¿Cuál es el origen de la ley?
La ley y las regulaciones electorales son hechas por la legislatura nacional -aunque hay ocasiones en que pueden ser reformadas a través, de un referendum nacional, por ejemplo. En la mayoría de los casos, la ley electoral vigente ha evolucionado durante muchos años. Existen algunos casos donde, como resultado de circunstancias de carácter nacional, una nueva ley electoral es preparada sin considerar de manera sustancial la legislación previa. Las reglas y regulaciones preparadas en 1996 para las elecciones de Bosnia y Herzegovina (ver Rules and Regulations - Bosnia-Herzegovina ) son un ejemplo.
Las reglas y regulaciones del Reino Unido (GB) están contenidas en una serie de leyes y reglamentaciones que generalmente tienen que ser consultadas en forma simultánea para encontrar la disposición más actualizada. La situación más ventajosa en aquella en donde un solo documento integra toda la legislación electoral. La posibilidad de iniciar una nueva legislación suele corresponderle al gobierno nacional, pero en la mayoría de los sistemas la comisión electoral o el administrador electoral pueden proveer recomendaciones y sugerencias. No se presentan a menudo oportunidades para revisar o reformar integralmente la ley y regulaciones electorales. Los sistemas como el de Canadá, Australia y Nueva Zelanda, donde las comisiones nacionales electorales pueden presentar recomendaciones para incluir mejoras sobre una base objetiva e imparcial, parecen ser más ventajosos que el del Reino Unido, donde la falta de tiempo parlamentario y de una organización de carácter nacional para promover iniciativas, frecuentemente limita la posibilidad de introducir reformas muy necesarias.
Es posible obtener ayuda de diversas fuentes externas para la redacción de una legislación electoral -incluyendo a las Naciones Unidas, IDEA, IFES y el Secretariado de la Comunidad de las Naciones.
Responsabilidades del administrador electoral
La primera responsabilidad de un administrador electoral es la de conducir el proceso electoral de acuerdo con la ley y regulaciones. Dependiendo de las circunstancias nacionales, el administrador electoral puede haber hecho alguna aportación al contenido de la ley y regulaciones. En Haití, la Comisión Electoral estuvo directamente involucrada en la preparación de la ley electoral. En el Reino Unido (GB), la asociación electoral de administradores ha hecho diversas propuestas para mejorar el proceso electoral, pero no han sido legisladas. Pero, en todo caso, la ley y regulaciones deben ser observadas, de otra manera el administrador electoral puede ser sancionado severamente. El sistema electoral involucra a una gran variedad de participantes -los electores, los partidos, los candidatos, los tribunales y las organizaciones civiles están entre los actores principales. En un escenario ideal, la ley debe ser aceptada por todos estos participantes sobre una misma base. Un sistema en donde un segmento de la comunidad se oponga frontalmente a una parte de la ley electoral hará muy difícil el papel del administrador electoral. La iniciativa de la American Bar Association para Europa Central y del Este incluyó un informe (ver
Election Law Issues, American Bar Association ) que delinea muchos de los asuntos que deben ser tomados en cuenta en la preparación de una ley electoral.
En resumen, el administrador electoral debe cumplir con la ley pero también identificar problemas y áreas donde se requieran cambios y remitir informes y recomendaciones a la autoridad responsable de promulgar las leyes.
Ejemplos de leyes electorales
No existen dos países que tengan la misma ley y regulaciones electorales, pero si hay muchas áreas comunes. La sección de muestras de leyes electorales contiene un buen número de ejemplos: para Albania (AL) ver Electoral Law - Albania ; para Letonia (LV) ver Electoral Law - Republic of Latvia ; para Camboya (KH) ver United Nations Electoral Law for Cambodia, 1992 ; para Canadá (CA) ver Canadian Election Act - Chapter 1 ; para Angola (AO) ver Electoral Law - Angola ; para Bosnia/Herzegovina (BA) ver Rules and Regulations - Bosnia-Herzegovina ; para Australia (Indice) (AU) ver Electoral Law Index - Australia ; para Palestina (parcial) ver Electoral Law Index - Palestine Electoral Law ; para Ghana ver Public Elections Regulations - Index and Extract - Ghana ; y para Nicaragua (Extracto) (NI) ver Extract - Nicaragua Electoral Law . Esta selección de leyes o extractos de diversas partes del mundo proporciona un buen rango de ejemplos sobre la forma en que las leyes electorales son estructuradas.
Algunas leyes refieren con todo detalle el proceso en su conjunto; otras sólo abordan los principios generales, dejando que sea la ley secundaria la que disponga los detalles. Representa una ventaja considerable tener integrada la totalidad de la legislación electoral en un solo documento que desarrolle secuencialmente cada uno de los pasos del proceso.
