Eligibilidad para votar en el extranjero
El voto en en extranjero, como una modalidad del voto en ausencia, puede brindarse por razones de accesibilidad y equidad. Pueden imponerse limitaciones a la elegibilidad para usar esta modalidad de votación a los electores registrados que:
- hayan estado fuera del país de origen más allá de un período predeterminado;
- tengan la intención de volver al país de origen dentro de un período predeterminado.
Un asunto general a resolver es si el voto desde el extranjero debe quedar restringido a quienes se registraron como electores antes de abandonar el país, o si se pueden registrar como electores desde el extranjero. Si bien permitir que las personas se registren como electores estando en el extranjero satisfaría los principios de equidad, especialmente tratándose de trabajadores migrantes y sus dependientes o de refugiados, pueden presentarse mayores dificultades que superar para mantener la integridad en relación a:
- la aplicación de normas similares a las que se utilizan en el país para autentificar y validar los registros electorales;
- la determinación de los distritos o circunscripciones en los que esos electores deben ser registrados para votar.
Los sistemas más restrictivos pueden limitar la posibilidad de votar en el extranjero a categorías específicas de empleados estatales o gubernamentales cuya actividad laboral haya requerido su radicación en un país del extranjero. Sin embargo, es muy poco lo que esto logra para mejorar la accesibilidad general y puede generar custionamientos sobre las razones que haya detrás o la integridad de las facilidades para votar en el extranjero.
Es probable que el asunto de la elegibilidad para votar en el extranjero resulte polémico, especialmente en los casos en que el electorado potencial fuera del país:
- represente una porción significativa de la población en edad de votar;
- represente a grupos nacionales o políticos específicos (por ejemplo, refugiados).
La información sobre la elegibilidad y el cómo votar en el extranjero debe encontrarse disponible de manera pública y permanente, especialmente en locaciones estratégicas como agencias de viajes, representaciones diplomáticas del país en el extranjero, aeropuertos y puertos similares de salida (para ejemplos de ese material informativo, ver Forms for Mail-in and Write-in Ballots - Canada y Overseas At An Election Pamphlet - New Zealand .)
Asuntos administrativos
Existen numerosas dificultades administrativas que necesitan ser superadas para asegurar que las papeletas de votación de los electores que voten en el extranjero sean validadas y recibidas a tiempo para ser incluidas en el escrutinio, así como para asegurar que las instalaciones dispuestas para la votación ofrezcan las mismas normas de integridad que los sitios de votación ubicados dentro del país.
Puede ser viable ofrecer facilidades para el voto en el extranjero en elecciones en distritos de gran magnitud, a nivel nacional y provincial; pero muy poco práctico y complejo en los casos en que exista un gran número de distritos electorales pequeños. Puede haber asuntos complementarios que atender en los casos en que los potenciales electores en el extranjero sean refugiados o migrantes indocumentados. Requerirán una cuidadosa evaluación los métodos de registro y votación que no pongan en riesgo la situación de los electores y salvaguarden, al mismo tiempo, la integridad de la elección.
Registro especial
El fijar como requisito para votar en el extranjero un registro específico, ya sea antes de abandonar el país o a través de una representación diplomática en el exterior, puede facilitar la planeación y logística del proceso. Para esos efectos, se pueden compilar registros especiales para ser utilizados en las distintas locaciones en el extranjero, o bien hacer una anotación especial en los registros ordinarios de los electores en el extranjero. Para un ejemplo de los formatos de registro para votar en el extranjero, ver Formatos para el Registro Como Elector en el Extranjero - España .
Distritos electorales
La legislación electoral determinará en que distritos será aplicable el voto de los electores en el extranjero. Sería justo para ellos conservar o recuperar el registro en el distrito o demarcación electoral correspondiente a su último lugar de residencia dentro del país o, en caso de que no contaran con registro previo, en el distrito o demarcación con el que mantuvieran algun nexo formal (lugar de nacimiento o de residencia de sus familiares). En el extranjero se requeriría utilizar una lista especial de electores o algún otro método para verificar la elegibilidad del votante. Se necesitarán rigurosos controles para prevenir que alguien pueda votar en una mesa dentro del país utilizando el nombre de un elector en el extranjero.
En algunos países (por ejemplo, Croacia), se crean distritos electorales especiales de carácter "no-geográfico" para los electores en el extranjero. En virtud de que generalmente se carece de recursos o posibilidades para realizar una supervisión independiente en los sitios de votación instalados en el extranjero, ese tipo de distritos electorales especiales suelen ser vistos como un intento de manipular los resultados de la elección, particularmente si los requisitos o posibilidades para registrarse en ellos le conceden alguna ventaja a nacionalidades, comunidades o grupos específicos.
