Admissibilité au vote à l'extérieur du pays
Le vote à l'extérieur du pays est une forme de vote des absents qui peut être autorisée afin d'offrir des chances égales de voter à tous les électeurs et pour favoriser la participation. Certaines conditions peuvent cependant limiter l'admissibilité à cette forme de vote aux électeurs inscrits qui :
- se sont trouvés à l'extérieur de leur pays d'origine pendant pas plus d'une période déterminée;
- comptent retourner dans leur pays d'origine après une période définie.
Il faut alors décider si le vote à l'extérieur du pays doit être limité aux électeurs qui étaient inscrits avant de quitter leur pays d'origine, ou si les personnes peuvent s'inscrire comme électeur résidant dans un pays étranger. Cette dernière solution garantit le respect du principe d'équité, en particulier pour les travailleurs migrants et leur famille ou les populations réfugiées. Elle ne garantit toutefois pas le respect de l'intégrité du vote, notamment en ce qui a trait aux éléments suivants :
- l'application d'une norme identique à celle du pays d'origine pour l'authentification et la validation de l'inscription des électeurs résidant à l'étranger;
- l'établissement de la circonscription électorale dans laquelle ces électeurs doivent être inscrits.
Dans certains cas, le vote à l'étranger peut être limité à certaines catégories d'employés de l'État que leur fonction oblige à résider à l'extérieur du pays. La participation de l'électorat n'en est cependant pas accrue de façon sensible. De plus, les motifs sous-jacents à cette limitation sévère et l'intégrité des opérations de vote à l'extérieur du pays peuvent être remis en question.
L'admissibilité au vote à l'extérieur du pays risque de poser problème, en particulier lorsque les électeurs visés représentent :
- une partie importante de la population en âge de voter;
- des groupes ethniques ou politiques particuliers (par exemple, dans le cas de réfugiés).
Les renseignements sur l'admissibilité à voter à l'extérieur du pays et les procédures de vote correspondantes doivent être accessibles au public en tout temps, idéalement dans des lieux comme les agences de voyage, les missions étrangères du pays d'origine, les aéroports, etc. (Pour des exemples de documents d'information, voir Formulaire d'inscription pour le bulletin de vote spécial -Élections Canada ou overseas at an election pamphlet - new zealand.)
Enjeux administratifs
D'importantes difficultés administratives doivent être surmontées pour garantir que les bulletins des électeurs votant à l'extérieur du pays soient authentifiés et retournés à temps pour être inclus dans le comptage, et pour que les bureaux de vote aménagés à l'extérieur du pays soient conformes aux normes qui garantissent l'intégrité dans le pays d'origine. Quoique valable pour les élections tenues dans les circonscriptions électorales les plus importantes, au palier national et éventuellement provincial, le vote à l'extérieur du pays est irréaliste pour des élections au palier municipal, où le nombre de petites circonscriptions électorales est considérable.
D'autres problèmes peuvent se poser lorsque les électeurs potentiellement admissibles au vote à l'extérieur du pays sont des réfugiés ou des immigrants illégaux. Il faut alors accorder une attention particulière aux méthodes d'inscription et de scrutin, qui doivent assurer l'intégrité du vote tout en évitant de porter atteinte au statut de l'électeur.
Inscription spéciale
La mise en place d'une procédure d'inscription spéciale pour le vote à l'extérieur du pays, avant le départ du pays ou par le truchement des missions diplomatiques à l'étranger, peut faciliter la planification et l'affectation des ressources pour cette forme de vote. Les demandes d'inscription permettent de dresser des registres spéciaux d'électeurs qui pourront être utilisés dans les différents pays étrangers. On peut aussi indiquer quels sont les électeurs votant à l'extérieur du pays sur les registres d'électeurs généraux. (Pour un exemple de formulaire d'inscription au vote à l'extérieur du pays, voir Voting abroad registration forms - Spain.)
