Одно из самых ясных заключений, которое нужно сделать из сравнительного анализа избирательных систем, это просто диапазон и полезность имеющихся возможностей. Часто разработчики и создатели конституционных, политических и избирательных структур выбирают наиболее знакомую им избирательную систему – в странах, только что перешедших к демократии, это чаще всего бывает избирательная система бывшего колониального режима, если таковая имелась – вместо детального изучения всех альтернатив.
Основная цель данной работы предоставить разработчикам системы необходимую информацию для принятия компетентного решения. Это не обязательно предполагает полное изменение существующих избирательных систем. В действительности сравнительный опыт избирательных реформ на сегодняшний день показывает, что умеренная реформа, основанная на хорошо зарекомендовавших себя элементах существующей избирательной системы, чаще является лучшим вариантом, чем резкий переход на совершенно новую и неизвестную систему.
Многое можно почерпнуть из опыта других стран. Например, страна, где используется система относительного большинства (FPTP), но которая хочет перейти на более пропорциональную систему, сохраняя при этом географическую связь с избирательными округами, может использовать опыт Новой Зеландии, которая в 1993 году перешла на смешанную пропорциональную систему, или опыт Лесото, где в 2002 году произошло то же самое. Подобно этому, страна, которая желает сохранить одномандатные округа, но вместе с тем стимулировать достижение соглашений и компромиссов между различными группами, может оценить опыт системы альтернативного голосования в регионе Океании (в частности, опыт Фиджи или Папуа Новой Гвинеи). Любой глубоко разобщенной стране, желающей осуществить переход к демократии, будет полезно рассмотреть опыт мультиэтнического по своему составу парламента ЮАР, сформированного посредством использования системы пропорционального представительства по спискам, а также более проблематичную историю Ассамблеи Северной Ирландии, избранной по системе единственного передаваемого голоса. И последнее, стране, желающей просто уменьшить расходы и нестабильность, создаваемые использованием для избрания президента системы голосования в два тура, следует изучить опцию системы альтернативного голосования, используемой в Ирландии. Во всех приведенных случаях выбор избирательной системы оказал влияние на политическую систему данной страны.
Основные рекомендации разработчикам избирательных систем сводятся к следующему.
Делайте все просто и ясно
Эффективные и устойчивые структуры избирательных систем с большей вероятностью будут поняты избирателями и политиками. Слишком большая сложность может привести к недоразумениям, неожиданным последствиям и недоверию к результатам со стороны избирателей.
Не бойтесь инноваций
Многие из успешных избирательных систем, использующихся сегодня в мире, сами представляют собой инновационные подходы к специфическим проблемам и доказали свою эффективность. Многому можно научиться на опыте других – как на опыте соседних стран, так и на опыте на первый взгляд совершено далеких примеров.
Обращайте внимание на факторы контекста и времени
Избирательные системы функционируют не в вакууме. Их успех зависит от удачного сочетания политических институтов с культурными традициями. Точкой отправления для любого потенциального разработчика избирательной системы должен быть вопрос: в каком политическом и социальном контексте я работаю? Вторым вопросом должно быть: разрабатываю ли я постоянную систему или систему для переходного периода?
Не недооценивайте электорат
Хотя простота и понятность системы важны, одинаково опасно недооценивать умение избирателей понять и успешно использовать широкий спектр различных избирательных систем. Сложные преференциальные системы, например, успешно использовались в развивающихся странах азиатско-тихоокеанского региона, в то время как опыт многих последних выборов в странах с развивающейся демократией подчеркнул важное различие между ‘функциональной’ и ‘политической’ грамотностью. Даже в очень бедных странах у избирателей есть сравнительно сложное распределение политических предпочтений, которое они определенно намерены выразить. Тестирование с правильно подобранными фокус-группами может предоставить полезную информацию о том, что может быть использовано, а что – нет.
Если ошибаться, то в пользу инклюзивности
По возможности, и в разделенных, и в сравнительно однородных обществах погрешности избирательной системы должны быть в пользу включения всех значительных групп интересов в законодательные органы. Независимо от того, основаны ли меньшинства на идеологической, этнической, расовой, языковой, региональной или религиозной идентификации, отсутствие значительного разнообразия мнений в законодательном органе, особенно в развивающихся странах, часто катастрофически приводило к обратным результатам, то есть, еще больше усиливало в стране разобщенность.
