Importance d'une structure électorale viable
La structure administrative de l'organisme électoral doit traduire certaines responsabilités, qui devraient normalement être définies dans la loi ou la réglementation. De cette structure découlent la répartition des tâches et l'organisation des activités électorales. La nature de l'organisme électoral, tout autant que le contexte social et culturel propre au pays, aura un effet considérable sur le choix de mesures rentables pour la conduite du vote.
La période pendant laquelle les services à l'électorat peuvent être offerts est habituellement très courte, soit entre l'annonce de l'élection et le jour du scrutin. Plus la structure organisationnelle du vote est simple et plus les électeurs peuvent s'attendre à un service d'une qualité constante. Certains aspects importants de la structure organisationnelle sont abordés ci-après. (Une description détaillée des modèles de structures administratives et de leur impact sur les processus électoraux figure dans Types d'organismes électoraux.)
Indépendance de l'organisme électoral
Les organismes électoraux indépendants agissent habituellement plus rapidement et de façon plus déterminante pour tout ce qui touche les opérations de vote. Lorsque l'organisme a des comptes à rendre aux autorités politiques, il y a toujours un risque d'ingérence dans la conduite du vote. On doit donc considérer avec soin toutes les éventualités et envisager certaines restrictions quant au choix des méthodes. Si l'organisme électoral compte des représentants des différentes forces politiques, les décisions peuvent être retardées. Ces facteurs doivent être pris en considération dans la préparation des échéanciers administratifs et des plans de travail.
Permanence et professionnalisme
Les organismes électoraux permanents apportent plus d'expérience et de professionnalisme que les organismes constitués à titre temporaire pour conduire le vote. Il y a bien sûr des coûts importants à assumer, mais on y gagne en fiabilité et en efficacité économique. Les avantages des organismes permanents sont notamment les suivants :
- la formation d'une équipe de professionnels qui suivent une formation continue pour parfaire leurs connaissances et leurs aptitudes à la gestion et au travail en équipe;
- la capacité d'entreprendre des préparatifs, à la fois par la planification et l'acquisition des ressources nécessaires, pendant toute la période comprise entre deux élections, plutôt que de condenser l'ensemble des activités sur une courte période précédant le jour du vote. Cette formule peut améliorer l'efficacité économique de l'acquisition des ressources et réduire la pression sur le personnel et les mécanismes de contrôle pendant la période électorale. On améliore ainsi le contrôle de la qualité, en planifiant d'avance l'établissement des bureaux de vote, la préparation du programme de recrutement et de formation du personnel, ainsi que les exigences matérielles et logistiques;
- le développement continu et des essais étendus de nouveaux systèmes et procédés pour améliorer les services offerts à l'électorat et l'efficacité économique des opérations.
Opérations centralisées ou décentralisées
Si le maintien d'une présence centrale facilite la planification d'une élection, les activités de vote se tiennent habituellement plutôt à l'échelle locale. L'implantation d'un réseau local permanent constitue peut-être la solution idéale pour assurer un service efficace et professionnel à l'électorat, mais cette approche est habituellement très difficile à justifier sur le plan financier. On peut toutefois améliorer les activités préparatoires au vote et diminuer les coûts par des ententes prévoyant que des autorités telles que les gouvernements locaux assument la responsabilité de la préparation du vote, sous la supervision de l'organisme électoral central. Le maintien d'une présence locale procure notamment les avantages suivants :
- une élection mieux organisée : les intervenants locaux connaissent mieux l'emplacement des bureaux de scrutin éventuels, les voies de transport, les possibilités de recrutement et les caractéristiques des électeurs de la région;
- la préparation continue des élections notamment en ce qui a trait à l'élaboration du budget et des besoins en matériel, à l'entretien de l'équipement entreposé localement et au préemballage du matériel;
- un bassin de personnel d'expérience pour la gestion à l'échelle locale.
Cette présence locale contribue à améliorer l'efficacité de la préparation du vote, mais sa pertinence dans un environnement donné dépend des coûts et de la capacité de l'organisme électoral d'administrer les activités d'un tel réseau sur une base permanente.
Délégation des pouvoirs : contrôle local ou central
Deux principales questions se posent au sujet de l'administration d'un scrutin :
- qui est responsable de la mise en úuvre des différentes activités électorales dans un secteur donné?
- à quel endroit le personnel responsable travaille-t-il?
La réponse à ces questions aura un impact très grand pour déterminer les méthodes pertinentes de planification et de mise en úuvre des opérations de vote. La réponse à la première se trouve habituellement dans le cadre juridique. Il serait normal, dans le cadre d'élections se tenant dans des circonscriptions électorales de petite taille, qu'un ou plusieurs responsables désignés - gestionnaires électoraux, directeurs de scrutin, commissions électorales locales ou autres - rendent compte de la conduite du vote dans une circonscription. Lorsque des pays, des provinces ou des États forment une seule circonscription électorale, la loi peut prescrire sa fragmentation en zones administratives, qui peuvent être fondées sur d'autres limites institutionnelles comme les instances gouvernementales locales.