Circonscriptions électorales
La circonscription électorale dans laquelle votent les électeurs résidant à l'extérieur du pays est prescrite par la loi électorale. Par souci d'équité, il importe que les électeurs demeurent inscrits sur les listes de leur dernière circonscription électorale dans leur pays d'origine ou, s'ils n'étaient pas inscrits lorsqu'ils ont quitté leur pays, dans une circonscription électorale avec laquelle ils ont un lien officiel (résidence de parents, lieu de naissance). Des listes spéciales d'électeurs votant à l'extérieur du pays, ou d'autres instruments visant à déterminer l'admissibilité des électeurs, sont aussi nécessaires. Des mesures de contrôle rigoureuses doivent être mises en oeuvre afin d'empêcher que des votes soient déposés dans un bureau de vote du pays d'origine au nom d'électeurs votant à l'extérieur du pays.
Dans certains pays, (par exemple, la Croatie), des circonscriptions électorales spéciales, « non géographiques », ont été créées pour les électeurs résidant à l'étranger. Néanmoins, comme il est rare qu'un organisme indépendant surveille le vote à l'extérieur du pays, ces circonscriptions électorales spéciales sont souvent perçues comme une tentative de manipulation des résultats de l'élection, surtout si les conditions ou les possibilités d'inscription au vote dans ces circonscriptions électorales avantagent certaines ethnies, certaines communautés ou des groupes particuliers.
Formes de vote
Plusieurs formules permettent aux résidants d'un pays de voter à l'étranger lors d'une élection dans leur pays d'origine :
- le vote par la poste;
- le vote en personne dans des bureaux aménagés à l'étranger;
- le vote par télécopieur ou par un autre moyen électronique.
On peut aussi utiliser une combinaison de ces formes de vote.
Un bulletin peut être envoyé par la poste à l'électeur, à partir d'un bureau situé à l'étranger (ambassade ou consulat du pays d'origine) approvisionné en fournitures de vote pour toutes les circonscriptions électorales ou directement par l'organisme électoral, à partir du pays d'origine. Les électeurs retournent leurs bulletins à un bureau de vote aménagé dans le pays étranger où ils résident ou à un bureau désigné par l'organisme électoral, dans le pays d'origine.
Si les électeurs doivent voter en personne, le vote peut se tenir dans des bureaux aménagés à cette fin ou des bureaux existants de l'État (ambassades, consulats, missions commerciales ou autres). On peut choisir d'autoriser le vote en personne le jour de l'élection seulement, pendant la période de vote par anticipation dans le pays d'origine ou pendant une période plus longue.
Lorsque les électeurs votent dans des bureaux à l'extérieur du pays, le scrutin et le dépouillement peuvent se faire de la même façon que dans un bureau de vote ordinaire. Les procédures sont alors les suivantes :
- le personnel de scrutin vérifie l'admissibilité de l'électeur à partir d'une liste d'électeurs;
- les bulletins sont déposés dans une urne (ou plusieurs urnes s'il y a plusieurs circonscriptions électorales) puis, à la clôture du vote, ils sont conciliés et comptés;
- les résultats sont immédiatement transmis par télécopieur, téléphone ou ordinateur à l'organisme électoral;
- à la clôture du vote, toutes les fournitures sont renvoyées à l'organisme électoral qui les vérifie, les entrepose ou les détruit.
On peut aussi placer les bulletins dans une enveloppe cachetée afin de vérifier l'identité de l'électeur tout en respectant le secret du vote (pour les méthodes de vote sous enveloppe des absents ou le vote par la poste, voir Vote des absents) puis les déposer dans l'urne. À la clôture du vote, les documents de vote sont conciliés, emballés et immédiatement envoyés par un moyen de transport sécurisé à l'organisme électoral qui vérifie l'admissibilité de l'électeur et dépouille les bulletins. Les bulletins provenant de l'étranger peuvent être dépouillés à part ou regroupés, avant le dépouillement, avec les autres bulletins de vote, classés par circonscriptions électorales. (Pour en savoir plus à ce sujet, voir Compilation des résultats.)
