45 % избирателей принимают участие в каждых выборах.
Вопросы
Учитывая разнообразие возможностей использования механизмов прямой демократии в Швейцарии, неудивительно, что вопросов, по которым проводятся референдумы также очень много. С 1990 года референдумы проводились по таким различным вопросам, как:
- запрет на строительство ядерных электростанций;
- строительство новых железных дорог через Альпы;
- новая федеральная конституция;
- контролирование иммиграции;
- упразднение армии;
- вступление в ООН;
- сокращение рабочего дня;
- распространение рынков электричества.
Влияние прямой демократии
Несомненно, что прямая демократия сыграла важную роль в формировании современной швейцарской политической системы. Однако важно проанализировать актуальное влияние прямой демократии на законодательные вопросы, которые в других странах входят в обязанности избранных представительных органов.
Коротко можно было бы сказать, что влияние это ограничено: за один век (1891-2004) использования в Швейцарии инициатив всего 14 из них были приняты. Однако, если рассматривать эту статистику отдельно, саму по себе, вне поля зрения остается значительное косвенное влияние прямой демократии. Несмотря на то, что большинство инициатив потерпели неудачу, сам факт того, что инициатива выдвигается и в связи с этим проводится кампания, вызывает общее внимание к спорным вопросам и увеличивает информированность избирателей по этим вопросам. Это может вынудить правительство предпринять активные меры по решению вопроса, даже если это не потребовалось бы в силу успешного референдума. Таким образом, некоторые цели инициативы могут быть достигнуты, даже если сама она не пройдет. Это объясняет, почему некоторые инициативы выдвигаются, а потом отзываются. Причина в том, что правительство предпочитает действовать, прежде чем инициатива перейдет в стадию референдума.
Дальнейшее влияние механизмов прямой демократии в Швейцарии состоит в том, что правительство в отношении законодательных (и конституционных) мер, которые оно намерено предпринять, вынуждено добиваться более широкого консенсуса, чем это было бы при чисто представительской системе. В представительской системе правящая партия при отсутствии большинства должна обеспечить межпартийный консенсус для санкционирования принятых решений. В швейцарской системе правительству приходится искать консенсус вне парламента, чтобы потом принятый закон не был отменен на референдуме.
С другой стороны, значительную роль прямой демократии в Швейцарии часто называют причиной слабости швейцарских партий и относительно небольшой значимости, придаваемой обыкновенным выборам. Это происходит, потому что в условиях прямой демократии партии не несут самостоятельной ответственности за контролирование политической ситуации в стране. К тому же, прямая демократия часто поднимает весьма сорные, противоречивые вопросы, по которым у членов партий может не быть согласия.