Le lieu de travail du personnel de l'administration peut être précisé dans le cadre juridique. La politique de l'État peut aussi exiger qu'un bureau d'administration électorale soit établi pour chaque circonscription ou secteur électoral, dans les limites de cette circonscription ou de ce secteur.
Il est peut-être plus économique de laisser ces décisions à la discrétion de l'administration. Selon certains facteurs comme l'étendue géographique, la taille de l'électorat et l'infrastructure des circonscriptions électorales, le personnel disponible sera probablement mieux employé s'il administre plusieurs circonscriptions électorales à partir d'un seul endroit.
Avant de fixer l'emplacement des bureaux administratifs et de répartir les pouvoirs entre l'administration locale et centrale, on doit prendre en considération les facteurs suivants :
Le vote est une activité locale et dispersée. L'administration électorale locale peut aider à résoudre des problèmes dès leur apparition, à tirer parti des connaissances du milieu et à répartir les tâches pertinentes en responsabilités géographiques plus faciles à contrôler. Une trop grande centralisation de l'administration peut nuire à la bonne marche des activités électorales, car l'approvisionnement et la prise de décision prennent plus de temps et sont plus complexes. Les pouvoirs de décision sont en outre concentrés entre les mains d'une seule instance ou de quelques-unes. Un système administratif totalement centralisé exige un degré de performance très élevé de la part du personnel en place, ce qui engendre un stress intense. Les défaillances des systèmes sont plus difficiles à détecter, les communications avec une multitude d'endroits plus difficiles à gérer et les fonctions de supervision et de contrôle de la qualité davantage sollicitées.
L'efficacité administrative. Si la mise en úuvre de toutes les activités de vote à partir d'un point central risque d'être moins productive à certains égards, il n'est toutefois pas nécessaire pour autant de mettre sur pied un bureau administratif dans chaque circonscription électorale. Un bureau administratif local peut, à certaines conditions, servir un certain nombre de circonscriptions électorales. En effet, selon la qualité du système de gestion en place, les caractéristiques des régions desservies, la capacité de continuer à offrir le service aux électeurs et les gains d'efficacité obtenus par une meilleure utilisation du personnel, de l'équipement et des locaux, un bureau local peut être en mesure de desservir plusieurs circonscriptions. Ces conditions ont cependant peu de chances d'être réunies. On doit donc analyser attentivement le bien-fondé d'un regroupement dans un même endroit.
La cohérence contribue à l'efficacité économique, à l'intégrité et à l'amélioration des services à l'électorat. Lorsque les organismes locaux gèrent l'ensemble des activités du vote, l'incohérence des procédés d'une région à une autre (présentation des bulletins, méthodes de vote, équipement utilisé au bureau de vote, services et aménagements) peut engendrer des problèmes de nature diverse : accroissement des coûts du matériel et de l'équipement, écarts considérables dans les normes de service, manque de constance dans l'application des normes d'intégrité et nécessité de mettre en úuvre des campagnes d'information de l'électorat plus ciblées, plus fragmentées et plus coûteuses.
En centralisant l'élaboration des procédures et des politiques, la planification d'ensemble, les acquisitions de matériel en vrac et le contrôle de la qualité, tout en gérant localement les activités liées au vote lui-même, on offre généralement un meilleur service aux électeurs et on obtient un meilleur rapport coût-efficacité. (La répartition des responsabilités d'administration électorale entre les paliers central et local est abordée plus en détails à la section Prise de décisions aux divers niveaux.)
Communications
Une élection se déroule dans un environnement qui se caractérise par des changements rapides et des échéanciers très serrés. Les structures administratives doivent permettre la transmission rapide et précise des instructions et de l'information de l'administration électorale centrale aux bureaux administratifs régionaux ou locaux, puis aux bureaux de vote et de dépouillement. De même, les commentaires et les données provenant du personnel d'élection sur le terrain doivent être communiqués rapidement à l'administration centrale.
La voie hiérarchique utilisée dans les structures administratives doit être la plus courte et la plus simple possible pour faciliter la circulation de l'information. Un trop grand nombre de paliers - de l'administration centrale à la circonscription électorale et au bureau de vote, en passant par l'administration régionale ou géographique - ralentit le transfert de l'information et accroît les risques de confusion. Une structure d'administration et de communication « horizontale », qui permet la transmission directe de l'information, contribue généralement à augmenter l'efficacité de la communication.
Encadrement administratif et technique
Les responsables de l'administration, tout autant que le personnel dans les bureaux de scrutin, requièrent un encadrement adapté à leur rôle général et une formation sur les mesures particulières qu'ils doivent prendre pour assurer le respect des exigences sur le plan de la loi, des politiques et des procédures, de façon à ce que les électeurs reçoivent un service de qualité constante. La section Manuels contient plus d'information sur les manuels d'administration des opérations de vote. (Des exemples de manuels généraux à l'usage du personnel administratif responsable des opérations de vote figurent dans preparation for elections manual - trinidad and tobago, returning officer's manual - new zealand, 1996 et divisional office procedures, elections - australia 1996.)
