Consideraciones básicas
Los planes de contingencia son una parte importante de los planes administrativos de la logística electoral en todos los entornos y circunstancias. Debido a la naturaleza crítica del tiempo del que dispone la logística, es necesario que cuente con planes de respaldo, que le permitan reaccionar rápidamente ante fallas operativas o cambios en el contexto físico o social.
En sistemas en donde se instrumenten por primera vez los procesos electorales, o en contextos que sufren de dislocación social, resulta vital que se desarrollen planes de contingencia y de respaldo. Idealmente, los planes de contingencia deberían contener opciones flexibles que se puedan adaptar a situaciones específicas; aunque es imposible que se puedan prever todas las situaciones.
Enfoque operativo
La planeación de contingencias debería abordar diversas áreas, incluidas las situaciones en donde las fallas en los sistemas o de otro tipo, así como ciertos eventos que los administradores de la logística electoral no puedan controlar, puedan afectar la capacidad para ofrecer los servicios de logística de forma efectiva y de acuerdo con lo planeado. Estas situaciones incluyen:
- Dificultades operativas o administrativas en ciertas mesas de votación: ocasionadas porque el personal no se presenta a trabajar, por la mala calidad de los medios de comunicación, o porque ciertos materiales y equipo no llegaron de acuerdo al itinerario. Estas situaciones se podrían manejar en la mesa de votación o con la ayuda de los representantes locales del organismo electoral.
- Fallas en los sistemas de suministro de la administración electoral: tales contingencias incluyen fallas generales en la logística, en el transporte, en los sistemas de correo o de comunicación, en la producción de material esencial como las papeletas, listas de electores y formatos electorales, o cuando los sistemas de cómputo no cumplen con las expectativas.
- Debido a que estas situaciones afectan la capacidad y la efectividad de la logística electoral, es recomendable que la instrumentación de los planes de contingencia se maneje desde un nivel central de la administración electoral y que quede a cargo de administradores electorales de alto rango, que tengan una perspectiva amplia sobre los efectos de estas acciones en todos los aspectos del proceso.
- Desastres naturales o alteraciones al orden público: Entre ellos se incluyen incendios, inundaciones, terremotos, levantamientos sociales u otros disturbios. Estos fenómenos podrían afectar a la logística electoral en su totalidad o limitar sus efectos en algunas mesas de votación. Puesto que estas circunstancias podrían obligar a tomar decisiones sobre el aplazamiento o la suspensión de la votación, es imperativo que se cuente con la participación de administradores electorales de alto rango para que determinen la respuesta adecuada.
Responsabilidad de la toma de decisiones
Los planes para contingencias no solo deberían suministrar un marco claro para la toma de decisiones en caso de emergencia, sino que también deberían establecer en quién recae la responsabilidad para determinar la instrumentación de dichos planes y las situaciones que los desencadenarán.
Así mismo, deberían definir las contingencias se podrán determinar a nivel local, aquellas en que requieran la decisión de funcionarios de alto rango del organismo electoral a nivel central, y las que se deberían consultar con otras dependencias estatales.
Si no se tiene un marco definido, existe el riesgo de que se tomen decisiones locales sobre cuestiones de mayor trascendencia, pudiendo ser incongruentes o no resolver los motivos de fondo que originan los problemas.
Contenido de los planes de contingencia
Los planes de contingencia deberían identificar:
- La naturaleza de la contingencia;
- Los impactos operativos que provoca;
- Las respuestas viables;
- Las implicaciones financieras de las respuestas;
- Cualquier efecto en otros procesos.
Las respuestas viables, las implicaciones financieras y los efectos vinculados varían de acuerdo a lo oportunas que sean las decisiones para instrumentar los planes; así mismo, los planes de contingencia deberían incluir información sobre estas variantes.
