Consideraciones Iniciales
¿Qué tipo de organismo electoral (OE) debe tener una democracia? La pregunta puede ser planteada por políticos, legisladores o académicos interesados en el continuo desarrollo de una nación recién democratizada. Pero también puede ser planteada por personas interesadas en incorporar cambios dentro de una democracia consolidada, pero que requiera de un enfoque novedoso para la administración de su proceso electoral. Las opciones pueden ser muchas e incluyen las siguientes:
- Organismo administrativo temporal.
- Organismo administrativo permanente.
- Organismo independiente, ya sea temporal o permanente.
- Organismo partidizado temporal o permanente.
- Organismo mixto partidizado-apartidista.
- Organismo judicial especializado.
- Ministerio de gobierno.
- Organismo descentralizado.
Cualquiera que sea el propósito, el punto inicial de referencia debe ser el de las disposiciones contenidas en la constitución o ley electoral del país en cuestión, ya que ahí se refleja la pretensión original de los legisladores, aunque cabe aclarar que no siempre existen o son muy precisas las disposiciones en este sentido. En Rumania, por ejemplo, la ley electoral dispone la formación de una Oficina Central Electoral temporal pocos días antes de la fecha estipulada para las elecciones. El asunto es atendido de manera muy diferente en Corea del Sur, donde la ley determina la existencia de una comisión permanente con miembros cumpliendo un mandato de seis años. Alternativamente, en Albania la ley originalmente prescribía la existencia de una Comisión Central de Elecciones de carácter temporal. Sin embargo, como resultado de presiones internacionales, la ley electoral fue modificada para volver al organismo permanente.
En todo caso, se tiene que considerar otros elementos. El clima electoral es uno de ellos. ¿Puede el país sostener un organismo central permanente y de tiempo completo, o sólo puede contar con personal temporal y de tiempo parcial que cumpla funciones similares en un periodo más corto de tiempo, con la posibilidad de volverlo permanente cuando haya estabilidad económica? ¿Se le puede dar a un órgano permanente de gobierno la responsabilidad de la administración electoral además de sus otras responsabilidades? De igual manera ¿qué posibilidades hay de que donantes internacionales apoyen el establecimiento de un organismo electoral? Todas estas consideraciones son importantes. Cualquiera que sea la decisión, el organismo electoral tiene la responsabilidad de asegurar la integridad del proceso. Los distintos organismo electorales referidos son considerados con más detalle a continuación.
Organismo temporal
Las ventajas financieras de establecer un organismo electoral con carácter temporal son obvias. Rentar locales, contratar personal y utilizar equipo por periodos limitados de tiempo reduce costos y puede atraer inversiones o donaciones de agencias del extranjero más fácilmente. Es probable que este tipo de organismo sea visto con muchos mejores ojos, especialmente en un sentido presupuestal, por el gobierno en funciones.
De forma análoga, habría ventajas organizacionales en un organismo temporal. El personal puede ser tomado o comisionado de otras áreas especializadas del gobierno. El servicio civil puede ser capaz de liberar personal por periodos cortos, si fuera necesario. Si se contrata personal, los contratos temporales son más fáciles de gestionar y los empleados pueden ser más adaptables. Una vez más no se debe olvidar a los donantes extranjeros, ya que otros gobiernos pueden estar en posibilidad de asignar expertos durante periodos cortos de tiempo (en ese caso, es importante tener un buen balance de nacionalidades a efecto de evitar el predominio de los de un país en particular).
Además, con personal bien motivado y comprometido, es posible que se pueda mejorar la ejecución y lograr una mayor eficiencia en el desempeño de actividades para las que existen plazos perentorios. Es mejor trabajar durante largas horas sabiendo que hay un punto de corte en el horizonte. Los OE's temporales pueden también resultar más apropiados para los pequeños estados, aunque tienden a ser menos independientes de las autoridades que los designan.
No obstante lo anterior, es necesario ser consciente de las desventajas de los organismos temporales. Una ayuda financiera apresurada a organismos temporales puede provocar un sobre abastecimiento, dispendio y uso ineficiente de los recursos financieros. Algunas veces es posible saber cuando se aproximan elecciones en algún país, con sólo reparar en la rapidez con la que se adquieren computadoras, impresoras y fotocopiadoras con las más recientes innovaciones tecnológicas. Otras desventajas incluyen un enfoque inconsistente de la administración electoral, pérdida de "memoria" de las elecciones, menos oportunidades de capacitación permanente y de adopción de enfoques profesionales para el manejo de actividades.