Способ выбора системы – ключевой фактор
Способ выбора определенной избирательной системы также крайне важен для обеспечения общей легитимности. Процесс, в который вовлечены большинство или все группы общества, в том числе и электорат в целом, имеет больше шансов привести к тому, что конечные результаты будут приняты значительно более широко, чем решение, которое воспринимается как мотивированное собственными пристрастными интересами. Хотя пристрастные соображения неизбежны при обсуждении выбора избирательной системы, широкая поддержка со стороны партий и общества является для любой институционной структуры крайне важной, чтобы быть принятой и пользоваться уважением. Переход в Новой Зеландии от системы относительного большинства к смешанной пропорциональной системе включал, например, проведение двух референдумов, что обеспечило легитимность окончательного результата. Для сравнения, решение французского социалистического правительства в 1986 году о переходе от существующей системы голосования в два тура к пропорциональной системе было воспринято как мотивированное собственными пристрастными соображениями и было отменено, как только в 1988 году к власти пришло новое правительство.
Следует обеспечить легитимность и одобрение со стороны всех главных деятелей, всех групп, желающих участвовать в демократическом процессе; они должны чувствовать, что будущая избирательная система является честной и дает им такие же шансы на избрание, как и всем остальным. Крайне важно, чтобы те, кто проиграл на выборах, не могли трансформировать свою неудовлетворенность в отказ от самой системы или использовать систему, как оправдание для дестабилизации процесса демократической консолидации. В 1990 году в Никарагуа партия сандинистов по результатам голосования не попала в правительство, но они согласились со своим поражением отчасти и потому, что принимали избирательную систему. Камбоджа, Мозамбик и ЮАР сумели покончить с кровавыми гражданскими войнами посредством институциональных соглашений, которые были приемлемы для всех сторон.
Старайтесь максимально повышать влияние избирателей
Избиратели должны чувствовать, что выборы дают им определенное влияние на правительство и правительственную программу. Выбор может быть усилен рядом различных способов. Избиратели могут иметь возможность выбирать между партиями, между кандидатами различных партий и между кандидатами одной и той же партии. Они также могут иметь возможность голосовать по разным системам, когда дело касается выборов президента, верхней и нижней палаты парламента, региональных и местных органов управления. Избиратели также должны быть уверены, что их голос имеет действительное влияние на формирование правительства, а не только на состав законодательного органа.
Однако уравновешивайте это с поощрением дееспособных сплоченных политических партий
Желание увеличить влияние избирателей должно быть сбалансировано с необходимостью поощрять дееспособные и сплоченные партии. Максимальное количество альтернатив в избирательном бюллетене может привести к созданию такого фрагментированного законодательного органа, что в итоге никто не будет удовлетворен полученным результатом. Очень широкие круги политологов придерживаются такого мнения, что сплоченные партии с широкими платформами являются одним из важнейших факторов поддержки эффективной и устойчивой демократии.
Долгосрочная стабильность и краткосрочные преимущества не всегда совместимы
Когда политические деятели ведут переговоры о новой избирательной системе, они часто продвигают предложения, которые, по их мнению, помогут их партии во время следующих выборов. Однако это может оказаться неразумной стратегией, особенно в развивающихся странах, так как краткосрочный успех или доминирование одной партии может привести к длительному политическому кризису и общественному недовольству. Например, на переговорах перед выборами 1994 года в ЮАР партия Африканский национальный конгресс могла бы совершенно обоснованно настоять на сохранении существующей системы относительного большинства, что могло бы дать ей, как наиболее крупной и наиболее поддерживаемой избирателями партии, существенное количество дополнительных мест сверх их доли общенациональных голосов. То, что АНК поддержал систему пропорционального представительства и таким образом получил меньше мест, чем мог бы получить при системе FPTP, указывает на тот факт, что партия считала долгосрочную стабильность более важной, чем краткосрочные преимущества на выборах. Аналогичным образом, избирательные системы должны быть способны достаточно эффективно реагировать на изменяющиеся политические условия и рост новых политических движений. Даже в установившихся демократиях поддержка основных партий редко бывает стабильной, а политика в странах с развивающейся демократией всегда очень динамична, и партия, получающая выгоду от избирательных преимуществ на одних выборах, не обязательно выигрывает в следующих.