Métodos de votación
Existe una gran variedad de formas alternativas y complementarias para instrumentar una votación en el extranjero. La votación misma puede ser conducida de distintas formas:
- Vía postal.
- En mesas de votación instaladas en el extranjero.
- Vía fax o medios electrónicos.
Puede ser práctico utilizarlas de manera combinada.
Si se opta por la vía postal, la papeleta de votación le puede ser enviada al elector desde una locación en el extranjero (una embajada o consulado del propio páis de origen) que disponga de un gran repertorio de materiales de votación para todos los distritos electorales; o directamente desde el organismo electoral. A su vez, el elector puede enviar de regreso su voto postal a una oficina en el extranjero o alguna oficina específica del organismo electoral dentro del país.
Tratándose del voto en persona, se pueden utilizar locaciones especialmente habilitadas para estos efectos o sedes oficiales existentes, tales como embajadas y consulados. La votación se puede conducir en las fechas y horarios habituales en el pais de origen o, en su caso, en un período idéntico o mayor a aquel en que se efectúa una votación anticipada.
Respecto a los sufragios que se vayan a emitir en los lugares establecidos en el extranjero, se pueden utilizar los mismos procedimientos de votación y escrutinio que se utilizan dentro del país, incluyendo:
- verificar la elegibilidad de los votantes en la lista de registro correspondiente;
- depositar los votos dentro de una urna (o urnas de distintos distritos) y realizar el escrutinio y cómputo al cierre de la votación;
- transmitir los resultados de inmediato por fax, teléfono o computadora al organismo electoral competente;
- devolver posteriormente los materiales al organismo electoral para su verificación y resguardo o destrucción.
Alternativamente, los votos pueden ser colocados dentro de un sobre sellado especialmente diseñado para identificar al elector pero que al mismo tiempo proteja la secrecía de su voto, y luego dentro de la urna (sobre los métodos de ensobretado para el voto en ausencia o el voto postal, ver Voto en Ausencia). al cierre de la votación, el material y la documentación electoral es conciliado, empaquetado e inmediatamente remitido de la manera más segura al organismo electoral, donde se verifica la elegibilidad de los votantes y se escrutan los votos. Los votos pueden ser contados por separado o mezclados con los otros correspondientes al mismo distrito electoral antes de hacer el recuento.(Para mayor información sobre los procedimientos de escrutinio en estos casos, ver Consolidación de Resultados.)
Asuntos de administración general
Es probable que con el voto en el extranjero surjan otros problemas, se requiera una mayor planeación y considerar costos adicionales de materiales y capacitación. Dependiendo del método de votación seleccionado habrá problemas específicos que atender. Sin embargo, hay algunos asuntos que necesariamente deben ser considerados, independientemente del método de votación empleado.
La exigencia de mayores líneas de suministro y tiempos de entrega del material electoral en las locaciones del extranjero, implica que los materiales tendrán que ser preparados con suficiente anticipación a la jornada electoral, aún y cuando los electores en el extranjero no vayan a votar por anticipado. También significa que la conclusión del conteo de los votos puede demorarse en espera del arribo del material de votación.
Es más difícil proveer a los electores en el extranjero con información sobre los procesos electorales, partidos y candidatos de forma tal que puedan realizar una elección informada. La publicación en el extranjero de las facilidades disponibles para votar incrementará los gastos en esta materia. La posibilidad y, en su caso, los términos y condiciones aplicables para realizar actos de campaña o publicitar formalmente el derecho al voto en el extranjero, dependerá de las leyes vigentes en cada país extranjero.
Parece poco probable que todos los partidos implicados y observadores independientes puedan vigilar la votación en el extranjero. Especialmente en los casos en que el personal de las misiones diplomáticas en los países del extranjero no sea percibido por la opinión pública como políticamente neutral, puede haber dudas sobre la integridad del proceso y la validez de los votos emitidos. Un control riguroso sobre el envío y la revisión de los materiales devueltos sólo puede paliar de manera parcial ese tipo de inquietudes.
Existen también inquietudes básicas respecto a la verificación de la elegibilidad de los votantes, el efecto que tendrán los métodos utilizados respecto a la integridad de la votación y el tiempo requerido para completar el escrutinio de los votos. Cuando los votos son emitidos en locaciones del extranjero que cuentan con un registro o lista especial de electores, el escrutinio puede realizarse ahí mismo y los resultados ser transmitidos al organismo electoral poco después del cierre de la votación. Este método aseguraría que no existan demoras en la integración de los resultados.