Apreciación sobre la interdependencia del proceso
Debido a la interdependencia de los procesos electorales, es importante que la planeación de contingencias evite abordar cada tarea de la logística como un ente separado. Debería guiarse por los efectos que provocarán las contingencias en un área, que podría estar fuera de las actividades de la logística electoral en actividades posteriores. Por ejemplo:
- La falta de planeación en las mesas de votación afectará a la distribución de materiales, de personal y a las actividades de información al electorado;
- Si hay fallos en los sistemas de impresión, se podría requerir que las listas se preparen con un formato distinto y el personal de las mesas tendría que recibir capacitación para utilizarlo;
- La delimitación tardía de los distritos electorales afecta el momento para nominar a los candidatos y para identificar la ubicación de las mesas de votación.
Planeación realista
Los planes de contingencia deberían ser realistas y efectivos. Además, deberían tener un mecanismo para determinar los planes alternativos que se podrían instrumentar, considerando su costo y efectividad. Independientemente de la actividad que se quiera respaldar o apoyar con los servicios de contingencia, el objetivo básico debería ser el de contar con suficientes mesas de votación y con recursos adecuados que permitan atender a todos los electores. En situaciones críticas, el desempeño será secundario en comparación con otros objetivos.
Con frecuencia, los fallos en el sistema se deben a la complejidad del entorno. Sin embargo, crear planes de contingencia de complejidad similar, o realizar gastos importantes para obtener pequeñas mejoras en el desempeño o en el servicio resulta poco efectivo y costoso.
Planes de contingencia para los materiales
Construcción de reservas
Al elaborar los planes de contingencia para los materiales de las mesas de votación, se deberían considerar algunas cuestiones importantes como:
- La cantidad de materiales de reserva que se deberán producir;
- Cuando se produzcan materiales de reserva, las instalaciones para almacenarlos y la capacidad para transportarlos desde el almacén hasta las mesas de votación;
- Acuerdos para transportar los materiales de contingencia (vehículos y conductores, en el caso de áreas remotas, transporte aéreo).
Problemas potenciales
Los problemas que podrían surgir durante la entrega de materiales para la votación se pueden clasificar en dos grandes categorías:
Fallos en los procesos de producción que derivan en falta de materiales. Esto ocurrir por averías (de forma que los materiales no se hayan producido o que sean insuficientes), o por errores al producirlos, ocasionando que los materiales no se puedan utilizar (como papeletas con información incorrecta sobre los partidos o candidatos).
Los controles de calidad tendrían grandes fallos y problemas si se llegaran a producir materiales inservibles.
Fallos en la distribución de materiales, debido a que los materiales no llegan a las mesas de votación a la hora requerida. Esto podría ocurrir por problemas en los transportes o errores al anotar las direcciones.
Cantidad de los materiales de reserva
La cantidad adecuada de materiales de reserva que se debería producir, varía para cada tipo de material y según los distintos contextos. Estos materiales deberían tener un balance entre ser efectivos y baratos y tener la capacidad para solucionar contingencias. Generalmente, una cantidad razonable para reserva va del 5 al 10% de los materiales que se van a usar.
Sin embargo, se debería incrementar el nivel de materiales de reserva cuando:
- Se tiene poca confianza en las cifras de electores potenciales porque no se ha actualizado la lista de electores y por que esto se conjunta con la posibilidad de que los electores se registren el día de la elección;
- Existe una amplia gama de servicios para votar, o cuando se puede votar en cualquier mesa; cuestiones que dificultan la elaboración de predicciones sobre la asistencia de los electores.
- Se tiene un envío automático de las papeletas que podría derivar en altos índices de desperdicio.
Como en el caso de los materiales ordinarios, los de emergencia se podrían procesar de forma más eficiente si se empacan en juegos discretos.
Ubicación del suministro de reserva
Los suministros de reserva sólo son útiles cuando pueden entregarse rápidamente para cubrir cualquier carencia.