Questions administratives générales
Le vote à l'extérieur du pays peut cependant poser plusieurs difficultés et augmenter les coûts de la planification, du matériel et de la formation. Quoique les problèmes diffèrent selon les méthodes de scrutin adoptées, les questions administratives suivantes sont communes à toutes les méthodes :
Les chaînes d'approvisionnement et les délais de livraison des fournitures étant plus longs dans le cas du vote à l'étranger, les fournitures doivent être préparées longtemps avant le jour d'élection prévu, même lorsque le vote par anticipation à l'extérieur du pays n'est pas autorisé. De même, la dernière étape du dépouillement des bulletins de vote peut être retardée parce qu'on attend le retour des bulletins de vote de l'étranger.
Il est plus difficile de fournir aux électeurs résidant à l'extérieur du pays de l'information sur les règles électorales, les partis et les candidats. La diffusion de renseignements sur les bureaux de vote aménagés à l'étranger entraîne aussi des dépenses supplémentaires pour l'information de l'électorat. De plus, tenir une campagne politique ou diffuser une publicité officielle sur le droit de vote n'est pas toujours autorisé par les lois du pays étranger.
Les participants politiques et les observateurs indépendants peuvent difficilement surveiller le vote à l'extérieur du pays. Lorsque le personnel des missions diplomatiques auprès des pays étrangers est perçu comme étant partisan par l'opinion publique, l'intégrité du processus électoral et la validité du scrutin peuvent être mises en doute. Aucun contrôle de l'acheminement et de la vérification des bulletins, si rigoureux soit-il, ne parviendra alors à écarter les présomptions de partisanerie.
La vérification de l'admissibilité des électeurs, les effets possibles des méthodes adoptées sur l'intégrité du vote et la durée du dépouillement doivent aussi être pris en compte. Lorsque les bulletins proviennent de bureaux de vote dotés de registres spéciaux d'électeurs votant à l'extérieur du pays, le dépouillement peut être effectué sur place. Les résultats sont alors transmis à l'organisme électoral peu après la clôture du vote afin de ne pas retarder la compilation des résultats.
Cependant, comme l'organisme électoral ne contrôle pas étroitement la gestion de ces bureaux et que les représentants des partis ou des candidats n'y surveillent généralement pas le déroulement du scrutin, les résultats du dépouillement dans ces bureaux doivent être considérés comme préliminaires. On ne doit pas les rendre publics tant qu'ils n'auront pas été confirmés par un recomptage des bulletins dans le pays d'origine. De plus, dans certains bureaux à l'extérieur du pays, les bulletins peuvent être relativement peu nombreux. Il vaut alors mieux, pour préserver le secret du vote, regrouper ces bulletins avec ceux d'autres bureaux avant de les dépouiller.
Par ailleurs, l'intégrité du vote est davantage assurée si les bulletins provenant de l'extérieur du pays, les bulletins envoyés par la poste et les bulletins de vote des absents sont traités de la même façon. Chaque bulletin doit être placé dans une enveloppe cachetée avec les renseignements sur l'électeur. Lorsque l'organisme électoral reçoit l'enveloppe, il en vérifie le contenu avec soin afin d'établir l'admissibilité de l'électeur au vote ou le bien-fondé éventuel des contestations des représentants des candidats ou des partis. Ces tâches peuvent retarder l'établissement des résultats finaux.
Ces deux méthodes peuvent être coûteuses. L'impression de registres spéciaux d'électeurs entraîne des coûts supplémentaires de mise en forme et d'impression et suppose qu'il faut vérifier que les électeurs n'apparaissent pas à la fois sur les registres nationaux et les registres d'électeurs à l'extérieur du pays. Le recours à des enveloppes cachetées spéciales est probablement le meilleur moyen d'assurer l'intégrité du vote. Les procédures de contrôle pour le cachetage des enveloppes, le maintien du secret du scrutin, l'inventaire de tous les bulletins de vote et la sécurité des bulletins déposés doivent toutefois être particulièrement rigoureuses.