El Papel de los tribunales
La ley electoral fijaría los procedimientos para promover un juicio ante los tribunales. El problema de recurrir a los tribunales es que pueden disponer de tiempos muy limitados para involucrarse en la problemática durante algunas etapas clave del proceso y que, en algunas ocasiones, sólo se involucran después de que el resultado ha sido anunciado. Asuntos tales como el registro de partidos y candidatos y las solicitudes para revisar las listas de electores, que son actividades previas al día de la elección, son tareas comunes para los tribunales. El proceso de impugnación de la elección utilizado en el Reino Unido y muchos países de la Comunidad de Naciones permite a un candidato impugnar el resultado de la elección si el proceso no se ha seguido debidamente. El tribunal pueden ordenar entonces que la elección se vuelva a celebrar o que un candidato distinto sea declarado triunfador. En la mayoría de los sistemas, las decisiones de los tribunales tienen carácter definitivo. Este criterio se aplica particularmente en los casos donde la ley no es clara y precisa, y le corresponde a los tribunales determinar cómo debe ser interpretada. En el Reino Unido, ha sido a través de los fallos emitidos durante años por los tribunales como se ha aclarado qué debe hacerse cuando una papeleta no es marcada conforme a lo establecido por la ley y si el voto debe permitirse o ser rechazado por incertidumbre. Es posible excluir a los tribunales de algunas partes del proceso, dejando que todas las decisiones sean tomadas por la comisión nacional electoral. La comisión es entonces responsable de resolver todas las impugnaciones que se presenten. Este sistema requiere, sin embargo, que la comisión electoral sea percibida como imparcial, para que resulte más aceptable que recurrir a las cortes. Otro papel importante de los tribunales consiste en atender las ofensas contra la ley electoral. Estas ofensas pueden involucrar al personal que no ha desempeñado sus funciones correctamente; a candidatos o partidos que no han obedecido las reglas que regulan sus actividades; o a ciudadanos que han violado disposiciones como, por ejemplo, la de no tratar de influir en los electores.
Características de la ley electoral
Como en otros aspectos del proceso electoral, no existen dos países que tengan leyes electorales idénticas. Esta sección no pretende examinar en detalle lo que debe incluir una ley electoral ideal. Sin embargo, las principales características que debe comprende una ley incluyen:
- Determinar que institución o persona es responsable de la organización y conducción del proceso electoral y de la designación del personal electoral;
- definir las reglas y regulaciones sobre los partidos políticos y los candidatos;
- fijar el procedimiento para el establecimiento y revisión de las áreas y límites electorales;
- establecer el procedimiento para el registro de electores y determinar quién puede votar o quién no;
- fijar reglas para definir el calendario de la elección;
- establecer las reglas para la conducción del proceso de votación y el escrutinio de los votos;
- regular el voto en ausencia;
- establecer reglas sobre la conducta y financiamiento de los partidos y candidatos;
- fijar reglas sobre la conducta de los medios de comunicación y para regular la campaña electoral;
- tipificar claramente los delitos relacionados con el proceso electoral;
- establecer un procedimiento claro y ágil para atender quejas e impugnaciones.
Habilidad para experimentar e innovar
La rigidez de las leyes electorales puede ocasionar que la búsqueda de nuevas formas para desempeñar sus actividades por parte del administrador electoral se vuelva un proceso más difícil. Puede ser muy benéfico incluir en las leyes y regulaciones algunas disposiciones que permitan ensayar innovaciones en la conducción del proceso electoral. Es importante que tales innovaciones estén sujetas a salvaguardas y que sean consultadas entre todas las partes interesadas. Los experimentos en un ambiente caracterizado por la desconfianza y la hostilidad necesitan ser pensados con mayor cuidado - en estas situaciones la transparencia debe ser prioritaria.
Regulaciones y prácticas laborales
Muy pocas leyes electorales son totalmente prescriptivas y especifican cada procedimiento y acción particular a lo largo del proceso electoral. El administrador electoral se enfrenta entonces a la necesidad de definir las prácticas de trabajo.
Un área en que las prácticas de trabajo suelen ser establecidas por el administrador electoral es la relativa al diseño de los sitios de votación. La ley puede fijar un procedimiento detallado pero es poco probable que prescriba su efectiva configuración o la forma en que se debe conformar un centro de escrutinio. Al determinar las prácticas de trabajo, el administrador electoral debe asegurarse que no provocan algún tipo de conflicto con la ley o regulaciones ni que puedan traducirse en situaciones que puedan entenderse como muestras de parcialidad. Es muy fácil actuar con discreción, lo más aconsejable es observar las ley- no empezar a modificar sus efectos adoptando prácticas de trabajo que resulten inconsistentes con lo que en ellas se estipula. Las prácticas de trabajo normalmente se aplican en la designación del personal. Por ejemplo, la ley bien puede prescribir que ciertas personas sean designadas, por ejemplo, como oficiales de votación - las prácticas de trabajo pueden ir más lejos y determinar que se tomen en cuenta criterios de igualdad de oportunidades, calificaciones o edad.