Generalmente, los acuerdos centralizados para suministros de emergencia no son propicios para ello. Por esta razón, es importante que los materiales de contingencia estén disponibles a nivel regional o subregional. En general, las oficinas del distrito electoral suelen funcionar bien como centros para suministrar los materiales de emergencia a las mesas de votación; siendo importante que esto se tome en cuenta cuando se eligen sus instalaciones.
En distritos electorales que cubren grandes áreas geográficas, el período de suministro de materiales podría necesitar el arrendamiento de depósitos subregionales.
Transporte de emergencia para los materiales
Los materiales de contingencia sirven de poco si no se tienen métodos para enviarlos a las mesas de votación.
La falta de una planeación anticipada sobre los métodos de entrega podría generar gastos importantes, sobre todo en áreas remotas, ya que podría surgir la necesidad de contratar transporte aéreo para realizar entregas inmediatas. En áreas urbanas los métodos potencial podrían incluir:
- Suministrar vehículos y seguridad a los supervisores itinerantes de las mesas de votación, para que también se desempeñen como un almacén de emergencia móvil;
- Mantener vehículos con suministros de emergencia en la oficina del distrito electoral durante la votación. En contextos rurales, las soluciones más prácticas tienen un costo elevado debido a la gran distancia que separa a las mesas entre sí.
Dependiendo de la distancia que exista entre la oficina administrativa del distrito electoral y todas las mesas de votación, en lugares con alta densidad de población, se debería considerar la instalación de centros para los materiales de emergencia con vehículos incluidos.
Planes de contingencia para el personal
Consideraciones básicas
Los administradores electorales deberían asegurarse de contar con una reserva de personal adicional. Para asignarlos en caso de que oficiales acreditados no acudan a la mesa el día de la elección, o en caso de que se reciban más electores de los esperados.
La organización y el despliegue del personal durante este tipo de contingencia, generalmente se instrumenta de manera más efectiva a nivel local o distrital. Mientras más corta sea la cadena de mando, más ágil será la respuesta del personal en caso de emergencia. Mantener al personal de reserva en instalaciones centralizadas podría ocasionar que la logística sea más compleja para enviar al personal a donde se necesite.
Ubicación del personal de emergencia
Las decisiones cruciales no sólo tienen que ver con la cantidad de personas que se reclutarán para emergencias, sino también el lugar en donde permanecerán durante la votación. Se debería buscar un balance entre el costo y la eficiencia, considerando tanto los costos de personal y de logística, como la habilidad para cubrir las emergencias rápidamente para mantener un nivel óptimo en el servicio al electorado.
Los diferentes entornos, en cuestiones como rutas de transporte, disponibilidad logística, áreas geográficas a cubrir y las necesidades del personal de contingencia, afectarán su distribución. Algunas soluciones incluyen:
Que cada mesa de votación cuente con un pequeño número de personal de contingencia. Las desventajas de este método es que limita la flexibilidad e implica costos elevados. Generalmente, la necesidad de personal no se presenta de forma equilibrada, siendo más probable que se concentre en unas cuantas mesas de votación. Además también podría representar una pérdida de recursos al basarse en escenarios pesimistas para todas las mesas de votación.
Ubicar a los oficiales de reserva en las oficinas del distrito electoral o en otras oficinas o depósitos del organismo electoral. Si bien este método proporciona más flexibilidad para enviar al personal a las mesas que lo requieran, su efectividad depende de que se disponga de transporte y del tamaño del área geográfica que cubra cada oficina.
Además del transporte, también se necesitarán conductores para que los vehículos regresen a las oficinas para continuar laborando.
Cuando se usen oficiales itinerantes como supervisores, se les podría asignar personal de emergencia para que lo distribuyan entre las mesas de votación en caso de emergencia.
Esto proporciona:
- Flexibilidad para que los oficiales itinerantes respondan dentro de sus áreas de responsabilidad;
- Que se puedan utilizar vehículos que ya se ocupan para viajar entre las mesas de votación, y
- Tiene el beneficio de que los supervisores itinerantes pueden evaluar la situación de las mesas para detectar si necesitan más personal.