Expédition des documents de vote directement à l'électeur
L'expédition des documents de vote directement à l'électeur constitue la méthode la plus simple et la moins coûteuse au point de vue administratif. Les documents de vote sont expédiés par la poste aux électeurs résidant à l'extérieur du pays, lorsqu'ils en font la demande, ou directement à toutes les personnes inscrites sur les listes spéciales d'électeurs à l'extérieur du pays. Les bulletins peuvent être retournés à un centre spécial de conciliation ou de dépouillement, ou au bureau de la circonscription électorale appropriée, où leur validité sera vérifiée et où le dépouillement sera effectué.
Les frais supplémentaires occasionnés par cette méthode se limitent aux frais d'expédition (et de retour, si l'organisme électoral fournit une enveloppe de réponse préaffranchie), à l'affranchissement international et à la rémunération du personnel du centre de dépouillement des bulletins retournés, lorsque cette mesure de contrôle est nécessaire pour assurer la validité ou la transparence des opérations de vote. Son principal inconvénient est le délai entre l'expédition et le retour des bulletins. Pour favoriser une augmentation importante de la participation des électeurs résidant à l'extérieur du pays, les documents de vote doivent être expédiés longtemps avant le jour de l'élection (la production des documents étant alors soumise à de fortes pressions). On peut aussi fixer la date limite de retour des documents de vote après le jour de l'élection, ce qui a cependant pour effet de retarder la compilation des résultats définitifs.
Expédition à l'électeur à partir d'un bureau à l'extérieur du pays
Plutôt que de procéder au postage du matériel de vote directement à chaque électeur, on peut expédier les bulletins de vote en vrac, par courrier sécurisé ou valise diplomatique, à des endroits comme les ambassades. On se base alors sur les registres des scrutins antérieurs ou les registres d'électeurs résidant à l'étranger, s'il y a lieu, pour établir le nombre de bulletins requis. La centralisation des activités dans les ambassades garantit que le personnel chargé du traitement des bulletins a une connaissance minimale du système électoral. Pour des raisons d'efficacité, ces services ne doivent être offerts que dans les pays où il y a un nombre important d'électeurs potentiels.
Les centres d'élection ainsi établis à l'étranger fonctionnent comme des centres de vote par la poste. Leur personnel expédie aux électeurs les documents nécessaires par la poste locale, soit après qu'ils aient présenté une demande de vote par la poste, ou encore selon les renseignements fournis par les registres d'électeurs inscrits pour le vote à l'extérieur du pays. Les électeurs renvoient ensuite leurs bulletins par la poste ou les déposent en personne au centre d'élection avant une date fixée au préalable. Il peut s'agir de la date de clôture de l'élection pour le vote en personne ou d'une date postérieure pour le vote par la poste. De cette manière, les bulletins retournés par la poste mais non reçus à la clôture de l'élection sont pris en compte. Au centre d'élection, les bulletins sont conciliés, emballés de façon sûre et retournés par courrier sécurisé ou valise diplomatique sous scellés à l'organisme électoral qui vérifiera leur validité et les dépouillera.
Cette méthode a des avantages au chapitre de l'accessibilité du vote. L'expédition par courrier en vrac ou valise diplomatique avec retour par la poste locale peut réduire considérablement les délais, les électeurs résidant à l'étranger ayant alors plus de chances de voter dans les délais fixés. Les documents de vote doivent être entreposés de façon sûre et les bulletins de vote marqués doivent être déposés dans des urnes scellées jusqu'à leur retour aux bureaux de l'organisme électoral. Cette méthode entraîne une augmentation des coûts logistiques et présente des exigences supplémentaires d'organisation et de formation.
On devra peut-être avoir recours à des moyens d'expédition et de retour spéciaux pour les documents de vote des électeurs résidant à l'extérieur du pays. Les tâches sont complexes et l'organisme électoral doit avoir de solides compétences en gestion pour s'assurer que les quantités exactes de documents servant au vote dans les différentes circonscriptions électorales soient acheminées à chacun des bureaux de vote situés à l'extérieur du pays. Pour pallier la formation limitée du personnel des bureaux situés à l'extérieur du pays, on peut constituer des trousses destinées aux électeurs, composées d'un jeu complet de documents de vote et d'information pour la circonscription électorale pertinente. Cette solution entraîne cependant des coûts d'expédition supplémentaires.