Sin embargo, dado que estas locaciones no se encuentran bajo un estricto control administrativo del organismo electoral, ni generalmente son objeto de observación por parte de los representantes de partidos o candidatos, sería prudente manejar esos resultados con carácter preliminar, no publicables y sujetos a confirmación a través de una revisión completa de todos los materiales relevantes tan pronto como sean recibidos.
Adicionalmente, el volumen de los votos emitidos en el extranjero podría ser pequeño; por lo que para coadyuvar a garantizar su secrecía, podría ser recomendable mezclarlos con los otros correspondientes a la misma demarcación, antes de proceder a su conteo.
A su turno, la integridad sería mejor protegida si todos los votos del extranjero fuesen tratados de la misma forma que los votos en ausencia o postales. Cada uno de los votos emitidos es colocado dentro de un sobre sellado, acompañado por la documentación sobre la identidad del elector y, a su regreso al organismo electoral competente, sujeto a una revisión completa para determinar tanto la elegibilidad del votante como, en su caso, las impugnaciones por parte de representantes de partidos y candidatos. Esto causaría alguna demora en el recuento de los resultados.
Ambas opciones pueden resultar costosas. La impresión de registros electorales especiales implicará costos adicionales y requerirá verificar que los registros no estén duplicados a nivel interno y externo. El sellado de las papeletas de votación requerirá materiales especiales para su ensobretado. En general, es probable que el uso de papeletas selladas sea preferible para mantener la integridad del proceso. Sin embargo, los procedimientos de control para sellar las papeletas en sobres individuales, mantener su secrecía, vigilar todo el material y garantizar la seguridad de todos los votos emitidos, necesitan ser especialmente rigurosos.
Envío postal directo de los materiales de votación al elector
Administrativamente, este es el método más simple y económico. Ya sea por solicitud expresa del votante a la autoridad electoral, o mediante el envío directo a aquellos registrados en las listas de electores en el extranjero, el material de votación les es enviado por correo. Para verificar su validez y realizar el escrutinio, este material puede ser devuelto a un centro especial de recepción o a la oficina de la autoridad electoral correspondiente.
Los costos adicionales se limitan al envío postal internacional (y a la devolución, si se trata de correspondencia con "porte pagado" por la autoridad electoral), y al personal del centro especial de recepción, si esta instancia adicional de control es adoptada por condideraciones de validación y transparencia. La mayor desventaja en el uso de este método reside en el tiempo que se consume entre el envío y la recepción del material. Así, para que existan condiciones de mayor accesibilidad para los electores en el extranjero, el material electoral se tendría que enviar con mucha anticipación a la jornada electoral (ejerciendo presión sobre la producción de los materiales), o ampliando las fechas límite para su recepción más allá de la jornada electoral, al punto que se demoraría el escrutinio o recuento final de los resultados.
Envío postal desde una locación en el extranjero
Como una variación al envío postal directo de los materiales, se pueden enviar por servicio de mensajería o valija diplomática a locaciones centrales, como por ejemplo las diversas embajadas del país en el extranjero, determinando su volumen sobre la base de los registros históricos de votación o de los electores registrados, cuando se cuente con registros. El uso de embajadas como centros de envío postal asegurará que el personal involucrado disponga de un conocimiento básico del sistema electoral. Por razones de eficiencia, sólo se brindarían ese tipo de facilidades en aquellos países donde sea probable que ubique un número significativo de electorres.
Estas locaciones en el extranjero funcionarían como centros de votación por correo, enviando los materiales a los electores a través del servicio postal local, ya sea a solicitud expresa o formal de los interesados o sobre la base de la información contenida en los registros electorales especiales. Los votos emitidos serían depositados de manera personal o por correo en la misma sede y dentro de un plazo predeterminado. Tratándose de votos depositados de manera personal, este plazo podría ser cercano al del cierre de la votación, con cierta ampliación para la recepción de los votos remitidos oportunamente por correo. Para verificar su validez y realizar su escrutinio, estos votos serían empaquetados de manera segura y remitidos al organismo electoral por servicio de mensajería o valija diplomática.