Además, las elecciones multipartidistas contemporáneas requieren continuidad en la administración para actualizar sistemáticamente los mecanismos de procesamiento. Es poco probable que un OE temporal brinde esta continuidad. Los administradores electorales de algunos países con organismos temporales se han quejado que la legislación no les brinda tiempo suficiente para organizarse internamente (v. gr. asignar los espacios físicos y el personal adecuado, establecer procedimientos operativos estandarizados, etc.) y para organizar la próxima elección.
Organismo permanente
Las ventajas de establecer un organismo permanente a nivel nacional deben ser medidas contra el incremento en la carga financiera asociada con su introducción. Puede ser que sus miembros presten sus servicios de manera voluntaria para apoyar esta parte del proceso democrático, después de ser liberados de sus funciones habituales de trabajo. Por ello los costos requieren ser debidamente identificados y presupuestados. Los gastos en oficinas, personal y otras actividades permanente serán mucho más altos que los de un organismo temporal.
Existen, por supuesto, ventajas organizacionales en los organismos permanentes. Se pueden adoptar las estructuras y el personal más apropiados para llevar a cabo sus responsabilidades. La permanencia le permitirá al OE asumir un espectro más amplio de responsabilidades y atribuciones, y podría acarrear una mayor eficiencia. Las responsabilidades y atribuciones adicionales podrían incluir un registro electoral o civil permanente, educación cívica, regulación de partidos y finanzas, entre otras. Un organismo permanente requiere un buen plan de trabajo, que debe ser revisado de manera regular. Adicionalmente, debe existir un procedimiento para que le rinda cuentas al parlamento. Un reporte y la presupuestación anuales deben ser parte de ese procedimiento parlamentario.
Independencia
Un organismo electoral independiente es aquel que se estructura de tal manera que esté aislado de los individuos, grupos o instituciones que tienen algún interés en el resultado de la elección. Sus integrantes deben ser personas respetables, usualmente nombradas por el Jefe de Estado o por el Parlamento con el consentimiento de todos los partidos, que sirvan por un tiempo específico que usualmente puede ser de entre tres y siete años. Algunas veces este método de designación resulta controvertido, toda vez que el Jefe de Estado y/o de Gobierno puede también ser líder de uno de los partidos políticos contendientes. Por tanto, una solución en los casos apropiados puede residir en incluir nominaciones de los partidos de oposición. Idealmente, la duración de su mandato debe ser fijada de tal manera que nunca coincida con una elección.
Preferentemente, sus integrantes deben ser académicos, jueces u otros individuos distinguidos y respetables en el país. No deben tener vínculos con ningún partido político y usualmente deben ser prevenidos por la legislación para no tener algún tipo de involucramiento con un partido político. De esta forma, se puede lograr que el organismo sea percibido como efectivamente ubicado por encima de cualquier interferencia política y con capacidad de preservar su independencia.
Para preservar y ejercer esa independencia, es importante un fuerte liderazgo y un miembro experimentado del poder judicial puede ser ideal para ocupar su presidencia. El vínculo con el poder judicial debe prevenir toda interferencia del gobierno o partidos de oposición, aunque no siempre es posible garantizar absolutamente esa independencia. En todo caso, es importante que el organismo sea percibido como independiente por el electorado.
La independencia presupuestal es un garante fundamental. Esta independencia se garantiza cuando el legislativo debe, por ley, asegurar el requerimiento presupuestal del OE, sujeto solo a una auditoría post-electoral (esto es considerado en el apartado Independencia Presupuestal).
A pesar de esas salvaguardas, el organismo puede ser acusado de estar partidizado. Además, sin el debido respaldo político, el organismo puede ser incapaz de asegurar su autoridad y correr el riesgo de ser percibido como débil o ineficiente por parte del electorado.
Organismos electorales partidizados
En las democracias multipartidistas nuevas o en desarrollo, puede existir el deseo de contar con un organismo electoral independiente en el que exista una mezcla verdaderamente representativa de todos los partidos políticos involucrados en la contienda electoral. Uno de los propósitos de un OE partidizado es el de asegurar que los partidos se vigilen entre si. Surgen problemas cuando, como algunas veces ocurre en las nuevas democracias (Namibia en 1989 y después Bulgaria), el número de partidos políticos en la contienda se vuelve demasiado grande. A menos que se formen coaliciones declaradas, puede ser difícil tener una representación de todos los intereses en el organismo electoral. Venezuela solía tener un Consejo Electoral formado por representantes de los partidos más grandes y dos grupos de pequeños partidos. La composición política del organismo electoral debe ser precisada en la legislación.