Не рассматривайте избирательную систему как панацею от всех бед
Если кто-либо желает изменить характер политической конкуренции, то избирательная система действительно может быть самым эффективным инструментом для осуществления этого, тем не менее избирательные системы никогда не могут быть панацеей от всех политических проблем страны. Другие изменяющиеся факторы в своей совокупности, в особенности политическая культура страны, обычно оказывают большее влияние на перспективы ее демократического развития, чем такие институциональные факторы, как избирательная система. Более того, позитивные результаты хорошо разработанной избирательной системы очень легко могут быть сведены на нет вследствие несоответствующих конституционных постановлений, преобладания внутренних противоборствующих сил или под давлением внешних угроз суверенитету страны. Тем не менее, не следует недооценивать влияние избирательных систем. Во всем мире воздействие социальных ограничений на демократию велико, но все же они оставляют место для разумных политических стратегий, которые могут усилить или ослабить дальнейший демократический процесс. Избирательные системы не являются панацеей, но играют центральную роль в установлении стабильности любого государственного устройства. Создание искусной избирательной системы само по себе не предотвращает и не уничтожает проявления глубокого антагонизма, но соответствующие институты могут направить политическую систему в сторону уменьшения конфликтов и большей подотчетности правительства. Другими словами, в то время как большинство изменений, которых можно достичь посредством использования различных моделей избирательных систем, представляют собой крайности, чаще всего именно влияние этих крайностей определяет консолидацию или нарушение демократии.
Учитывайте готовность избирателей к переменам
Изменение избирательной системы может казаться хорошей идеей опытным, хорошо осведомленным политикам, которые понимают недостатки существующей системы, однако если предложения о реформе не представить обществу в приемлемой форме, то оно может отвергнуть эти предложения, посчитав, что реформа это не что иное как стремление политиков изменить существующие нормы в своих собственных интересах. Больше всего ущерба приносят ситуации, когда изменения воспринимаются как явный маневр для достижения политической выгоды (как это было в Чили в 1989 году, в Иордании в 1993 году и в Киргизии в нескольких случаях, начиная с 1995 года), или когда система меняется так часто, что избиратели не совсем понимают, в какой ситуации они находятся (как это отметили некоторые наблюдатели в Боливии).
И не предполагайте, что недостатки будет легко исправить позже
При всех избирательных системах есть победители и проигравшие и, следовательно, противоположные интересы. Когда система уже установлена, она является частью политического устройства. И во время изменения системы было бы неразумно предполагать, что позже будет легче добиться урегулирования возникших проблем. Если изменение системы преднамеренное, может иметь смысл легализировать его в юридических документах, касающихся изменения системы. Обеспечьте необходимое время для того, чтобы все сделать правильно с первого раза.
Не становитесь рабами прошлых систем
И все же очень часто избирательные системы, которые не соответствуют нуждам новой демократии, были унаследованы из колониального прошлого без анализа того, как они будут функционировать в новой политической реальности. Почти все бывшие британские колонии в Азии, Африке и на Тихом океане приняли, например, мажоритарную систему относительного большинства. Во многих из этих новых демократических стран, особенно тех, где существуют этнические противоречия, эта система оказалась абсолютно не соответствующей их потребностям. Сходным образом оказалось, что многие бывшие французские колонии в западной Африке, которые сохранили систему голосования в два тура (например, в Мали), в итоге претерпели сильную поляризацию общества. А многие посткоммунистические страны сохраняют требования минимальной явки или наличия большинства, унаследованные от советского периода.
Оценивайте вероятное влияние любой новой системы на конфликты в обществе
Как было отмечено в самом начале этой работы, избирательные системы могут рассматриваться не только как механизмы выбора законодательных органов и президентов, но и как инструмент для решения конфликтов в обществе. Некоторые системы в некоторых обстоятельствах стимулируют партии обращаться к более широкой аудитории за пределами своего основного круга избирателей. Но, к сожалению, на сегодняшний день наблюдается все больше примеров того, что использование несоответствующих избирательных систем способствует усилению уже существующих негативных тенденций в этом направлении. Например, поощрение партий рассматривать выборы как соперничество с “нулевой суммой” приводит к тому, что партии действуют враждебно в отношении людей вне их группы поддержки и не стремятся привлечь их на свою сторону. При разработке любого политического института определяющим фактором является следующее: если он не помогает уменьшению напряженности внутри общества, то, по крайней мере, он не должен ухудшать положения.
Старайтесь представить необычные или невероятные непредвиденные обстоятельства
Слишком часто избирательные системы разрабатываются в целях избежания ошибок прошлого, особенно недавнего прошлого. Нужно быть осторожным, чтобы не перестараться и не создать систему, которая заходит слишком далеко в вопросе исправления прошлых проблем. Далее, разработчикам избирательной системы, чтобы избежать затруднений и непредвиденных проблем в дальнейшем, следовало бы задать себе некоторые необычные вопросы. Что, если при данной системе не окажется победителей? Возможно ли, чтобы одна партия получила все места? Что, если придется предоставить больше мест, чем предусмотрено в законодательном органе? Что вы сделаете, если кандидаты будут иметь одинаковые результаты? Может ли система привести к тому, чтобы в некоторых округах избирателям будет более выгодно не голосовать за предпочитаемую партию или кандидата?
