Considérations de base
Le contrôle et la surveillance efficaces du budget et des dépenses jouent un rôle déterminant dans la réussite de l'administration d'une élection. Parce qu'il faut effectuer des dépenses importantes dans un laps de temps très court, on ne peut se permettre qu'une marge d'erreur très mince dans la planification budgétaire. Aussi, des mécanismes de contrôle des dépenses efficaces doivent être instaurés. Les types de budget varient, mais certaines formes procurent des cadres et de l'information plus utiles que d'autres et aident davantage à repérer les points à améliorer pour assurer l'efficacité économique de l'élection. (Plus d'information sur les processus budgétaires pour les organismes électoraux figure dans Gestion financière.)
Formats de budgets
Quelles sont les utilités de base d'un budget d'élection?
Premièrement, il doit servir de mécanisme de consignation des affectations de fonds et des dépenses.
Deuxièmement, il doit agir comme un mécanisme de contrôle des fonds disponibles et permettre de comparer le rythme d'utilisation des ressources financières par rapport aux fonctions opérationnelles ou aux objectifs qui sont atteints, de façon à prévoir les insuffisances ou les excédents de fonds.
Il doit servir, enfin, de mécanisme d'évaluation pour comparer et évaluer les coûts des différentes composantes d'une élection, les unes par rapport aux autres et leur évolution dans le temps. Combinée aux données sur la performance et la charge de travail, cette information peut contribuer à déterminer quels éléments sont efficaces et lesquels ne le sont pas, quels sont les éléments qui favorisent l'efficacité économique et les composantes rentables.
Il est par conséquent évident que pour assurer un contrôle financier efficace, le budget doit permettre de distinguer différentes composantes d'une élection, dans une même structure et par rapport aux autres composantes des coûts. Ces distinctions peuvent varier selon les systèmes électoraux et les modèles d'organisation, mais la cohérence interne du traitement et la possibilité de comparer les composantes restent importantes. Ce principe est d'autant plus pertinent lorsque différents organismes affectent des ressources aux opérations de vote.
La diversité des méthodes utilisées pour estimer, autoriser et consigner les dépenses liées aux élections, à la fois entre les différentes autorités et dans le temps, peut compliquer l'analyse comparative des données financières et, par voie de conséquence, nuire à la capacité d'exercer un contrôle financier très étroit. Il peut être aussi plus difficile d'établir, à l'échelle locale comme internationale, quelles sont les façons les plus efficaces et rentables d'entreprendre les tâches rattachées au vote. (Plus d'information sur ce sujet figure dans Budgets comparables et exhaustifs).
Modèles budgétaires
Il existe plusieurs types de modèles budgétaires :
On trouve d'abord le modèle fonctionnel selon lequel les coûts sont estimés et les dépenses contrôlées selon de grandes catégories de dépenses. Ces catégories sont notamment le « personnel », la « documentation », le « matériel informatique », le « transport ». Ces modèles peuvent donner peu d'indications permettant d'établir un lien précis entre, d'une part, les nombreuses tâches que comprennent les opérations de vote ou l'élection dans son ensemble et, d'autre part, les estimations de coûts et les dépenses réelles.
Selon les modèles portant sur un programme ou un projet individuel, les estimations de coûts et les dépenses rattachées à des tâches individuelles, ou regroupées selon un ordre logique, sont illustrées séparément. Le financement et les dépenses peuvent être affectés, contrôlés et évalués en fonction des tâches correspondantes.
Lorsque des systèmes manuels ou informatiques plus perfectionnés sont accessibles, un modèle combinant les caractéristiques des deux cadres ci-dessus peut permettre la répartition des fonds et des dépenses par type de dépense pour tout le processus électoral, ou encore à l'échelle d'un programme ou d'un projet.
À l'échelle d'un programme ou d'un projet
Les modèles budgétaires à l'échelle d'un programme et d'un projet sont particulièrement efficaces pour l'estimation des besoins en financement et le contrôle des dépenses dans le contexte des opérations de vote. Ils font en sorte que des projets de moindre importance, comme le traitement des mises en candidature, ne soient pas omis dans le budget global. La ventilation des dépenses permet un contrôle plus rigoureux des coûts pour chaque aspect des opérations de vote. En alignant les budgets sur des cibles ou des objectifs appartenant à un projet précis, ces modèles favorisent l'élargissement du cercle des responsabilités administratives et donnent lieu à une évaluation plus efficace des réalisations.
En raison des politiques budgétaires gouvernementales ou des exigences des bailleurs de fonds externes, il se peut que ce modèle ne puisse être adopté pour le financement public des opérations de vote. Les avantages potentiels qui peuvent en découler en termes économiques et sur le plan de la qualité de l'information justifient néanmoins l'affectation des ressources supplémentaires à la compilation des budgets des projets pour le contrôle administratif interne.
Dans la préparation d'un budget, on peut adopter soit une approche « descendante » selon laquelle les besoins de financement sont estimés globalement avant d'être décomposés, soit une approche « ascendante » à partir de laquelle les estimations initiales sont faites à l'échelon de l'unité avant d'être regroupées. (Plus d'information sur ces approches figure dans Méthodologies d'élaboration de budgets.)
Sources de financement
Au regard des modèles précités, il est utile également de préciser les sources de financement. Cela est généralement nécessaire lorsqu'on obtient ou recherche du financement international pour la tenue d'une élection. On indique alors les sources de fonds générales, ainsi que les sources de financement de projets particuliers, de la façon suivante :
- les fonds alloués par l'État à l'organisme électoral;
- le financement provenant d'autres organismes du gouvernement local;
- les dons en biens ou en services d'autres organismes gouvernementaux (par exemple, services de sécurité, accès aux systèmes informatiques ou de communications, personnel en détachement);
- les services autofinancés fournis par des organismes communautaires ou non gouvernementaux locaux;
- le financement international pouvant être décomposé en diverses catégories : fonds d'une fiducie, financement parallèle et partage de coûts.
(Des exemples de budgets et de rapports budgétaires pertinents figurent dans draft election budget - kenya, budget for 1997 elections - liberia, electoral commission of ghana - election period budget etsenegal - election budget, 1993.)
Flexibilité
Les budgets doivent ouvrir la voie à un contrôle efficace des dépenses qui tient compte des conditions prévues pour l'élection; il ne s'agit pas de documents immuables qu'il faut suivre à la lettre quelle que soit l'évolution des événements.
La définition de points de contrôle est un élément important du système budgétaire. Ces points sont définis selon le laps de temps écoulé ou la proportion du budget qui a été dépensée, dans un environnement où on veille soigneusement à la viabilité constante des budgets et où des décisions sont prises sur la réaffectation des fonds, la nécessité d'obtenir du financement supplémentaire ou la réalisation d'économies potentielles.
Il n'est pas nécessaire d'effectuer souvent de tels contrôles dans les premières phases du déroulement d'une élection. Cependant, à mesure que le jour du scrutin approche et que les dépenses s'accroissent alors que les réserves diminuent, il faut généralement augmenter la fréquence des contrôles. Une évaluation quotidienne peut même s'imposer.
Urgences
La flexibilité s'étend aussi à la préparation de budgets pour les situations d'urgence. Les mesures ou les approvisionnements d'urgence prévus en cas de défaillance doivent être assortis de budgets. En l'absence de tels budgets spéciaux, il n'y a aucun moyen de déterminer quels sont les moyens les plus efficaces de faire face à des urgences particulières. (Un exemple de feuille de travail pour l'établissement des coûts liés à une mesure d'urgence figure dans budget - contingency costing worksheet).