Hay ventajas presupuestales en este tipo de organismos. Los gastos en salarios pueden ser mantenidos en un mínimo si los representantes partidistas actúan de manera voluntaria. El compromiso con el órgano electoral puede ser fortalecido para proteger los intereses partidistas y, en la medida en que todos los miembros del organismo tienen intereses en juego, este compromiso puede ayudar de manera eficiente. Adicionalmente, existen conexiones políticas, los vínculos con los liderazgos partidistas (particularmente el partido gobernante) pueden apoyar el proceso, y los votantes pueden ver al organismo electoral como representativo del país.
Sin embargo, también hay desventajas. No hay garantía de la calidad de las nominaciones, y los representantes probablemente tendrán otros compromisos. Existe la opinión de que los miembros están comprometidos a promover los intereses de su propio partido y, desde luego, las coaliciones formales o informales pueden votar en contra u oponerse a buenas iniciativas de partidos que actúan solos. Además, los nominados usualmente reciben instrucciones del partido y tienden a boicotear reuniones del OE atendiendo esas instrucciones. También se sabe que los partidos suelen reemplazar frecuentemente a sus representantes, alterando el funcionamiento del organismo. Asimismo, existe el peligro de que los partidos grandes se pueden aliar para impedir la emergencia de partidos pequeños en el proceso.
Mixto partidizado/apartista
Es posible tener una representación mixta entre representantes partidistas y postulados de manera independientes, y se puede argumentar que este tipo de comisión gozaría de lo mejor de ambos mundos. En algunos países, los representantes partidistas tienen derecho a voz pero no a voto.
Organismo judicial
En algunos países, como Rumania y Pakistán, se nombra a miembros del poder judicial para integrar el organismo electoral responsable de administrar las elecciones. Este tipo de designación debe garantizar la independencia, pero puede presentar problemas si el poder judicial del país en cuestión no es considerado como genuinamente independiente. En Brasil, las elecciones son administradas por una rama especializada del poder judicial. Los miembros del Tribunal proceden del sistema judicial y de la comunidad jurídica. Los jueces electorales a nivel local también son miembros del poder judicial. La mayoría de las posiciones administrativas están a cargo de personal profesional permanente bajo la supervisión de una secretaría general.
Ministerio de gobierno
En este caso, las elecciones son administradas completamente por un ministerio del gobierno, a menudo del Ministerio del Interior. Los empleados son servidores civiles del propio ministerio y llevan a cabo las funciones organizacionales que en otros países son realizadas por un organismo especializado. Las quejas, controversias e impugnaciones normalmente son resueltas por el poder judicial. Entre las ventajas de este tipo de sistema se pueden mencionar:
- La existencia de personal experimentado que puede ser liberado de sus responsabilidades normales durante el periodo electoral.
- La posibilidad de que se le confieran a la oficina nacional de estadísticas o población responsabilidades relacionadas con el registro de electores o con otras actividades de información o atención a los electores.
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Los servidores civiles están habituados al desempeño de tareas burocráticas y, consecuentemente, desplegarán un conocimiento del sistema susceptible de traducirse en una mayor eficacia y en ventajosas implicaciones presupuestales.
Administración electoral descentralizada
La administración electoral descentralizada es aquella en que organismos a nivel local desempeñan funciones de administración electoral en representación del organismo central. Este tipo de sistema se emplea en Reino Unido para todas las elecciones y en Nueva Zelanda para las elecciones locales y regionales. Otros países con sistemas equiparables son Irlanda y Suecia.
Otros ejemplos
En algunos países el organismo electoral es una mezcla de los distintos sistemas descritos. En México, por ejemplo, existe una estructura dual a nivel nacional, con el Instituto Federal Electoral como encargado de la administración electoral y el Tribunal Electoral resolviendo toda clase de controversias. En Argentina, el Ministerio del Interior se encarga de la administración electoral y la Cámara Nacional de Elecciones define las políticas generales y resuelve las controversias.
En Canadá, el Director General de Elecciones es nombrado por la Cámara de los Comunes y dirige la agencia responsable en esta materia, Elecciones Canadá. Una vez designado, el Director General de Elecciones renuncia a sus derechos personales de voto, presumiblemente para mantenerse por encima de asuntos políticos y demostrar auténtica independencia e imparcialidad. El Director General designa oficiales de votación para cada uno de los 295 distritos electorales. Elecciones Canadá tiene una estructura permanente con aproximadamente 60 miembros que tienen a su cargo la logística electoral, asuntos de tecnología informativa, asesoría sobre asuntos legales, actuación como árbitros de tiempos de transmisión y aspectos financieros de la elección.