Este método tiene ventajas de accesibilidad. El uso del servicio postal local puede reducir significativamente los tiempos de envío y recepción del material, haciendo más probable que los electores en el extranjero puedan votar dentro de los plazos establecidos. Es importante que el material de votación sea almacenado de manera segura y que una vez utilizado sea mantenido dentro de urnas selladas hasta su envío a la autoridad electoral. Los costos logísticos pueden ser mayores y habrá una considerable cantidad de asuntos adicionales de organización y capacitación que atender.
Se tendrían que disponer facilidades adicionales para manejar el envío y recepción de los materiales electorales del extranjero. Es probable que resulten complejos y requieran un hábil control administrativo para asegurar que se despache a cada locación del extranjero la cantidad exacta de materiales de todos los distritos electorales. Para superar la capacitación limitada del personal de las locaciones del extranjero, podría ser útil integrar paquetes que incluyeran juegos completos de materiales e información correspondientes a cada distrito. Con esto se incrementarían los costos de envío.
Las locaciones en el extranjero se integrarían con personal que no recibiría una capacitación directa significativa. Quizá sea necesario producir manuales de capacitación (para una muestra, ver Instructions to Overseas Issuing Officers, New Zealand ), videos (para un ejemplo, ver Overseas Voting Procedures Training Video - Australia ) y hojas de trabajo adicionales para el personal de las locaciones en el extranjero.
Un nivel menor de capacitación puede afectar el debido trato de los electores.
Cuando las embajadas sean utilizadas como locaciones externas y su personal como oficiales de votación, puede haber inquietudes sobre la conducción imparcial de las elecciones, particularmente en ausencia de una vigilancia independiente o por parte de representantes partidistas. Puede ocurrir que esos oficiales no sean empleados directos y responsables ante la autoridad electoral. Se debe concientizar al personal de las embajadas sobre el sentido de urgencia que debe prevalecer en el envío del material de votación y, muy especialmente, en su oportuna devolución a la autoridad electoral.
Atención a los electores
Ya sea que existan disposiciones o facilidades para que los electores sean atendidos y voten por anticipado o sólo durante la jornada electoral, resultan igualmente relevantes las cuestiones examinadas en "Envío postal desde una locación en el extranjero". Dependiendo de las percepciones de imparcialidad e integridad respecto al personal encargado de las locaciones de votación en el extranjero, este método puede ofrecer mayores controles de validación al momento de la votación. Instalar todo tipo de facilidades en las locaciones de votación en el extranjero provocará costos materiales adicionales.
Métodos combinados
Se puede lograr una cobertura más efectiva de los electores en el extranjero utilizando una combinación de los métodos señalados, por ejemplo:
- enviar directamente desde el país de origen y por vía postal los materiales de votación a los electores, pero disponiendo que una vez terminado este proceso sea devuelto por el elector a una locación en el extranjero, desde donde serían enviados en paquete al organismo electoral para su procesamiento y escrutinio;
- ofrecer facilidades tanto para el voto en persona como para votar por correo en las locaciones del extranjero (siempre y cuando las complejidades que ello entrañe no excedan las capacidades y recursos administrativos del organismo electoral y las locaciones del extranjero).
Voto de los refugiados
Se le puede conceder especial atención al voto en el extranjero cuando una porción significativa de la población del país se encuentre refugiada en países vecinos durante el período de una elección. Problemas políticos, logísticos o de seguridad pueden impedir su regreso para votar. En esas situaciones, existen condiciones para que el organismo electoral gestione, con asistencia internacional, acuerdos con los gobiernos vecinos para instalar mesas de votación, bajo control internacional, en las zonas ocupadas por los refugiados. El cómo y en qué distritos electorales registrar a esos votantes serán asuntos muy debatidos en la planeación y administración de la elección y probablemente en términos políticos también. (Para un mayor examen sobre este asunto, ver Personas Refugiadas y Desplazadas.)
Votos transmitidos por fax o verbalmente
Al igual que en las áreas más remotas del páis que no sean asequibles por los medios normales de votación, la transmisión y recepción de votos por fax, radio o teléfono puede ser valorada para las locaciones externas donde los servicios postales sean poco confiables o inexistentes. Para asegurar que esos votos correspondan únicamente a votantes elegibles y conciliar la documentación correspondiente, esos medios de votación implicarán que la secrecía del voto no podrá ser mantenida en su totalidad y que los electores potenciales deben estar plenamente conscientes de ello. Sin embargo, es sólo a través de estos medios que algunas personas, por ejemplo aquellas que habitan zonas remotas del Ártico o la Antártida, puedan ser capaces de ejercer su derecho al voto.