No obstante, este método estará limitado a las áreas que los oficiales itinerantes puedan cubrir.
Acordar con el personal de emergencia que se les pueda localizar en sus casas. Esto es factible cuando los oficiales son designados dentro de sus comunidades. Se puede economizar cuando los honorarios de este personal dependen de las veces que sea llamado (de forma contraria a cuando el personal se reporta a trabajar y se le paga independientemente de si fue o no necesario). Sin embargo, este método sólo funciona de forma efectiva cuando:
- Los sistemas de comunicaciones son confiables;
- Los medios de transporte privados son comunes (o el personal vive cerca de las mesas de votación), y
- Los administradores electorales tienen la seguridad de que el personal estará disponible durante la votación.
Designación del personal de emergencia el día de la votación
Los planes para el personal de emergencia también deberían considerar el hecho de que las reservas para los oficiales de las mesas podrían ser insuficientes. Aunque con suerte esto no ocurra, es importante que el marco legal y los administradores electorales tengan en cuenta esta posibilidad.
En caso de una emergencia, el personal de las oficinas del organismo electoral y de los distritos electorales podrían desempeñarse como oficiales de las mesas de votación.
Esta opción tiene la ventaja de que el personal está familiarizado con los procesos de votación. Sin embargo, el personal proveniente de estas fuentes podría tener un número limitado, siendo muy importante que se evalúen los efectos que tendrá su reasignación en el apoyo administrativo durante la votación.
El marco legislativo podría permitir que, bajo ciertas circunstancias, los presidentes de mesa contraten personal adicional el día de la votación; incapacidad para operar la mesa de forma efectiva debido a que algunos oficiales no se presenten a trabajar por fatiga o enfermedad. Cuando el presidente de mesa realice este tipo de designaciones, es necesario que las personas contratadas firmen un contrato de empleo, el código de conducta y la declaración de secrecía, o los mismos documentos que firmaron los oficiales de mesa.
Es recomendable que este tipo de personal sea utilizado para tareas con poca complejidad, como controlar la salida o vigilar las urnas. Los administradores electorales tienen que informar a estas personas sobre su pago y los registros de su servicio.
El organismo electoral debería monitorear este tipo de designaciones, para garantizar que estén justificadas y que las personas contratadas sean adecuadas para fungir como oficiales en términos de su imparcialidad. Así mismo, el presidente de mesa debería buscar el consejo de los presidentes de distrito electoral antes de tomar esta decisión.
En contextos que tienen alta influencia política, será difícil que todos los participantes políticos estén satisfechos con la imparcialidad de dichas designaciones; por ello, será preferible que se adopte el modelo ordinario para el reclutamiento y designación del personal de reserva.
Planes de contingencia relativos a la afluencia de electores
Consideraciones básicas
La planeación de contingencias relacionadas con la afluencia de electores debería atender las siguientes situaciones:
- Si la asistencia de electores en general o en ciertas áreas, es tan escasa que pudiera amenazar la legitimidad de los resultados electorales;
- Si la afluencia de electores en general o en ciertas mesas de votación es mucho mayor que la esperada, o si las horas pico tienen más actividad que la prevista.
Los métodos para atender estas situaciones dependerán de las siguientes cuestiones:
- La flexibilidad que suministre el marco legal para modificar las horas y los procedimientos de la votación para que se adecuen a las circunstancias, así como la habilidad para ajustar al personal y a los servicios disponibles entre las mesas;
- La disponibilidad que se tenga de personal de contingencia y de materiales.
Afluencia de electores menor que la esperada
Generalmente, que los electores decidan votar no depende únicamente de ellos. Una baja afluencia a votar podría ser indicio de que tienen una mala percepción de la integridad del proceso electoral, o de la calidad que tienen los contendientes políticos.