Le personnel de scrutin employé à l'extérieur du pays n'a en général qu'une formation élémentaire en matière électorale, et ses connaissances du système peuvent être limitées. Des manuels de formation supplémentaires (pour un exemple de manuel de formation, voir instructions to overseas issuing officers, new zealand), des vidéos (pour un exemple de vidéo, voir overseas voting procedures training video - australia) et des feuilles de calcul doivent donc être élaborés à l'intention de ce personnel, l'insuffisance de la formation pouvant nuire à la fiabilité du traitement des électeurs.
Lorsque les ambassades servent de centres d'élection, et que leurs employés agissent à titre de préposés au vote, l'impartialité du vote peut être mise en question, notamment en l'absence d'observateurs indépendants ou délégués par les partis politiques. Il n'est pas nécessaire que les préposés au vote soient des employés de l'organisme électoral. Il importe toutefois de s'assurer qu'ils sont conscients de l'importance que les bulletins de vote marqués soient retournés à l'organisme électoral dans les plus brefs délais.
Vote en personne
Peu importe que les électeurs votent par anticipation ou seulement le jour de l'élection dans les bureaux aménagés à l'extérieur du pays, on doit tenir compte des éléments décrits à la section précédente, « Expédition à l'électeur à partir d'un bureau à l'extérieur du pays ». Selon la réputation du personnel de scrutin à l'extérieur du pays en matière d'impartialité et d'intégrité, le vote en personne peut permettre un meilleur contrôle de validité aux bureaux de vote. L'aménagement de bureaux de vote à l'extérieur du pays entraîne cependant une augmentation des coûts au chapitre des fournitures.
Combinaison de méthodes
La combinaison des méthodes présentées ci-dessus peut être la façon la plus efficace de rejoindre les électeurs résidant à l'extérieur du pays, par exemple :
- on peut poster directement, à partir du pays d'origine, les documents de vote aux électeurs, en s'assurant qu'ils retournent leurs bulletins marqués à un bureau aménagé dans le pays dans lequel ils se trouvent. Les bulletins seront ensuite réacheminés en vrac à l'organisme électoral qui en effectuera le traitement et le dépouillement;
- ou peut aménager des installations de vote en personne et de vote par la poste dans les pays étrangers, dans la mesure où cette formule ne mine pas les ressources et la capacité de gestion de l'organisme électoral et du bureau situé dans le pays étranger.
Vote des réfugiés
Des conditions particulières peuvent s'appliquer au vote à l'extérieur du pays lorsque des proportions importantes de la population d'un pays sont réfugiées dans les pays voisins au moment de l'élection. Des problèmes politiques, de sécurité ou de logistique peuvent empêcher les réfugiés de réintégrer leur pays pour voter. Dans de telles circonstances, l'organisme électoral peut, avec l'assistance d'organismes internationaux, conclure des ententes avec les gouvernements voisins relativement à l'aménagement de bureaux de vote contrôlés par un organisme international dans les zones peuplées par les réfugiés. La façon d'inscrire les électeurs réfugiés et le choix de la circonscription électorale dans laquelle ils doivent être inscrits sont importants. Ils peuvent faire l'objet de débats politiques lors de la planification et de la gestion de l'élection. (Pour en savoir plus sur cette question, voir Réfugiés et personnes déplacées.)
Utilisation de bulletins transmis par télécopieur ou par ligne téléphonique
Dans les régions isolées qui ne peuvent être jointes par les moyens électoraux habituels et dans les pays étrangers où les services postaux sont peu fiables ou inexistants, le télécopieur, la radio ou les lignes téléphoniques peuvent servir à l'envoi et au retour des documents de vote. On doit cependant informer les électeurs que le secret du vote ne peut alors être garanti. Ces moyens de communication ne permettent pas, en effet, de contrôler l'identité des électeurs ou de concilier les documents de vote. Certaines populations - par exemple les habitants des régions éloignées de l'Antarctique ou de l'Arctique - ne peuvent néanmoins compter que sur ces moyens pour exercer leur droit de vote.