¿Cubre la ley todos los aspectos electorales?
La mayoría de los legisladores comienzan con la intención de crear una ley electoral que cubra todos los asuntos concebibles que puedan aparecer durante el proceso electoral. Es probable, sin embargo, que el administrador electoral se enfrente con una situación en la cual ciertas actividades relacionadas con el proceso electoral no estén completamente prescritas en la ley. Los ejemplos más comunes se dan en las áreas de medios de comunicación y financiamiento de campañas. En tales áreas, es importante que el administrador electoral esté plenamente consciente sobre qué tipo de responsabilidades no están bajo su control. Por ejemplo, si bien es posible que la ley prescriba límites respecto de los gastos individuales de candidatos o partidos, el control efectivo de estos gastos es muy difícil.
Diversos organismos pueden apoyar fácilmente actividades de campaña y, con el control de los medios de comunicación, lo que es justo a juicio de una persona puede no serlo a juicio de otra. El administrador electoral sólo puede aplicar la ley de manera justa y rápida. Si la actividad objeto de una impugnación está fuera de la ley, entonces el administrador electoral debe dejar en claro y resaltar que el asunto no es de su competencia.
Interpretación de la Ley
Pocos administradores electorales tienen que actuar completamente por iniciativa propia. Cuando se da el caso de que la ley no prescribe una solución clara y ya se ha obtenido toda la asesoría posible, el administrador tendrá que interpretar la ley y decidir sobre la mejor forma de enfrentar la situación. En muchos países hay asociaciones o grupos de administradores electorales, donde suele ponerse en evidencia que un administrador excepcionalmente enfrenta situaciones sin precedente, pues muy probablemente algún otro ha enfrentado el mismo problema. El papel de los grupos administradores electorales es importante para lograr enfoques comunes de interpretación y consistencia e igualdad en las prácticas de trabajo. Todos los país tendrán un amplio repertorio de juristas o abogados que pueden ser requeridos para dar asesoría en la interpretación de la ley. Asimismo, algunas dependencias gubernamentales pueden brindar asesoría. En el Reino Unido, la Oficina de Asuntos Internos, que es la dependencia gubernamental responsable de la legislación y regulaciones electorales, emite circulares que ofrecen orientaciones sobre los efectos de la legislación y sobre cómo debe ser instrumentada. Es del interés de los administradores electorales asegurar que la ley se interprete de una manera consistente pues de otra forma pueden surgir problemas si se aplica de manera diferente en varias áreas del país.
Sencillez y transparencia
La ley electoral no será efectiva si sus disposiciones son tan complejas que no puedan ser entendidas por el electorado o ser aplicadas de manera justa y transparente. Los legisladores a menudo se desentienden del proceso de instrumentación. A nivel operativo, los sistemas requieren ser aplicados por organizaciones que cuentan con experiencia y recursos limitados. El proceso de votación en las elecciones de Namibia de 1989 fue de alta calidad y, en cada etapa, estuvo sujeto a la revisión de observadores independientes. El costo de las elecciones también fue muy alto, con uno de los costos por voto más elevados de cualquier elección realizada. En las elecciones de Estonia de 1994, los electores votaron escribiendo en una papeleta muy sencilla y fácilmente comprensible el número del candidato o partido de su preferencia. La lista de electores fue preparada a un costo mínimo y con la posibilidad de ser revisada hasta el mismo día de la elección. El proceso fue vigilado en su totalidad por un grupo de observadores internaciones; fue sencillo, transparente, efectivo y también muy barato.
Códigos de conducta y regulaciones
Dos leyes electorales en las que ha habido una buena parte de aportación internacional son las de Camboya de 1992 (ver United Nations Electoral Law for Cambodia, 1992 ) y Bosnia / Herzegovina (BA). Ambas contienen códigos de conducta para una amplia variedad de participantes involucrados en el proceso electoral. El código de Camboya está contenido en el Anexo 1 - páginas 61 y 62 y regula básicamente la conducta de los candidatos y partidos. Los códigos de Bosnia/Herzegovina se incluyen en el Capítulo VII y tratan por separado a los distintos participantes electorales. La inclusión de códigos es una forma de establecer claramente estándares de conducta con valor legal y que pueden complementar las disposiciones legales ordinarias relacionadas con ofensas. El código para los medios de comunicación en Bosnia/Herzegovina (página 34) es un ejemplo particularmente bueno de las normas que deben observar los miembros de los medios de comunicación. Las regulaciones tienen la misma fuerza que las leyes si se promulgan mediante los procedimientos legislativos apropiados. En el Reino Unido, muchos de los detalles de las prácticas electorales se incluyen en regulaciones hechas al amparo de la ley electoral. Debe quedar claro para todos los participantes si los códigos de conducta y regulaciones tienen plena fuerza legal o si son simples recomendaciones. Para mayor información, ver Derecho de Iniciativa Legislativa: Directa e Indirecta y Estructura de la Administración Electoral.