Sin embargo, hay algunas situaciones con baja afluencia de electores que necesitan la intervención del organismo electoral. A continuación se enlistan algunos ejemplos.
Cuando la ley postula una cifra mínima de electores
Algunos marcos legales establecen una asistencia mínima de electores para que la elección sea válida. En tales situaciones, es poco apropiado que el organismo electoral realice otras acciones además de aumentar la intensidad de las campañas publicitarias durante el período de votación alentando a los electores. Ya que cualquier otra acción podría percibirse como alineación hacia algún participante político.
Si el flujo de electores está por debajo del mínimo requerido, deberían instrumentarse planes de contingencia para preparar una nueva ronda electoral dentro del periodo de tiempo permitido por la ley.
Elecciones de transición
En las elecciones de transmisión, una afluencia de electores baja podría afectar la percepción pública sobre la legitimidad de la elección, o la aceptación sus resultados. En lugares donde existen pocos antecedentes de voto masivo, esto podría deberse a la incertidumbre o falta de familiaridad del electorado con los horarios y procedimientos, o bien por su disgusto con el proceso electoral.
En tales circunstancias, las decisiones deberían enfocarse a aspectos como extender el horario (o días) de la votación, instrumentar campañas informativas sobre dicha contingencia y proporcionar apoyo logístico para que los electores acudan a las urnas. El organismo electoral debería encargarse de instrumentar estas decisiones, cumpliendo con la legislación y consultando a los participantes políticos.
Desastres
Los desastres naturales (como inundaciones, incendios, terremotos, tornados, huracanes, deslaves o avalanchas) e incluso la intimidación, podrían provocar que un número significativo de electores no acuda a las urnas. De nueva cuenta, la respuesta a estas situaciones debería determinarse a nivel central con la consulta de los intereses relevantes.
Sin embargo, los sucesos que afectan a una sola mesa de votación podrían resolverse a nivel local. Los centros de operaciones conjuntas también podrían contribuir a coordinar la respuesta.
Afluencia de electores mayor que la esperada
Una planeación electoral efectiva debería evaluar de forma precisa la afluencia de electores que tendrá cada mesa de votación, para que los recursos se puedan distribuir de forma adecuada. Sin embargo, hay algunas situaciones que demandan el desarrollo de planes de contingencia para lidiar con un flujo de electores adicional. Estas circunstancias incluyen:
- Que al momento de elegir la ubicación de las mesas de votación se desconozca la cifra exacta de electores;
- Sistemas electorales que no tienen el requerimiento de que el registro de electores se realice antes de la votación, lo que podría provocar que un número importante de electores se registre el mismo día de la votación;
- Los sistemas electorales que permiten que los electores voten en la mesa que prefieran (siendo recomendable que se tomen medidas para encaminar al exceso de electores a mesas cercanas que tengan menor afluencia);
- Que por cuestiones de costo-eficiencia, el suministro de recursos para las mesas se haya calculado con base en la cantidad de electores registrados para votar;
- Que los períodos con mayor actividad sean más intensos que lo esperado, ocasionando retrasos inaceptables para que los electores voten.
Las medidas de contingencia para atender una afluencia mayor de la esperada generalmente se enfocarán en:
La capacidad para aumentar los recursos disponibles para brindar el servicio al electorado: esto requiere la planeación de contingencias para suministrar materiales adicionales.
Extender el horario de la votación: cuando los electores agoten los recursos disponibles en las mesas y a la hora de cierre una gran cantidad de personas esperen su turno para votar. La flexibilidad de los marcos legales para extender el horario de las mesas en circunstancias específicas, podría ser de gran utilidad para lidiar con esta situación. Sin embargo, en elecciones de transición, alterar los procesos podría ocasionar que se tenga menor calidad al estimar la afluencia y la cantidad de recursos para cada mesa de votación.
La decisión de extender el horario de votación estará a cargo del organismo electoral, de conformidad con cualquier proceso permitido por la ley y ello debería consultarse con los participantes políticos.
